地方政府視閾下的營商環(huán)境建設(shè)研究

唐志浩

(西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 四川 成都 610000)

一、營商環(huán)境的認(rèn)識

營商環(huán)境是世界銀行最先提出的概念，是指企業(yè)整個(gè)活動(dòng)過程的各種周圍環(huán)境和條件的總和。體現(xiàn)了一個(gè)國家或地區(qū)的企業(yè)的生存環(huán)境，這個(gè)環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多方面的因素。從2003年開始到現(xiàn)在，世界銀行已經(jīng)公布了15個(gè)營商環(huán)境年度報(bào)告，該報(bào)告主要通過對全球各經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建一系列統(tǒng)一的關(guān)于營商環(huán)境的指標(biāo)然后對其進(jìn)行評估，基于評估結(jié)果對各經(jīng)濟(jì)體每一年度的營商環(huán)境進(jìn)行排位，該報(bào)告體現(xiàn)了一個(gè)國家或地區(qū)的企業(yè)的生存環(huán)境，這個(gè)環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多方面的要素，該報(bào)告對世界各國的招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都將產(chǎn)生較大的影響。目前為止，該系列報(bào)告的評估對象已包含190個(gè)國家和地區(qū)，采用11一級指標(biāo)43個(gè)二級指標(biāo)作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其中，11個(gè)指標(biāo)分別是開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動(dòng)力市場監(jiān)管。[1]世界銀行的營商環(huán)境評價(jià)體系和結(jié)果不僅促進(jìn)世界各國不斷采取措施優(yōu)化本國的營商環(huán)境，并且也為投資主體提供了舉足輕重的決策信息，意義重大。為了更好更快地改善本國或本地區(qū)的營商環(huán)境，提高本國或本地區(qū)的營商環(huán)境在世行評價(jià)體系中的排位，世界上很多國家和地區(qū)都立足于本地實(shí)際，紛紛地建立起了自己的營商環(huán)境評級體系。在2018年的8月，在部分借鑒世行營商環(huán)境評級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，我國初步構(gòu)建了符合我國實(shí)際的營商環(huán)境評價(jià)體系，該體系包括企業(yè)生命周期、城市投資吸引力、城市高質(zhì)量發(fā)展水平三個(gè)維度和23個(gè)一級指標(biāo)，該體系首先在國內(nèi)部分城市試行，再逐步推廣至全國，該體系的出現(xiàn)將推動(dòng)我國在優(yōu)化營商環(huán)境上出臺更多有效的舉措。

二、地方政府在建設(shè)營商環(huán)境過程中的問題分析

近幾年，我國采取了大量措施促進(jìn)我國營商環(huán)境的建設(shè)，各地政府也是積極響應(yīng)國家號召，不斷著力優(yōu)化本地營商環(huán)境，使得我國的營商環(huán)境有了很大的提升，從直觀的數(shù)據(jù)上來看，我國在世界銀行的營商環(huán)境排名已經(jīng)從2017年的78位上升到2019年的31位，連續(xù)兩年被評為全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。[2]不過，這個(gè)排名僅僅以上海和北京作為樣本城市，[3]我國其他地區(qū)的營商環(huán)境建設(shè)還有較大的提升空間，尤其是地方政府在建設(shè)本地營商環(huán)境的過程中還存在相當(dāng)問題。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不徹底

回顧中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的特點(diǎn)就是政府驅(qū)動(dòng)。政府在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著無可替代的作用，貫穿始終，無論是招商引資還是在營商環(huán)境的建設(shè)中。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、改革開放初期是大有必要的，那時(shí)市場經(jīng)濟(jì)還不完善，通過政府驅(qū)動(dòng)，可以集中力量辦大事，更好地配置資源，從而快速地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，獲得巨大的成功，為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下厚實(shí)的基礎(chǔ)。但在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的今天，過去的資源配置方式顯然不再符合今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要了。今天，市場在資源配置中起決定性作用，如果政府不積極轉(zhuǎn)變職能，還像以前一樣強(qiáng)力地參與到微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，那將混亂政府與市場之間的關(guān)系，政府與市場的作用都將得不到充分發(fā)揮。由于兩者之間的關(guān)系沒有處理好，本來僅僅依靠市場就能處理好的問題，政府要強(qiáng)行介入，給企業(yè)增加更多的負(fù)擔(dān)、成本，加上長期以來的政府主導(dǎo)而由此產(chǎn)生的官本位思想導(dǎo)致官僚主義在政府生根發(fā)芽，致使政府的服務(wù)意識不易得到徹底地改變，這些都將對地方營商環(huán)境的建設(shè)有著巨大的消極作用。

