更高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對上海探索建設(shè)自由港的啟示

張 磊 徐 琳

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海 200336；上海社會科學(xué)院，上海 200020）

一、全球價值鏈下的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)及其更高標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容與特征

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的一個顯著特征是全球價值鏈的形成和深入發(fā)展。這要求價值鏈上各經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)貿(mào)規(guī)則必須有效整合、協(xié)調(diào)一致，以保證彼此能銜接緊密、運轉(zhuǎn)順暢。實踐中，肇始于美國的2008 年金融危機加劇了國際政經(jīng)力量和規(guī)則格局的重新劃分。危機后世界經(jīng)濟(jì)總體陷于低迷，進(jìn)一步推動國際貿(mào)易與投資自由化成為主要經(jīng)濟(jì)體尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的重要選項，①石靜霞.國際貿(mào)易投資規(guī)則的再構(gòu)建及中國的因應(yīng)[J].中國社會科學(xué), 2015,(9).全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)由此也進(jìn)入加速期。由于WTO 多哈回合談判停滯使多邊貿(mào)易體制發(fā)展止步不前，作為“次優(yōu)”選擇，主要經(jīng)濟(jì)體開始探索區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的新方式。各類區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定②目前各界在區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定的術(shù)語使用上差異較大，如WTO使用區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）和特惠貿(mào)易協(xié)定(PTA)兩個術(shù)語。前者主要是雙邊自由貿(mào)易協(xié)定,后者僅指單方面給予的優(yōu)惠安排。歐盟官方將貿(mào)易協(xié)定分為自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）、經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）和其他貿(mào)易協(xié)定。美國使用的特惠貿(mào)易協(xié)定（PTA）術(shù)語則比WTO所指的PTA更為廣泛。本文以下在廣義上使用區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定這一概念。作為新規(guī)則談判的 “次選”平臺，更高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則在其中快速醞釀并逐漸成形。③東艷.全球貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展趨勢與中國的機遇[J].國際經(jīng)濟(jì)評論, 2014,(1).

Horn 等曾將歐盟和美國簽署的28 個特惠貿(mào)易協(xié)定（PTAs）的52 項政策領(lǐng)域劃分為“WTO PLUS”（WTO+）條款和“WTO EXTRA”（WTO-X）條款。①Horn，Henrik, Petros, C.Mavroidis and Andre Sapir.Beyond the WTO? An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements[J].World Economy.2010, 33 ( 11).其中，WTO+ 條款是以現(xiàn)有WTO 紀(jì)律和承諾為基礎(chǔ)，并進(jìn)一步消除市場準(zhǔn)入壁壘和歧視性措施的自由化條款；WTO-X 條款是指在WTO 層面并未達(dá)成一致的紀(jì)律和承諾。世界銀行對深度優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定（“deep” PTAs）的研究就發(fā)現(xiàn)，②Hofmann, Claudia, et al.Horizontal Depth, A New Database on the Content of Preferential Trade Agreements[R].Policy Research Working Paper 7981.World Bank.2017.大量WTO+和WTO-X 條款不僅已被納入（include）各類區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，且更具有法律約束力（legally enforceable），甚至還設(shè)立爭端解決機制。此外，WTO 多哈回合談判曾被稱為“發(fā)展回合”，目前多國也探索各類國際發(fā)展合作議題?？傮w而言，相對于既有的WTO 規(guī)則模式，當(dāng)前更高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要表現(xiàn)出下述內(nèi)容與特征。

（一）高水平市場開放實現(xiàn)全覆蓋，“負(fù)面清單”成為“WTO+”規(guī)則之典型模式

首先，貨物貿(mào)易市場開放歷來是各類國際經(jīng)貿(mào)談判的基本議題。在全球價值鏈背景下，由于中間品貿(mào)易反復(fù)進(jìn)出關(guān)境會產(chǎn)生明顯的“乘數(shù)效應(yīng)”，③See: OECD, WTO, UNCTAD.Implications of Global Value Chains For Trade, Investment, Development and Jobs[R].2013.原《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）等談判均力求將大部分產(chǎn)品關(guān)稅降至零，僅對少數(shù)敏感產(chǎn)品（如農(nóng)產(chǎn)品）保留關(guān)稅，本質(zhì)是貨物貿(mào)易市場開放的“負(fù)面清單”。

