政府引導(dǎo)母基金的績效提升路徑分析

劉志揚(yáng) 陳高楊

(1.石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 河北 石家莊 050043；2.石家莊鐵道大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 河北 石家莊 050043)

政府引導(dǎo)母基金是我國特有的母基金形式。其資金的主要來源是地方或者中央政府，同時吸收相當(dāng)?shù)纳鐣Y本，主要指導(dǎo)政策以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展為主，由相關(guān)政府部門提供資源并給予支持，借助金融及投資機(jī)構(gòu)的市場運(yùn)作，對相關(guān)基金進(jìn)行投資。

一、我國政府引導(dǎo)母基金發(fā)展概況

我國政府引導(dǎo)母基金的雛形出現(xiàn)于1991年，國務(wù)院頒布了《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》，此后各地政府逐步零星的開展了產(chǎn)業(yè)投資基金的試點進(jìn)行實踐探索。2014開始，我國的政府引導(dǎo)母基金進(jìn)入了飛速發(fā)展期，出臺了以《政府投資基金暫行管理辦法》為代表的多項指導(dǎo)政策，旨在進(jìn)一步明確政府引導(dǎo)母基金的設(shè)立、運(yùn)作以及風(fēng)控等各項規(guī)范。到2019年，我國政府引導(dǎo)母基金數(shù)量又創(chuàng)新高，達(dá)到2070只，引導(dǎo)基金目標(biāo)總規(guī)模達(dá)到12萬億人民幣，實際總規(guī)模超過3.9萬億人民幣。

二、政府引導(dǎo)母基金的績效目標(biāo)

(一)政策目標(biāo)。政府引導(dǎo)母基金從根源上來講是一種政策性基金，其政策目標(biāo)也是其績效目標(biāo)的基本目標(biāo)和首要目標(biāo)。引導(dǎo)基金設(shè)立的最大目的就是引導(dǎo)和鼓勵更多的社會資本參與投資，對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的、處于種子期或起步期的高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)行幫扶，充分對財政資金的杠桿放大效應(yīng)進(jìn)行發(fā)揮，以彌補(bǔ)創(chuàng)投企業(yè)通常投資于成長、成熟期企業(yè)的不足。

(二)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。雖然政府引導(dǎo)母基金是政策性基金，但同樣需要按市場化規(guī)則運(yùn)作。在引導(dǎo)基金的構(gòu)成中，社會資本也占了相當(dāng)?shù)谋戎兀?jīng)濟(jì)利益最大化才是社會資本的至高追求，同時一定的盈利也會推動引導(dǎo)基金持續(xù)健康的發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)利益理所應(yīng)當(dāng)成為引導(dǎo)基金的績效目標(biāo)之一。

(三)管理目標(biāo)。政府引導(dǎo)母基金由政府財政與社會資本按一定的比例共同出資，管理難度較大，通常是在政府的監(jiān)管下，委托給第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常的運(yùn)作及管理，其管理是否科學(xué)合理嚴(yán)重影響著引導(dǎo)基金的運(yùn)作和發(fā)展。因此，管理水平也應(yīng)作為引導(dǎo)基金績效評價的目標(biāo)之一。

(四)風(fēng)險控制目標(biāo)。政府引導(dǎo)母基金的本質(zhì)是一種創(chuàng)業(yè)投資資金，雖然有著政策性基金的特殊性，但同樣有著普通基金的風(fēng)險性，具體而言，引導(dǎo)基金的風(fēng)險主要來自投資風(fēng)險以及管理風(fēng)險。前者主要表現(xiàn)為投資項目具有較高的失敗率；后者是指政府引導(dǎo)母基金本身不直接參與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)具體的投資管理活動，更不干預(yù)被投資企業(yè)的日常經(jīng)營管理，隨之也會產(chǎn)生管理風(fēng)險，主要表現(xiàn)在受委托的第三方管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的道德風(fēng)險行為致使基金蒙受損失。

三、政府引導(dǎo)母基金運(yùn)營中存在的問題

(一)母基金定位不清。設(shè)立政府引導(dǎo)母基金的目的是吸納社會資本，向處于起步初創(chuàng)階段的創(chuàng)新型中小企業(yè)進(jìn)行投資，但在實際操作上，有相當(dāng)一部分地方政府不能很好的把握引導(dǎo)基金的特點，對其社會功能定位不清，使這些基金變相地成為地方政府投資公司。還有一些地方政府對引導(dǎo)基金的政策屬性沒有進(jìn)行充分的落實，過分重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致“與民爭利”的現(xiàn)象產(chǎn)生，這對民間資本的進(jìn)入也是一種側(cè)面的打擊。

