粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同機制探討
——基于京津冀和長三角的立法協(xié)同經(jīng)驗

郭麗莎

(中山大學(xué) 粵港澳發(fā)展研究院，廣東 廣州 510275)

粵港澳三地之間的法律沖突，一直都是粵港澳一體化發(fā)展的重要制約因素。長期以來，粵港澳合作都是以政府間簽署協(xié)議的方式進行的，不具有法律規(guī)范意義。要促進內(nèi)地與港澳的深度合作，實現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流在粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱大灣區(qū))的高效融通，要提升國家治理能力現(xiàn)代化水平，將港澳治理納入國家治理體系，就必然要打破粵港澳法律制度壁壘，建立健全大灣區(qū)法律合作和法治保障。京津冀協(xié)同和長江三角洲區(qū)域一體化比大灣區(qū)更早上升為國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀和長三角的立法協(xié)同已取得巨大進展，其成功經(jīng)驗值得大灣區(qū)借鑒。同時，大灣區(qū)的獨特性又決定了其立法協(xié)同面臨著獨特挑戰(zhàn)。

一、京津冀和長三角立法協(xié)同的進展情況

(一)京津冀的立法協(xié)同

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略被正式提出，對其進行法制引領(lǐng)與保障隨之提上日程。但“單一制”國家結(jié)構(gòu)形式和“一元多層”立法體制[1]之下的協(xié)同立法，在國內(nèi)外沒有先例可循。河北省人大常委會率先提議進行三地協(xié)同立法的制度探索。2015年3月31日，河北省人大常委會與北京市人大常委會、天津市人大常委會聯(lián)合出臺《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》(以下簡稱《意見》)。隨后，三地人大常委會主任會議各自通過該《意見》，并正式啟動協(xié)同立法機制。根據(jù)2015年4月30日中央政治局會議審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心定位是“疏解北京非首都功能”[2]。在此協(xié)同立法過程中，形成了一條基本模式：對于需要三地共同立法的事項，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會議通過后，分別提交各自人大常委會主任會議進行研究，經(jīng)主任會議批準后施行[3]；對于與三地協(xié)同發(fā)展有關(guān)的立法事項，一地人大在立法之前征求另外兩地人大的意見。照此模式，三地又陸續(xù)出臺了《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細則》。

《意見》對京津冀人大協(xié)同立法各方面相關(guān)事務(wù)做了原則性規(guī)定，兩個《辦法》和《實施細則》是對《意見》的具體細化，主要內(nèi)容包括：第一，確定協(xié)同對象，包括立法規(guī)劃、年度立法計劃、重點領(lǐng)域立法項目。京津冀三地制定五年立法規(guī)劃或年度立法計劃時應(yīng)當充分溝通協(xié)調(diào)，從交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域著手，選擇關(guān)聯(lián)度高的重要立法項目進行聯(lián)合攻關(guān)，在制度規(guī)范上盡可能增強一致性、協(xié)同性和融合性。三方就立法協(xié)同項目的共性問題進行研究，例如執(zhí)法體制機制、社會參與、重點難點問題治理、京津冀區(qū)域協(xié)作等方面的問題。第二，構(gòu)建協(xié)同機制。深化和完善三地協(xié)同立法會商機制和信息共享機制。立法項目協(xié)同相關(guān)方可以建立常委會主管領(lǐng)導(dǎo)、法制工作機構(gòu)負責人、立法項目小組三級溝通協(xié)調(diào)機制。京津冀人大法制工作機構(gòu)(即京津冀人大法制委員會和常委會法制工作機構(gòu))可以通過召開聯(lián)席會議、信息通報、走訪學(xué)習(xí)等多種方式加強立法工作的聯(lián)系與溝通，包括立法協(xié)同項目的商議、地方立法理論研究的協(xié)作、立法工作經(jīng)驗和立法成果的交流共享、立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面的交流互動。第三，明確協(xié)同程序。京津冀任何一方均可提出立法項目協(xié)同建議，通過三地人大立法工作聯(lián)席會議商議，形成立法項目協(xié)同實施方案，提交各自的人大常委會主任會議討論決定。三方共同參與立法項目起草，形成意見一致的草案文本和說明，提交各自的人大常委會或者代表大會審議。草案中涉及功能定位不同或者本地特色的內(nèi)容可以適當保留。各自人大常委會有重大修改意見的，以簡報等形式通報其他兩方，確有需要時應(yīng)及時啟動會商機制。第四，其他相關(guān)機制和工作。三地人大常委會在人力、物力、財力等方面保障立法工作接通機制；三地人大可以根據(jù)需要協(xié)同開展法規(guī)清理工作；等等。