其次，基于全球價值鏈統(tǒng)計的貿(mào)易增加值核算表明，服務(wù)貿(mào)易已占全球貿(mào)易的40% 左右，基本與制造業(yè)相當(dāng)。④WTO.International Trade Statistic 2014[C].Part 5，Trade in Globe Value Chains, 2015.制造業(yè)服務(wù)化及服務(wù)業(yè)對全球價值鏈的重要貢獻(xiàn)使得服務(wù)貿(mào)易成為推動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的新引擎。⑤Stephenson, Sherry M.Services and Global Value Chains, in World Economic Forum,The Shifting Geography of Global Value Chains: Implications for Developing Countries and Trade Policy, Geneva: World Economic Forum.2012.在此背景下，構(gòu)建新一代服務(wù)貿(mào)易自由化規(guī)則也成為當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的重點。由于WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）修訂已基本停滯，2013 年美歐聯(lián)合一些經(jīng)濟(jì)體啟動了《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(TISA) 談判。此外，TPP、TTIP 等談判也關(guān)注服務(wù)貿(mào)易。上述談判也都基本采取了負(fù)面清單或混合清單模式推動市場開放等。⑥國家商務(wù)部國際司.跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定內(nèi)容摘要[EB/OL].http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html.(2015-10-13).

最后，當(dāng)前全球約60% 的貿(mào)易是中間產(chǎn)品和服務(wù)，這些中間產(chǎn)品和服務(wù)在不同階段被納入最終產(chǎn)品和服務(wù)的國際投資和生產(chǎn)過程，其價值已超過20 萬億美元。⑦UNCTAD, World Investment Report 2013-GVCs: Investment and Trade for Development[R].2013.與此對應(yīng)，全球價值鏈催生了無國界的投資和貿(mào)易系統(tǒng)，呈現(xiàn)出顯著的貿(mào)易投資雙輪驅(qū)動特征。2008 年金融危機后，主要經(jīng)濟(jì)體更加重視依托區(qū)域合作開展投資議題談判，但相對于統(tǒng)一的國際貿(mào)易規(guī)則，全球國際投資規(guī)則碎片化特征顯著。到2013年底，各類國際投資協(xié)定總數(shù)接近3,240 個。①UNCTAD.World Investment Report 2014[R].UNCTAD,2014.

（二）深化開放也關(guān)注“邊境后措施”，“全生命周期”成為WTO-X 規(guī)則發(fā)展的重要方向

全球價值鏈下貿(mào)易和投資的雙輪驅(qū)動特征也要求經(jīng)貿(mào)規(guī)則不僅注重“邊境措施”（border measures），也要關(guān)注“邊境后措施”（behind the border measures）。隨著主要經(jīng)濟(jì)體市場開放進(jìn)程的持續(xù)深入，各類國內(nèi)政策也逐漸成為影響市場準(zhǔn)入和經(jīng)濟(jì)融合的決定性因素。②Sykes，Alan.The ( limited) Role of Regulatory Harmonization in International Goods and Services Markets[J].Journal of International Economic Law, 1999,( 2).這導(dǎo)致當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)呈現(xiàn)出顯著的“全生命周期”特征，即從企業(yè)進(jìn)入開始，到生產(chǎn)和貿(mào)易，再到最終退出，均要求有相應(yīng)的國際規(guī)范予以約束。

歷史上，WTO 多哈回合談判各方曾就“21 世紀(jì)新議題”進(jìn)行過長期爭論，主要包括環(huán)境、勞工、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、國有企業(yè)等“邊境后措施”。此后，盡管多哈回合談判停滯，但相關(guān)議題卻通過橫向規(guī)則的形式，在各類重要的區(qū)域性協(xié)定中漸成氣候且已難回避。所謂橫向規(guī)則（horizontal and cross-cutting issues），即從橫平面方向?qū)v向議題全部或者部分產(chǎn)生影響的議題，某橫向規(guī)則一旦形成紀(jì)律，就會成為貿(mào)易投資跨部門均適用的規(guī)則。③蔡鵬鴻.TPP 橫向議題與下一代貿(mào)易規(guī)則及其對中國的影響[J].世界經(jīng)濟(jì)研究, 2013,(7).代表性的有原TPP、美韓FTA 等確立電子商務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，APEC、CPTPP、TTIP 提出監(jiān)管一致性要求等。