(二)政府出資占比過大。政府引導(dǎo)母基金設(shè)立的關(guān)鍵在于“引導(dǎo)”，政府的職能本應(yīng)是引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域，使處于起步初創(chuàng)期的創(chuàng)新型中小企業(yè)順利度過融資的難關(guān)。2018年我國中小企業(yè)創(chuàng)投資本來源中，政府出資占比為18.21%，國企出資占比為43.01%，合計占比高達(dá)61.22%。過高的政府出資會產(chǎn)生很多的負(fù)面影響:一方面過高的財政出資定然會加重政府的財政負(fù)擔(dān)；另一方面政府引導(dǎo)基金是非營利性的，過高的出資不可持續(xù)，同時也可能出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象。

(三)退出機(jī)制不健全。借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)基金能否高效運(yùn)作與其是否具有完善的退出機(jī)制休戚相關(guān)。在這些國家和地區(qū)，當(dāng)政府的引導(dǎo)職能完成，項目踏上正軌后，政府準(zhǔn)許社會資本按照約定以較為優(yōu)惠的價格將政府出資份額收購，以完成逐步退出。此外，還有相當(dāng)一部分項目通過IPO實現(xiàn)政府的退出。而在我國，存在相當(dāng)一部分項目因為經(jīng)營狀況較好，政府看重經(jīng)濟(jì)效益不愿“讓利于民”，同時我國當(dāng)前的資本市場還不完善，項目很難完成上市，只能等到政府投資到期清算退出，或是公開轉(zhuǎn)讓于其他社會資本。

四、政府引導(dǎo)母基金的績效提升路徑

(一)政策績效層面

1、明確引導(dǎo)基金定位，明確財政資金占比

政府引導(dǎo)母基金在設(shè)立和運(yùn)作時必須要明確自身的定位，在利潤分配上不與民爭利，主要起到引導(dǎo)和激勵的作用。同時由于沒有明確的政府出資比例限制，引導(dǎo)基金在運(yùn)作中會產(chǎn)生各種各樣的問題，當(dāng)前我國引導(dǎo)基金中財政資金占比普遍高達(dá)60%以上，政府也因此采用行政手段過多的干預(yù)基金運(yùn)作，從而使引導(dǎo)基金的效力難以充分發(fā)揮，但是過低的政府出資又無法起到引導(dǎo)、激勵社會資本的作用。我認(rèn)為可以學(xué)習(xí)和借鑒其他國家成功的經(jīng)驗，以以色列的YOZMA基金為例，基金規(guī)定政府財政資金占比最高不超過40%，在此基礎(chǔ)上輔以一些讓利于民的舉措，可以促使政府引導(dǎo)母基金健康的發(fā)展。

2、弱化地域限制

政府引導(dǎo)母基金的政府出資大多源于當(dāng)?shù)氐呢斦Y金，因此通常會在進(jìn)行投資時受到地域限制。以全國絕大多數(shù)省市來說，引導(dǎo)基金均要求所投資的企業(yè)注冊地或是子基金的投資管理公司注冊地必須在本行政區(qū)域內(nèi)，客觀來說，這些“地方保護(hù)主義”策略對推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的積極作用，但卻在引導(dǎo)基金對社會資金的吸引力的方面大打折扣，也弱化了財政資金的杠桿放大效果。而倘若推行“擇優(yōu)不擇地”的原則，對地域限制進(jìn)行弱化，一定可以吸納更多的社會資本的參與，更好的促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。

(二)經(jīng)濟(jì)績效層面

1、強(qiáng)化母基金市場化運(yùn)作

由于我國的政府引導(dǎo)母基金具有顯著的政策性，所以在實際運(yùn)營中很難完全按照市場化的方式去運(yùn)作，與完全市場化的母基金相比，政府引導(dǎo)母基金在投前管理、激勵、投后管理、退出等諸多方面都有不小的欠缺，對引導(dǎo)基金市場化運(yùn)作的強(qiáng)化勢在必行。一方面要進(jìn)行資金渠道的市場化，政府作為主要的出資方，應(yīng)和口碑和實力俱佳的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，資源共享、合理配置，充分發(fā)揮政府資金的杠桿效應(yīng)；另一方面母基金的管理同樣必須市場化，政府應(yīng)選擇專業(yè)的第三方投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，從而降低風(fēng)險，提高政府引導(dǎo)母基金的經(jīng)濟(jì)效益。

2、實施投資組合策略

根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H情況的不同，對政府引導(dǎo)母基金的投資范圍、階段、地區(qū)等采取不同的策略，同時充分考慮合作機(jī)構(gòu)的實際能力和專業(yè)方向，對每個子基金的投資目標(biāo)可適當(dāng)進(jìn)行拆分。譬如該創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)擅長于對高分子材料行業(yè)進(jìn)行評估與投資，如若本區(qū)域內(nèi)此領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)企業(yè)較少，則可適當(dāng)?shù)慕档突鹪诒緟^(qū)域內(nèi)的投資比例要求，而若是在本區(qū)域內(nèi)此領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)企業(yè)較多，則可適當(dāng)提高基金在本區(qū)域的投資比例要求。