(二)地方關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)導(dǎo)致營商環(huán)境不穩(wěn)定

一個(gè)好的營商環(huán)境一定要滿足一個(gè)條件，那就是在這個(gè)環(huán)境里，在合法的前提下，企業(yè)可以利用政府提供的一切資源條件，專心致志、安心踏實(shí)地經(jīng)營企業(yè)，企業(yè)不會(huì)有任何來自于政府的非企業(yè)經(jīng)營性問題憂慮。而我國大多數(shù)地方的營商環(huán)境都不能保證這一點(diǎn)，這與當(dāng)前的干部考核機(jī)制和政績考核標(biāo)準(zhǔn)不無關(guān)系。從職責(zé)來看，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)最重要之一就是帶領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提高人民生活水平；從需求來看，地方政府關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)想要升遷，那就一定要在當(dāng)?shù)刈龀龀煽?，而?dāng)前的干部考核機(jī)制和政績考核標(biāo)準(zhǔn)很大程度上與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，該地方政府領(lǐng)導(dǎo)升遷可能性就更大，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)上任后往往就會(huì)制定新的發(fā)展發(fā)向，加快速度招商引資，出臺很多優(yōu)惠政策鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在營商環(huán)境的建設(shè)過程中，急功近利。當(dāng)下一任地方政府領(lǐng)導(dǎo)上任后，如果沒有一個(gè)營商環(huán)境長效機(jī)制可保證營商環(huán)境建設(shè)的常態(tài)化、持續(xù)化、穩(wěn)固化，新上任領(lǐng)導(dǎo)很可能會(huì)出于發(fā)展思路差異、個(gè)人新政績、塑造新權(quán)威、前后任官場潛規(guī)則等多種因素的考慮，尤其是在前任領(lǐng)導(dǎo)有瑕疵地離職的情況下，會(huì)否定或者改變之前的做法，很多企業(yè)之前得到的優(yōu)惠條件將會(huì)落空。毫無疑問，這樣將大大影響當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境建設(shè)，甚至給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來致命的災(zāi)難。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有待提高

在企業(yè)的發(fā)展過程中，企業(yè)不可避免地要和稅務(wù)局、工商局、消防部門、安監(jiān)局、發(fā)改委、環(huán)保局、人社局、工信局、公安局等若干政府職能部門產(chǎn)生聯(lián)系，而最令企業(yè)焦頭爛額的，就是要在規(guī)定的期限之內(nèi)要去到多個(gè)部門辦好規(guī)定的手續(xù)。營商環(huán)境建設(shè)存在“木桶效應(yīng)”，任何一個(gè)職能部門的不配合與推諉都會(huì)形成營商環(huán)境建設(shè)的“腸梗阻”，阻礙下一環(huán)節(jié)的進(jìn)行，給企業(yè)造成不好體驗(yàn)，影響該地區(qū)的營商環(huán)境建設(shè)。[4]所以，對于改善營商環(huán)境而言，加強(qiáng)各政府職能部門的信息互聯(lián)互通建設(shè)、精簡審批程序尤為重要，可以大幅度提高審批效率，節(jié)約企業(yè)成本，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力。而當(dāng)前我們很多地方政府的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)還不夠完善，還存在一些職能部門沒有實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通的現(xiàn)象，所以還不能為當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)提供便捷的審批服務(wù)，這是阻礙營商環(huán)境建設(shè)的又一大問題。

三、地方政府改善營商環(huán)境的對策分析

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府服務(wù)意識

當(dāng)前，我國地方政府在推進(jìn)營商環(huán)境改善過程中依然存在“越位”與“缺位”現(xiàn)象，要打造高質(zhì)量的營商環(huán)境，科學(xué)劃定好政府與市場的邊界、正確處理好政府與市場的關(guān)系是關(guān)鍵。首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，依靠政府職能轉(zhuǎn)變彌補(bǔ)市場缺陷和提供公共服務(wù)，充分發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用，要讓政府切實(shí)站好市場經(jīng)濟(jì)的“安保崗”，政府要積極主動(dòng)建立健全一套有力的自我管束機(jī)制，合理有效地限制政府的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管欲望，真正做到“無事不登堂”。除了合理限制自身權(quán)力以外，政府還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)科學(xué)放權(quán)，通過構(gòu)建一套有實(shí)際作用的外部監(jiān)督與制衡機(jī)制將權(quán)利歸還給社會(huì)與企業(yè)。除此之外，政府還要切實(shí)提高自身服務(wù)意識，堅(jiān)持“放管服”改革，打造出令企業(yè)滿意的服務(wù)型政府。而且要主動(dòng)作為，全面深化“放管服”改革切忌形式主義，要勇于找出改革過程中的問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合本地實(shí)際情況，積極探索解決措施并及時(shí)采取，要注重改革質(zhì)量效益與企業(yè)感受，全面提高政府服務(wù)能力，釋放市場主體活力，充分發(fā)揮政府與市場的作用，構(gòu)建“親、清”的新型政商關(guān)系。