此外，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在實踐中發(fā)揮效應(yīng)也有賴于其實際執(zhí)行力，防止“搭便車”等問題出現(xiàn)。因此, 各類區(qū)域協(xié)定對相關(guān)條款的法律效力也日趨嚴(yán)格，不斷拓展設(shè)立各類專門的爭端解決機制，許多重要協(xié)定談判還設(shè)定“凍結(jié)、棘輪”等條款，④凍結(jié)條款（Standstill Clause)是指一個國家對外開放保持現(xiàn)有水平，即承諾不會實施新的限制或就現(xiàn)存限制附加提高貿(mào)易障礙的措施，目的是約束現(xiàn)有的開放水平。棘輪條款（Ratchet Clause)指當(dāng)一個國家通過自主方式對外開放后，其不得退回而使其具有永久效力，并納入貿(mào)易協(xié)定中而受其約束。也成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則“全生命周期”化的重要表現(xiàn)。這對各方國內(nèi)法制化建設(shè)也提出更高要求。

（三）發(fā)展合作重要性提升，相關(guān)政策創(chuàng)新正成為高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要組成

自20 世紀(jì)四五十年代至今，發(fā)展中國家（南方國家）一直與發(fā)達(dá)國家（北方國家）致力于進(jìn)行以發(fā)展議題為中心的南北對話，WTO 多哈回合貿(mào)易談判也被稱為多哈發(fā)展議程。目前，隨著全球“再平衡”形勢日益嚴(yán)峻，相關(guān)需求正日益迫切。具體而言，當(dāng)代全球價值鏈的形成過程同時也是全球產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)份額的轉(zhuǎn)移過程，其結(jié)果是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在全球價值鏈的高增加值層級占據(jù)優(yōu)勢，而新興經(jīng)濟(jì)體則主導(dǎo)了全球價值鏈低增加值層級的工廠端。①沈玉良.外貿(mào)發(fā)展方式調(diào)整研究——以上海為例[C].發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系 提高產(chǎn)業(yè)國際競爭力——中國產(chǎn)業(yè)國際競爭力評論(第三輯).上海:上海人民出版社,2012.在此過程中，隨著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體向新興經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模的逐步擴(kuò)大，其在全球制造業(yè)中所占份額大幅下降，新興經(jīng)濟(jì)體所占份額則同步上升。

一方面這推動了世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的高速增長，另一方面隨著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體向新興經(jīng)濟(jì)體大規(guī)模的產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，特別是制造業(yè)產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，也帶來全球經(jīng)濟(jì)的巨大失衡。這種失衡集中表現(xiàn)為在全球價值鏈中居于引領(lǐng)和主導(dǎo)地位的美國和其他發(fā)達(dá)國家與新興國家之間日益擴(kuò)大的貨物貿(mào)易逆差，并對全球經(jīng)濟(jì)與政治格局演變帶來廣泛影響。

2008 年金融危機爆發(fā)后，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體就開始依托區(qū)域合作平臺構(gòu)建新的全球貿(mào)易和投資體制，試圖重振自身在全球價值鏈上的競爭優(yōu)勢，借此實現(xiàn)“再平衡”，其標(biāo)志性事件包括美國等推動TPP、TISA、TTIP 談判等。但是，在上述努力推行多年之后，全球價值鏈下既有的不平衡狀況卻未顯改善之勢。這使得發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的貿(mào)易保護(hù)主義勢力抬頭，同時也使其更加重視國際發(fā)展合作議題，如加快制造業(yè)回流、國內(nèi)減稅、積極吸引外國投資等。與此同時，主要新興國家作為前期經(jīng)濟(jì)全球化的主要受益者，目前也面臨著在全球價值鏈上實現(xiàn)攀升及應(yīng)對發(fā)達(dá)國家貿(mào)易政策變化等挑戰(zhàn)，并基于自身訴求探索國際發(fā)展合作新路徑，如中國推動“一帶一路”建設(shè)等。

二、全球價值鏈“再平衡”壓力推動經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)趨勢新變化與中國面臨的挑戰(zhàn)

