淺析全域土地綜合整治試點政策

岳小松，鄧京虎

（江西省煤田地質(zhì)局測繪大隊，南昌330001）

引言

2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平作出了“建設(shè)生態(tài)省”、實施“千村示范、萬村整治”的戰(zhàn)略決策，改變了浙江鄉(xiāng)村的面貌[1]。2018年，浙江“千村示范、萬村整治”工程榮獲聯(lián)合國地球衛(wèi)士獎[2]，得到國際上的認(rèn)可。習(xí)總書記作出重要批示，要求學(xué)習(xí)浙江的做法，推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。同年，黨中央國務(wù)院發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，提出實施農(nóng)村土地綜合整治[3]，開展土地綜合整治示范建設(shè)的行動。

在此背景下，2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)[2019]194 號）（以下簡稱“194 號文”），按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署要求，在全國范圍內(nèi)開展全域土地綜合整治試點工作。

筆者通過對“194 號文”的研讀、梳理，將全域土地綜合整治試點政策歸納為三大任務(wù)、政策機制、兩個約束性指標(biāo)、注意事項等，以國務(wù)院、自然資源部出臺的其它政策為參考，結(jié)合江西省自然資源廳出臺的相關(guān)政策，對要點進行逐一分析，并提出一些建議。

1 三大任務(wù)

全域土地綜合整治試點通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)三大任務(wù)，解決鄉(xiāng)村耕地布局無序、土地資源利用低效以及生態(tài)退化等存在的多維度問題。

1.1 農(nóng)用地整理

農(nóng)用地整理的主要內(nèi)容包括：低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造和其他耕地后備資源的開發(fā)。

其中，低效林草地和園地整理主要涉及殘次林地、荒蕪的園地和低效荒草地的整理；農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是指農(nóng)田水利、田間道路條件較差，具有較大的提質(zhì)改造空間；現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造即通過田塊平整、土壤改善、完善灌排設(shè)施等措施，使現(xiàn)有質(zhì)量等級、等別較低的耕地得以提高，如將旱地改造為水田或水澆地、將水澆地改造為水田等；其他耕地后備資源包括對裸地、沙地和其它未利用地的開發(fā)。

1.2 建設(shè)用地整理

建設(shè)用地整理的內(nèi)容主要包括農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地和其他低效閑置建設(shè)用地。

農(nóng)村宅基地主要指廢棄農(nóng)村居民點；工礦廢棄地包括廢棄工業(yè)用地、廢棄礦山或生產(chǎn)建設(shè)礦山廢棄地，如露天開采礦山挖損、壓占的土地。低效建設(shè)用地是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊（含存在地質(zhì)災(zāi)害隱患）的存量建設(shè)用地，以及批而未用土地[4]。其他閑置建設(shè)用地主要指村莊空閑地。

1.3 鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)

鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)主要包括河流水系綜合治理、水土流失治理、土地污染治理和農(nóng)村人居環(huán)境整治等。

河流水系綜合治理是將河流進行清障，采用生態(tài)護坡，在河岸種植景觀樹或其他花草等，達到維持水清、面潔、岸綠、有景的河道水環(huán)境面貌。

水土流失是地球陸地表面水力、重力和風(fēng)力等外力引起的水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失[5]?？赏ㄟ^工程技術(shù)如溝頭防護工程、修筑梯田，生態(tài)和農(nóng)藝等技術(shù)對被破壞的水土資源進行治理。

土地污染治理是對存在固廢物污染、有機物污染和重金屬污染的土地，采取工程、物理、化學(xué)或生物技術(shù)進行治理，使土地恢復(fù)到原有功能的狀態(tài)。

農(nóng)村人居環(huán)境整治主要是從綠化景觀、環(huán)境衛(wèi)生、道路、建筑風(fēng)貌等幾個方面開展整治。如將保護古樹、保持傳統(tǒng)的景觀環(huán)境，并豐富原有的植被類型，雨水和污水分流，設(shè)置垃圾處理站，保護古建筑，使村莊的面貌煥然一新。

2 政策機制

政策機制包括允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田、允許節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)、部對試點工作給予一定的計劃指標(biāo)支持，三大政策和多元化投入機制。

2.1 允許合理調(diào)整永久基本農(nóng)田

按照《土地管理法》規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途[6]。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)[7]。

可見，永久基本農(nóng)田之前不能調(diào)整，除非國務(wù)院批準(zhǔn)，而“194 號文”指出，全域土地綜合整治試點可以合理調(diào)整。即原則上不予調(diào)整，特殊情況下按村莊規(guī)劃要求進行合理適度調(diào)整[8]。

按照《土地管理法》規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，征收永久基本農(nóng)田的，均由國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)[2020]4號）指出，把北京、上海、浙江、江蘇、天津、安徽、廣東、重慶作為首批試點，將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托試點省、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

由此可知，國務(wù)院已設(shè)立試點對永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項權(quán)下放，盡管試點僅有8個省市，但是未來有可能推廣到其他省市乃至全國。

2.2 允許節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)

根據(jù)之前國家的相關(guān)政策，在一定范圍內(nèi)主要是貧困地區(qū)，如集中連片特困地區(qū)等地的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，才可以在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)。

“194 號文”指出，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。該指標(biāo)通過農(nóng)村廢棄居民點的拆舊復(fù)墾、礦山生態(tài)修復(fù)等獲取，不僅僅局限于增減掛項目，允許流轉(zhuǎn)的范圍也不再局限于貧困地區(qū)。省域內(nèi)的流轉(zhuǎn)可以在更大范圍內(nèi)平衡土地資源，對于解決土地供求矛盾，更好地為鄉(xiāng)村振興提供強有力的資金支持。