(二)加強(qiáng)營商環(huán)境的法律、制度建設(shè)

前文提到，地方政府關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的更替會(huì)使得新上任領(lǐng)導(dǎo)很可能會(huì)出于發(fā)展思路差異、個(gè)人新政績、塑造新權(quán)威、前后任官場潛規(guī)則等多種因素的考慮，尤其是在前任領(lǐng)導(dǎo)有瑕疵地離職的情況下，會(huì)否定或者改變之前的做法，由此阻礙當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境建設(shè)。因此，良好營商環(huán)境的建設(shè)需要更多采取法律手段，用法律和制度這種穩(wěn)固、不以人的意志為轉(zhuǎn)移、可預(yù)期的規(guī)則取代受權(quán)利人偏好影響的制度，減少行政機(jī)構(gòu)的自由裁量空間。[5]一方面，要高度警惕地方政府關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁變動(dòng)，優(yōu)化干部考核機(jī)制和政績考核標(biāo)準(zhǔn)，完善地方領(lǐng)導(dǎo)更換機(jī)制，在更換地方政府關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人的時(shí)候，務(wù)必嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，切實(shí)做到依規(guī)依制換人。另一方面，要加強(qiáng)營商環(huán)境的法制化建設(shè)，將地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資優(yōu)惠政策等關(guān)系企業(yè)經(jīng)營的諸多事項(xiàng)通過法律法規(guī)的形式固定下來，確保政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性，防范人變政策變，為市場主體提供舒心放心的營商環(huán)境。

(三)構(gòu)建智慧型政務(wù)服務(wù)體系

良好營商環(huán)境的建立需要多部門合作、協(xié)調(diào)減少行政審批手續(xù)、縮短行政審批時(shí)間、提高審批效率。近年來，各地方政府積極推動(dòng)行政審批制度改革，建立政務(wù)服務(wù)大廳，將以前分散政府職能部門聚集在此分別設(shè)立辦事窗口，行政審批時(shí)間驟然縮短，極大地提高了市民、企業(yè)的辦事效率，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。但在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的今天，僅僅建設(shè)好線下平臺還不夠，地方政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)各政府職能部門交流協(xié)作，進(jìn)一步明確各職能部門的工作分工，積極整合企業(yè)開辦事項(xiàng)和網(wǎng)上服務(wù)資源，切實(shí)解決好網(wǎng)絡(luò)技術(shù)問題，加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)，構(gòu)建線上線下互聯(lián)互通的智慧型政務(wù)服務(wù)體系，為企業(yè)提供高質(zhì)量的一條龍服務(wù)、一站式服務(wù)、全方位服務(wù)。

(四)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，為市場主體提供精準(zhǔn)、個(gè)性服務(wù)

一個(gè)地方的營商環(huán)境怎么樣，關(guān)鍵不在于榜單排名，而在于市場主體的切身感受。一些地方政府出臺了大量的政策來促進(jìn)當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境建設(shè)，在許多營商環(huán)境榜單上也是榜上有名，但實(shí)際上，本地企業(yè)并沒有感受到“環(huán)境宜人”。在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，企業(yè)多種多樣，他們的需求具有多樣性、特殊性。房地產(chǎn)企業(yè)想要快速拿到土地和開工許可、物流企業(yè)需要更方便的交通條件、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)需要大量高質(zhì)量人才、科技型中小企業(yè)對融資和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)有更多的訴求等等，這就要求政府一不能眉毛胡子一把抓，二不能做表面文章，要結(jié)合具體實(shí)際，找準(zhǔn)市場主體的真正渴望，在政策措施制定上創(chuàng)新發(fā)力，為市場主體提供更精準(zhǔn)、個(gè)性化、特色化的服務(wù)。