目前，隨著全球“再平衡”進(jìn)程的不斷深入，一方面，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家內(nèi)部貿(mào)易保護(hù)主義勢力顯著抬頭，如當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦等；另一方面，主要發(fā)達(dá)國家推動全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的進(jìn)程則還在持續(xù)推進(jìn)，包括原北美自貿(mào)區(qū)協(xié)定（NAFTA）演變?yōu)椤睹兰幽杂少Q(mào)易協(xié)定》（USMCA）、日本推動達(dá)成《全面先進(jìn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、歐盟和日本簽署《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（EPA）、美歐日倡議WTO 改革等。這也使當(dāng)前中國對外開放面臨一系列新挑戰(zhàn)。

（一）中國前期與主要發(fā)達(dá)國家經(jīng)貿(mào)合作成果有限，加快推動市場開放在應(yīng)對全球貿(mào)易保護(hù)及促進(jìn)國際合作中意義重大

基于OECD、WTO 貿(mào)易增加值數(shù)據(jù)庫的研究表明，當(dāng)前全球價值鏈分工與貿(mào)易主要集中在北美、西歐和東亞三大區(qū)域，②OECD, WTO, UNCTAD.Implications of Global Value Chains for Trade, Investment, Development and Jobs[R].OECD, WTO,UNCTAD, 6 August 2013.也是當(dāng)代最重要經(jīng)濟(jì)體歐盟、美國、中國和日本所在的區(qū)域。從2008 年開始，中國與美國開展了BIT 談判，2017 年后雙方又就彼此經(jīng)貿(mào)關(guān)系調(diào)整展開多輪談判，但目前尚無成果。其次，中國也通過《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）及中日韓FTA 談判加快與本區(qū)域主要經(jīng)濟(jì)體之間的合作進(jìn)程。但隨著日本推動CPTPP 達(dá)成，其與全球高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則間的差距還較顯著。最后，近年來中歐也積極開展雙邊經(jīng)貿(mào)合作，中歐BIT 談判也在推進(jìn)之中。

我們認(rèn)為，面對當(dāng)前貿(mào)易保護(hù)主義勢力抬頭及國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新態(tài)勢，由于前期中國與主要發(fā)達(dá)貿(mào)易伙伴間規(guī)制合作成果有限，多邊貿(mào)易體制（WTO）成為中國與美國、歐盟和日本等協(xié)調(diào)貿(mào)易關(guān)系的主要制度依托和保障。但伴隨多邊貿(mào)易體制權(quán)威性下降及制度建設(shè)不健全等問題，目前也面臨著向更高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。對于中國而言，繼續(xù)主動探索市場開放新手段并對接國際更高標(biāo)準(zhǔn)，也將成為目前應(yīng)對全球貿(mào)易保護(hù)主義及推動國際經(jīng)貿(mào)合作的重要選項。

（二）市場開放也要求國內(nèi)改革系統(tǒng)集成，中國面臨與主要貿(mào)易伙伴“邊境后措施”的兼容性難題

國際主義必須從國內(nèi)開始。①彼德斯曼.國際經(jīng)濟(jì)法的憲法功能與憲法問題[M].何志鵬等譯.北京: 高等教育出版社, 2004: 4.有研究在總結(jié)美國外交經(jīng)驗時就指出，一國在世界上具有某一領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力的前提，是在國內(nèi)率先推動相關(guān)政策的單邊實施。②Paarlberg, Robert L.Leadership Abroad Begins at Home: US Foreign Policy after the Cold War[R].The Brookings Institution, 1995.由此，當(dāng)前更高標(biāo)準(zhǔn)之國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則本質(zhì)上也體現(xiàn)了主要規(guī)則制定者國內(nèi)政策的演變方向。由于中國在前期自貿(mào)區(qū)談判中總體遵循與WTO 相一致原則，目前已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定在規(guī)則層面基本都是依據(jù)WTO 相關(guān)協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)。有研究認(rèn)為，在當(dāng)前新形勢下，中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)正面臨著產(chǎn)業(yè)開放壓力大、規(guī)則層面挑戰(zhàn)多、對外開放體系不完善等困難。③李光輝, 袁波, 王蕊.加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的困難及對策[J].國際經(jīng)濟(jì)合作, 2014,(11).