在京津冀協(xié)同立法實踐中，三地黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推進使得協(xié)同立法工作的開展平穩(wěn)有序，突出表現(xiàn)在重大利益問題的協(xié)調(diào)方面。在協(xié)同立法過程中，非常重視征求社會公眾意見，主動向大型企業(yè)、相關(guān)協(xié)會和人群征詢意見。目前，京津冀在大氣污染防治領(lǐng)域完成了首個協(xié)同立法項目。2018年，京津冀協(xié)同立法聯(lián)席會議將移動源污染防治立法確定為協(xié)同立法項目。經(jīng)過三方密切溝通、聯(lián)合起草，形成了基本一致的條例草案，只是在主要管理制度和法律責任方面，北京、天津比河北體現(xiàn)了更為嚴格的內(nèi)容，這是考慮到三地不同的經(jīng)濟社會承受能力以及國家能源戰(zhàn)略的需求。2020年1月，河北省、北京市、天津市相繼在各自人民代表大會上通過了各自的《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，均于同年5月1日起施行。后續(xù)，三地將就該條例開展聯(lián)合執(zhí)法及執(zhí)法檢查。

(二)長三角的立法協(xié)同

自2014年起，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會法制工作機構(gòu)每年召開一次立法協(xié)作會議，就共同關(guān)注的立法內(nèi)容進行交流研討，逐步實現(xiàn)了地方立法協(xié)作常態(tài)化。各方立法需求高度契合的大氣污染防治領(lǐng)域成為長三角協(xié)同立法從理論走向?qū)嵺`的契機。2014年1月，根據(jù)國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》的精神，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制宣告啟動。2月，上海市法工委向市人大常委會黨組提交了《關(guān)于探索和推動長三角大氣污染防治區(qū)域立法協(xié)作的工作方案》，并開展考察調(diào)研。5月，在上海市人大常委會法工委的倡議下，三省一市就大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域立法協(xié)作達成共識，一致認為采取協(xié)調(diào)互補的立法協(xié)作模式比較符合該階段實際，即“經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行”[4]。照此模式，三省一市相繼修訂或通過各自的《大氣污染防治條例》，分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置專門章節(jié)。2015年，三省一市又開啟了長三角區(qū)域水污染防治立法協(xié)同進程。

2018年7月，三省一市人大常委會正式簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，在以往交流合作的基礎(chǔ)上，進一步完善了決策層、協(xié)調(diào)層、工作層層層推進的立法協(xié)同機制及主任座談會機制和秘書長溝通協(xié)商機制，明確了規(guī)劃、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、營商環(huán)境等立法協(xié)同重點領(lǐng)域，改進了立法協(xié)同方法。[5]11月，三省一市人大常委會分別通過了《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》。2019年5月13日，中共中央政治局會議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指明長三角一體化的發(fā)展目標是“在科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域基本實現(xiàn)一體化發(fā)展”[6]。據(jù)此，三省一市圍繞上述重點領(lǐng)域加強跨區(qū)域立法研究，例如目前正在進行的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)法制保障的聯(lián)合攻關(guān)研究。