2.3 部對試點工作給予一定的計劃指標(biāo)支持

“194 號文”指出，自然資源部對試點工作給予一定的計劃指標(biāo)支持。各省可以配套獎勵，并制定具體辦法[8]。

自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)[2019]6 號）指出，正在開采的礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地、園地、林地、草地和其他農(nóng)用地[9]的，經(jīng)驗收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動占用同地類的農(nóng)用地[10]。礦山企業(yè)的采礦活動可以跨縣域，在省域范圍內(nèi)進行，擴大了其采礦活動的范圍。

江西省自然資源廳關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的文件指出，礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，除國家和省政府已有交易規(guī)定外，優(yōu)先于一般指標(biāo)省域內(nèi)交易。

全域土地綜合整治試點涉及礦山生態(tài)修復(fù)的，自然資源部和江西省自然資源廳已經(jīng)先后提出了一些激勵措施，以支持市場化推進礦山生態(tài)修復(fù)項目的建設(shè)。2.4 多元化投入機制

“194 號文”指出，鼓勵各地整合使用各類資金，如新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地出讓收益以及鄉(xiāng)村振興資金等。充分利用開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治支持作用，多元化投入解決資金來源問題。

目前國內(nèi)土地整治資金主要來源于財政撥款，由于財政撥款受財政收入以及其他政府撥款項目競爭的影響，存在不確定性，因此用于農(nóng)村土地綜合整治的財政撥款資金數(shù)量也存在一定的不確定性。國家鼓勵金融和社會資本參與全域土地綜合整治，各級財政創(chuàng)新完善、用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡[11]、工礦廢棄地復(fù)墾利用等資源保護利用政策，按照“誰投入、誰受益”的原則，積極推動金融和社會資本參與。

自然資規(guī)[2019]6 號文指出，投入礦山修復(fù)的社會資本，按照協(xié)議的約定，取得各類指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益。江西省自然資源廳相關(guān)文件指出，各地可將符合要求的生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品（如節(jié)余指標(biāo)、自然資源等）作為質(zhì)押、抵押物，向開發(fā)性金融機構(gòu)、政策性銀行申請融資貸款。2020年江西省國土空間生態(tài)修復(fù)工作要點包括積極推進省廳與國家開發(fā)銀行江西省分行簽訂生態(tài)修復(fù)合作框架協(xié)議的落實工作，開展基于國土空間生態(tài)修復(fù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等基礎(chǔ)研究。

由此可知，全域土地綜合整治試點涉及礦山生態(tài)修復(fù)的，自然資源部已經(jīng)明確了社會資本投資收益的來源，江西省正在著手研究并推進資金的落實工作，將生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)押或抵押貸款，可能是江西省未來的發(fā)展趨勢。

3 兩個約束性指標(biāo)

國家將適當(dāng)增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、增強糧食綜合生產(chǎn)能力[12]放在重要位置?！?94 號文”對試點整治區(qū)域提出了要求，即兩個約束性指標(biāo)。

3.1 新增永久基本農(nóng)田面積

若永久基本農(nóng)田進行調(diào)整，新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調(diào)整面積的5%。那就意味著若基本農(nóng)田面積調(diào)整了100 畝，新增永久基本農(nóng)田面積不少于5 畝。

3.2 新增耕地面積

新增耕地面積原則上不少于整治區(qū)域內(nèi)原有耕地面積的5%。此處的5%與新增耕地率有所不同，該項指標(biāo)等于新增耕地與原有耕地面積之比，而新增耕地率等于新增耕地面積與整治區(qū)域的建設(shè)規(guī)模之比。

4 注意事項

4.1 與村莊規(guī)劃的銜接

開展全域土地綜合整治試點的村，必須編制村莊規(guī)劃，全域土地綜合整治和村莊規(guī)劃二者要實行充分銜接。村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、投入資金數(shù)目和資金來源等。4.2 永久基本農(nóng)田調(diào)整

若永久基本農(nóng)田進行調(diào)整，要按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局集中連片、總體保持穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌“三線”劃定。整治區(qū)域竣工驗收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，并編制相應(yīng)的調(diào)整方案，由省級自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個主管部門審核同意后，納入村莊規(guī)劃予以實施。

5 結(jié)論與建議

5.1 全域土地綜合整治試點通過三大任務(wù)解決鄉(xiāng)村耕地、土地資源利用以及生態(tài)等存在的一系列問題，國家給予了政策支持，也提出了一定的要求，其目的是優(yōu)化三生空間格局，促進土地集約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

5.2 按照“194 號文”文件精神，整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部或者部分村莊。如果村莊中只有零星分散的區(qū)域需要整治，也可以納入全域土地綜合整治。但是零星分散的區(qū)域并非符合全域土地綜合整治的概念。建議進一步明確全域土地綜合整治試點的整治區(qū)域。

5.3 全域土地綜合整治試點若不涉及礦山生態(tài)修復(fù)區(qū)域，建議自然資源部進一步明確對試點工作給予哪些計劃指標(biāo)支持，省廳明確給予試點的具體支持措施。

5.4 若申報的試點獲自然資源部批準(zhǔn)，需要先行編制村莊規(guī)劃，或者村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治項目規(guī)劃設(shè)計同時進行。如此可避免村莊規(guī)劃中布置的地塊，規(guī)劃設(shè)計階段無法實施的現(xiàn)象。