與此相對應(yīng)，主要發(fā)達(dá)國家內(nèi)部的“邊境后措施”已逐漸向更高標(biāo)準(zhǔn)的WTO-X規(guī)則轉(zhuǎn)型，而中國國內(nèi)經(jīng)貿(mào)政策總體還是以既有的WTO 規(guī)則為基準(zhǔn)。由此產(chǎn)生的后果是，各自“邊境后措施”的差異就會帶來制度協(xié)調(diào)的兼容性難題，成為誘發(fā)雙方貿(mào)易摩擦的深層原因。例如, 針對當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動走勢, 前期TPP 協(xié)定文本就制訂了比WTO 更加嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則等。④國家商務(wù)部國際司.跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定內(nèi)容摘要[EB/OL].http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201510/28814_1.html.(2015-10-13).近年來美國就知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問題針對中國開展301 調(diào)查，⑤USTR.President Trump Announces Strong Actions to Address China’s Unfair Trade, Press Releases, March 22,2018; USTR.Findings of the Investigation into China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer,Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, March 22, 2018.目前還采取征收關(guān)稅等措施，也反映了中美兩國相關(guān)國內(nèi)政策差異與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)之間有顯著關(guān)聯(lián)。

（三）全球“再平衡”下發(fā)展合作議題倍受重視，中國需探索形成與主要貿(mào)易伙伴間發(fā)展合作的“雙贏方案”

全球“再平衡”不僅導(dǎo)致主要發(fā)達(dá)國家參與經(jīng)貿(mào)治理的戰(zhàn)略調(diào)整，也開始更重視發(fā)展合作問題，包括主要發(fā)達(dá)國家的減稅政策、鼓勵吸收外資等。與此同時，中國也正在倡議并推動“一帶一路”建設(shè)進(jìn)程，積極促進(jìn)自身在全球價值鏈上的升級。伴隨2020 年后新冠肺炎疫情影響的逐步發(fā)酵，預(yù)計各方對發(fā)展合作的需求會更趨強烈。

2018 年英國時任首相特蕾莎·梅(Theresa May)訪華時曾表示，中英應(yīng)當(dāng)共同努力以最佳方式在整個地區(qū)開展“一帶一路”倡議的合作，并確保它符合國際標(biāo)準(zhǔn)。①喬治·帕克,金奇,韓碧如.英國首相拒絕書面支持“一帶一路”[N].金融時報.武漢,倫敦,北京, 2018-02-01,(2).這說明在當(dāng)前全球“再平衡”形勢下，發(fā)達(dá)國家不僅重視國際發(fā)展合作議題，同時也對相關(guān)工作提出了更高要求。中共十九大提出“構(gòu)建人類命運共同體”戰(zhàn)略，考慮到發(fā)達(dá)國家依然是當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的主導(dǎo)力量，在前期“一帶一路”經(jīng)驗基礎(chǔ)上，中國也需考慮探索形成與發(fā)達(dá)國家間發(fā)展合作的“雙贏方案”，為更高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則“添磚加瓦”。

三、全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢下上海為國家探索建設(shè)自由貿(mào)易港的重要意義與價值

自由港又稱“自由口岸”，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。②汪洋.推動形成全面開放新格局[N].人民日報，2017-11-10,(4).從國際經(jīng)驗上看，具體模式包括以中國香港、新加坡為代表的綜合型自由港；以歐洲為代表的集散型自由港；以美國、阿聯(lián)酋為代表的商貿(mào)結(jié)合型自由港；以中國臺灣為代表的加工物流型自由港區(qū)③祁欣,孟文秀.全球自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展模式及對比分析[J].對外經(jīng)貿(mào)實務(wù), 2016,(6).等。

中共十九大提出“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。近期中國還發(fā)布了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等。筆者認(rèn)為, 國家提出建設(shè)自由貿(mào)易港，就是要在前期自貿(mào)區(qū)既有工作基礎(chǔ)上，聚焦部分難點問題和個別重點區(qū)域，進(jìn)一步探索自主開放及合作發(fā)展的新模式。由此，面對當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)趨勢新變化及中國面臨的各種挑戰(zhàn), 上海在既有自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗基礎(chǔ)上為國家探索建設(shè)有中國特色的自由港將具有以下3 個方面的價值和意義。