3、健全退出機(jī)制

目前，我國政府引導(dǎo)母基金的退出方式主要有兩種，分別是公開轉(zhuǎn)讓于其他投資人或社會資本以及到期清算退出。除此之外，還有IPO后出售股份這種方式，但這種方式在現(xiàn)實運(yùn)作中十分困難，對創(chuàng)業(yè)企業(yè)來說，要達(dá)到上市的嚴(yán)苛要求幾乎是一項不可能完成的任務(wù)。到期清算退出是最糟糕的退出方式，這意味著投資項目失敗，政府引導(dǎo)母基金將會遭受較大的損失。最合適的方式就是公開轉(zhuǎn)讓，但是在實際操作中同樣有著各種各樣的問題，項目盈利較少時，社會資本收購意愿不強(qiáng)，項目盈利效果較多時，有些地方政府“不舍得”讓利于民，所以健全我國政府引導(dǎo)母基金的退出機(jī)制同樣可以大幅提高引導(dǎo)基金的績效。

3、社會績效層面

(1)加大政府對高新企業(yè)研發(fā)的扶持力度

可以采取財政撥款、稅收減免、提供低息貸款等多種方式手段，對相關(guān)高新企業(yè)的科技研發(fā)進(jìn)行幫扶，同時制定相應(yīng)優(yōu)惠政策，鼓勵、引導(dǎo)社會資本參與研發(fā)活動，盡可能掃社會資本投資研發(fā)活動的制度性障礙，同時加強(qiáng)對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

(2)強(qiáng)化企業(yè)研發(fā)投入意識

客觀來說，我國的高新技術(shù)企業(yè)在科技研發(fā)方面的投入與世界發(fā)達(dá)國家相比還有相當(dāng)大的差距。借鑒國外成功企業(yè)的經(jīng)驗，幾乎全部發(fā)展茁壯的高新技術(shù)企業(yè)對科技研發(fā)的投入都足夠大，科研成果可以極大提高企業(yè)的盈利水平。但這并不是說要把科研放在一切因素之前，高新企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身實際，制訂詳細(xì)的研發(fā)投入計劃，進(jìn)行科學(xué)的、可持續(xù)的研發(fā)工作。

4、管理績效層面

建立管理團(tuán)隊遴選機(jī)制。由于政府引導(dǎo)母基金政策性和市場性的雙重屬性，管理團(tuán)隊必須同時具備引導(dǎo)基金的市場化運(yùn)作經(jīng)驗?zāi)芰σ约鞍盐照邔?dǎo)向的意識能力兩種素質(zhì)。在管理團(tuán)隊的遴選中，必須制定完善的規(guī)章制度和流程，對其過去的履歷以及運(yùn)作資金的能力進(jìn)行嚴(yán)格考核，可以在考核中要求其模擬推演將要運(yùn)作的基金，并對推演方案進(jìn)行評價，綜合考慮該團(tuán)的投資經(jīng)歷，遴選出最適合的人員。

5、風(fēng)險控制層面

(1)加強(qiáng)政府對引導(dǎo)基金的監(jiān)管

道德風(fēng)險是政府引導(dǎo)母基金在運(yùn)營中經(jīng)常面對的問題，為了避免相關(guān)事件發(fā)生，在將基金委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理的同時，政府應(yīng)單獨(dú)設(shè)置監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并將資金則委托給國有商業(yè)銀行托管，構(gòu)建一個“三權(quán)分立”、相互制衡的完善的管理機(jī)制。

(2)加強(qiáng)對創(chuàng)業(yè)投資人的風(fēng)險控制

在引導(dǎo)基金和創(chuàng)業(yè)投資人存在一定的利益沖突的現(xiàn)實背景下，為了避免創(chuàng)業(yè)投資人的道德風(fēng)險，有必要要制定一系列激勵及負(fù)激勵機(jī)制，對創(chuàng)業(yè)投資人的行為進(jìn)行約束。

在激勵機(jī)制方面，將薪酬與業(yè)績掛鉤，當(dāng)項目實現(xiàn)盈利時，可以以投資凈收益為基數(shù)，以適當(dāng)比例對創(chuàng)業(yè)投資人給予“提成”。不僅如此，專項獎金、風(fēng)險補(bǔ)償金等都可以作為激勵創(chuàng)業(yè)投資人的方式。

在負(fù)激勵機(jī)制方面，可以要求引導(dǎo)基金投資的期限不超過創(chuàng)業(yè)投資基金的投資期限，用這樣的方式防止資金被占用，從而保護(hù)引導(dǎo)基金的利益，同時設(shè)立托管賬戶，對所有的資金往來進(jìn)行監(jiān)管，除此之外，對投資的對象、規(guī)模、額度等方面也要進(jìn)行相關(guān)的限制。