（一）繼續(xù)深化市場開放，自由港再出創(chuàng)新方案

就歷史經(jīng)驗來看，國際經(jīng)濟(jì)秩序的發(fā)展與自由港功能形態(tài)演化之間往往存在特定關(guān)聯(lián)。④胡鳳喬,李金珊.從自由港代際演化看“一帶一路”倡議下的第四代自由港發(fā)展趨勢[J].社會科學(xué)家, 2016,(5).自由港作為實踐中市場開放程度最高的貿(mào)易區(qū), 往往也集中體現(xiàn)了一定時期全球經(jīng)貿(mào)治理的最高標(biāo)準(zhǔn)。2008 年金融危機后，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)呈加速趨勢，且涉及領(lǐng)域廣泛。中國香港作為自由港的代表，被美國傳統(tǒng)基金會連續(xù)多年評為全球最自由的經(jīng)濟(jì)體，凸顯出自由港較強的主動開放制度優(yōu)勢。

針對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)趨勢，中國在中共十八大后提出要構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，對外與美國等貿(mào)易伙伴開展雙邊投資協(xié)定（BIT）及自貿(mào)區(qū)協(xié)定（FTA）等談判，對內(nèi)推進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略，并在上海率先設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)。在相關(guān)工作進(jìn)程中，中央領(lǐng)導(dǎo)也專門針對上海自貿(mào)區(qū)繼續(xù)深化市場開放提出了“對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)”等戰(zhàn)略思路。中共十九大提出“構(gòu)建全方位開放新格局”，針對當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則演進(jìn)新趨勢及國家實施主動開放之新要求，上海作為最早設(shè)立的自貿(mào)試驗區(qū)，依托既有基礎(chǔ)和自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)契機，通過研究探索建設(shè)自由貿(mào)易港，也將為國家深化推動市場開放打造更高平臺，有利于對接國際更高標(biāo)準(zhǔn)，助力國家應(yīng)對全球貿(mào)易保護(hù)主義及推動國際經(jīng)貿(mào)合作。

（二）國內(nèi)改革適應(yīng)市場開放新要求，自由港推動國家經(jīng)貿(mào)治理體系與能力現(xiàn)代化

針對前一階段經(jīng)濟(jì)全球化推進(jìn)過程中存在的問題，目前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展已出現(xiàn)新特點，包括發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護(hù)主義勢力抬頭、部分新興國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)等。在這一新局面下，典型自由港對外貿(mào)易投資發(fā)展則總體穩(wěn)定，也反映出自由港各類“邊境后措施”政策體系對國際經(jīng)貿(mào)形勢變化有較強適應(yīng)能力。

中共十九屆四中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，也對國內(nèi)相關(guān)經(jīng)貿(mào)制度和能力建設(shè)提出更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。上海在“十二五”時期就制定過“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的發(fā)展目標(biāo)，相關(guān)經(jīng)貿(mào)治理水平也較高。目前，上海正在推動“五個中心”“四大品牌”和自貿(mào)區(qū)新片區(qū)等建設(shè)，也要求自身經(jīng)貿(mào)治理體系與能力更加優(yōu)化，不斷強化開放樞紐門戶功能。借助自由港這一具備更強適應(yīng)能力的平臺，上海也可依托內(nèi)外聯(lián)動的開放發(fā)展模式，加快推動供給側(cè)改革與國際接軌，加速吸引國際頂尖創(chuàng)新資源集聚中國, 助力實現(xiàn)中國與貿(mào)易伙伴間“邊境后措施”的協(xié)調(diào)一致性。

（三）關(guān)注國際發(fā)展合作，自由港拓展深化上?！按翱凇惫δ?/h3>

基于國際經(jīng)貿(mào)制度演進(jìn)與自由港發(fā)展的深刻關(guān)聯(lián)，實踐中不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展水平對自由港的功能定位影響也較大。由于歷史上東亞地區(qū)始終沒有形成一體化的共同市場，許多國家和地區(qū)也都將自由港視為實現(xiàn)彼此合作、共同發(fā)展之重要平臺。例如新加坡、中國香港等就成為周邊國家和地區(qū)實現(xiàn)國際發(fā)展與合作的重要“平臺”和“窗口”。①課題組.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究[J].科學(xué)發(fā)展, 2014,(9).

全球“再平衡”導(dǎo)致各類型國家均重視國際發(fā)展合作議題，主要經(jīng)貿(mào)大國開展發(fā)展合作也存在現(xiàn)實的基礎(chǔ)。但與此同時，雙方開展發(fā)展合作在政治和經(jīng)濟(jì)層面也客觀上面臨制度障礙與挑戰(zhàn)，近期新冠肺炎疫情等事件或使形勢更趨復(fù)雜。從歷史上看，上海長期在國家對外開放工作中發(fā)揮著“平臺”和“窗口”作用，如20 世紀(jì)九十年代作為“先試先行”地區(qū)，上海就曾為國家“入世”談判做出貢獻(xiàn)。目前，面對全球“再平衡”新局面，通過建設(shè)自由港為亞太區(qū)域發(fā)展合作注入新內(nèi)涵，上?！跋仍囅刃小钡摹按翱凇惫δ軐⒗^續(xù)為構(gòu)建大國間新型經(jīng)貿(mào)關(guān)系擔(dān)當(dāng)“先行者”和“排頭兵”。

四、對上海探索建設(shè)自由港之政策選擇的思考

自2013 年上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，國家就曾經(jīng)提出過“一線放開、二線安全高效管住”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從近年實踐來看，在自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)有監(jiān)管制度下還難以實現(xiàn)這個目標(biāo)。①沈玉良，彭羽.上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)路徑分析[J].上海經(jīng)濟(jì),2017,(4).而另一方面，結(jié)合前文研究可見，自由港作為“境內(nèi)關(guān)外”的典型代表，實踐中已形成一套相對獨特的“一線放開、二線管住”的政策體系，具有較強的借鑒價值。由此而言，當(dāng)前上海也應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒典型自由港之政策經(jīng)驗，研究依托自由港的體制優(yōu)勢為國家進(jìn)一步探索有中國特色且內(nèi)外兼容的國際經(jīng)貿(mào)治理新手段。

（一）聚焦“境內(nèi)關(guān)外”探索“WTO+”規(guī)則，自由港市場開放實現(xiàn)全面“負(fù)面清單”化

自由港的發(fā)展起源于歐洲，其功能從最初的減免關(guān)稅和物流倉儲，到二戰(zhàn)后的出口加工和快速通關(guān)服務(wù)，其根本特征即在于商品資金進(jìn)出入的完全自由化。②李金珊，胡鳳喬.國際關(guān)系體系下歐洲關(guān)稅制度的變遷與自由港功能形態(tài)的演化[J].浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2014,(11).目前，隨著世界經(jīng)濟(jì)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，數(shù)據(jù)和人員流動的重要性也日益提升，典型自由港的市場開放也不斷拓展，并逐步實現(xiàn)了自由港對貨物、資金、數(shù)據(jù)和人員等各類型商品要素流動的自由化。

結(jié)合上文分析可見，目前國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則在市場開放領(lǐng)域已經(jīng)全面超越了原WTO 在市場準(zhǔn)入方面的水平要求（“WTO+”規(guī)則），總體呈現(xiàn)出“負(fù)面清單”化趨勢。上海要探索建設(shè)開放度最高自由港，也需要對標(biāo)國際更高標(biāo)準(zhǔn), 在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面的“負(fù)面清單”化管理。

首先，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)向通報關(guān)便利、國際結(jié)算自由、國際航運自由的方向發(fā)展，對一線監(jiān)管建立負(fù)面清單制度, 對二線監(jiān)管強化信息互動，支持全面放開國際轉(zhuǎn)口和離岸貿(mào)易業(yè)務(wù)等。其次，在服務(wù)貿(mào)易方面，以前期外商投資負(fù)面清單工作為基礎(chǔ)，應(yīng)盡快探索形成4 種服務(wù)貿(mào)易模式負(fù)面清單開放政策之集成，加快試點金融服務(wù)負(fù)面清單制度引入金融新業(yè)態(tài)；重視促進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易的開放和便利化政策創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)字貿(mào)易更通暢、物資跨境更便利、人員流動更快捷。最后，在外商投資方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)拓展負(fù)面清單開放對重點產(chǎn)業(yè)外資的限制，探索負(fù)面清單管理工作對接跨國并購，充分釋放《外商投資法》中相關(guān)跨國并購內(nèi)容對中國吸引外資的作用；創(chuàng)新自由港商事登記制度; 建立完善企業(yè)分級事中事后監(jiān)管制度等。

（二）配合“一線放開”推動“事中事后”監(jiān)管政策創(chuàng)新，“邊境后措施”改革對接WTO-X 規(guī)則

由于自由港是“一線放開”模式，實踐中也導(dǎo)致原先針對境內(nèi)商品要素進(jìn)出入的監(jiān)管政策不再適用于“境內(nèi)關(guān)外”的情況。但是，“自由化”并不等于“無監(jiān)管化”，典型的自由港在實踐中都形成了一套與高度市場開放相適應(yīng)的“邊境后措施”政策體系。目前，隨著全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)趨勢的加速，針對國際經(jīng)貿(mào)監(jiān)管的“邊境后措施”也在不斷調(diào)整之中。結(jié)合前文分析可見，對各類“邊境后措施”制定國際標(biāo)準(zhǔn)（WTO-X）目前已成為更高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要發(fā)展方向。2017 年《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》也曾提出“深化創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機制”等。

上海要探索建設(shè)開放度最高自由港，在深化“一線放開”工作的同時，也要注重開展各類邊境后監(jiān)管政策創(chuàng)新，實現(xiàn)更高水平對外開放與更高水平內(nèi)部監(jiān)管之系統(tǒng)集成。為此，上海自由港建設(shè)也要加快開展重點領(lǐng)域監(jiān)管政策創(chuàng)新實踐，通過積極對接國際更高標(biāo)準(zhǔn)，努力打造“全球價值鏈友好型”營商環(huán)境。重點可包括：針對數(shù)字貿(mào)易發(fā)展趨勢，探索數(shù)字貿(mào)易監(jiān)管改革試點，推動數(shù)字貿(mào)易認(rèn)證，研究制定對數(shù)字產(chǎn)品的非歧視例外等；在知識產(chǎn)權(quán)方面考慮對接超TRIPS 知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則，研究探索更全面履行現(xiàn)有國際知識產(chǎn)權(quán)條約義務(wù)；推動藥品及網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)新舉措；進(jìn)一步嚴(yán)格知識產(chǎn)權(quán)邊境執(zhí)法等；借鑒跨境資本流動國際經(jīng)驗，優(yōu)化完善外匯管理制度等。

此外，政策措施在實踐中要發(fā)揮效應(yīng)也有賴于其實際執(zhí)行力，典型自由港在保持高水平開放的同時，也是各界公認(rèn)的高水準(zhǔn)法制化地區(qū)。2019 年全國人大也批準(zhǔn)啟動海南自由貿(mào)易港法立法相關(guān)工作。上海探索建設(shè)自由港也要順應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展要求，充分發(fā)揮自身起點更高、適應(yīng)能力更強等優(yōu)勢, 對接國際更高標(biāo)準(zhǔn), 力爭在相關(guān)法制化建設(shè)方面實現(xiàn)再突破。具體可考慮強化商事審判能力建設(shè)，重視加大對國際條約和國際慣例的適用性；參照監(jiān)管一致性國際經(jīng)驗，“良好監(jiān)管實踐”規(guī)范政府行政行為；考慮在自由港基本法規(guī)中設(shè)定“凍結(jié)、棘輪”條款等。

（三）國際發(fā)展合作持續(xù)擴(kuò)展，助力“一帶一路”等為更高標(biāo)準(zhǔn)添磚加瓦

在當(dāng)前全球“再平衡”背景下, 廣大發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家也均具有深化發(fā)展合作之訴求。上海探索建設(shè)自由港依托“境內(nèi)關(guān)外”的制度優(yōu)勢，通過“先行先試”將既有的發(fā)展合作實踐與各國實際需求對接，也將有利于中國與主要貿(mào)易伙伴達(dá)成共識，探索樹立更高標(biāo)準(zhǔn)的“中國模式”。

具體可考慮：（1）繼續(xù)深化“一帶一路”等對外合作，包括加快多式聯(lián)運建設(shè)及推進(jìn)相關(guān)國內(nèi)制度的國際化；打造跨境投融資中心，深化參與國際融資規(guī)則制定；支持鼓勵自由港間雙向投資來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局等。（2）創(chuàng)新對外經(jīng)貿(mào)合作新機制，包括依托制度優(yōu)勢解決國際組織“引進(jìn)來”面臨的制度障礙和不斷消除總部經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)等發(fā)展存在的政策瓶頸等。（3）深化“再平衡”背景下的發(fā)展合作新手段，包括自由港特殊政策支持進(jìn)口博覽會工作、借鑒國際經(jīng)驗探索和創(chuàng)新離岸稅制促進(jìn)國際產(chǎn)業(yè)合作、加快制度融通促進(jìn)“長三角”城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同等。