二、大灣區(qū)與京津冀、長三角的立法因素比較

(一)大灣區(qū)與京津冀、長三角的立法因素相似點

大灣區(qū)、京津冀、長三角都存在區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。京津冀的北京，長三角的上海，大灣區(qū)的香港、深圳、廣州，都是超大城市，在經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次、城市發(fā)展水平等方面都躋身國際一流城市行列。這三個區(qū)域內(nèi)亦存在經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的三四線城市。如何讓相對發(fā)達城市在促進自身優(yōu)化發(fā)展的同時帶動區(qū)域內(nèi)其他欠發(fā)達城市提速發(fā)展，是這三個區(qū)域共同面臨的現(xiàn)實問題。相應(yīng)地，這三個區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略都著重于區(qū)域內(nèi)部的互通融合與建設(shè)，都需要將區(qū)域內(nèi)部的差異轉(zhuǎn)化為可以互補的優(yōu)勢，以緩和區(qū)域內(nèi)部發(fā)展嚴重不平衡的狀態(tài)。但長期以來，我國的區(qū)域一體化發(fā)展普遍重經(jīng)濟發(fā)展、輕制度建設(shè)，重協(xié)議簽訂、輕法治保障，導(dǎo)致區(qū)域間立法不協(xié)調(diào)、執(zhí)法有沖突、司法標準不一致甚至“逆一體化”的現(xiàn)象層出不窮。[7]大灣區(qū)與京津冀、長三角的立法協(xié)同都應(yīng)以樹立法治觀念為前提，將區(qū)域一體化發(fā)展納入法治軌道，以法制一體化促進區(qū)域發(fā)展。

(二)大灣區(qū)與京津冀、長三角的立法因素不同點

1．雙層多元立法權(quán)并立

(1)廣東省的立法權(quán)與特別行政區(qū)的立法權(quán)

大灣區(qū)與京津冀、長三角的最大差異，就是國家在香港和澳門實行“一國兩制”。兩個特別行政區(qū)與省級人大及其常委會的立法依據(jù)、立法權(quán)限、受全國人大及其常委會審查的范圍及結(jié)果都不相同，于是產(chǎn)生了大灣區(qū)第一層次的立法權(quán)沖突，即廣東省和香港、澳門兩個特別行政區(qū)之間的立法權(quán)沖突。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，廣東省人大及其常委會擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，須不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；全國人大常委會對其作全面審查，并有權(quán)撤銷與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。而香港和澳門實行高度自治，享有立法權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，除了有關(guān)國防、外交及其他由中央管理的事務(wù)方面的法律，凡屬特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)一切事務(wù)的法律，都由其立法會制定并通過，還須經(jīng)行政長官簽署和公布方能生效；立法會制定的法律不得同基本法相抵觸，須報全國人大常委會備案，但備案不影響該法律的生效；全國人大常委會的審查范圍僅限于中央管理的事務(wù)及中央與特區(qū)關(guān)系的條款，如認為立法會制定的部分法律不符合基本法關(guān)于該兩類條款的規(guī)定，則可將有關(guān)法律發(fā)回，發(fā)回的法律立即失效，該法律的失效，除特別行政區(qū)法律另有規(guī)定外，無溯及力。很顯然，香港、澳門的立法權(quán)限比廣東更為廣泛和自主。同時，廣東、香港、澳門屬“一國兩制三法域”，三地的法律傳統(tǒng)、法律制度和法治觀念存在較大差異。多年來，粵港、粵澳府際協(xié)議因難以在港澳取得法律效力而執(zhí)行效果不佳，粵港、粵澳司法互助也未取得突破性進展，都印證了區(qū)際法律沖突和司法互信不高。要在國內(nèi)法框架內(nèi)實現(xiàn)立法主體和程序、執(zhí)法和司法制度大相徑庭的三地之間的立法協(xié)同，最終還是要落腳到意識形態(tài)和價值觀念的磨合上。

(2)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)與經(jīng)濟特區(qū)的立法權(quán)

第二層次的立法權(quán)沖突是廣東省九個地級市(廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶)之間的立法權(quán)沖突。這九個地級市均為設(shè)區(qū)的市，根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，其市人大及其常委會均擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，須不同憲法、法律、行政法規(guī)和廣東省地方性法規(guī)相抵觸，且事項范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。而深圳和珠海作為經(jīng)濟特區(qū)，根據(jù)《立法法》第74條的規(guī)定，其市人大根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)具體情況和實際需要對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，在各自范圍內(nèi)實施。由于全國人大的授權(quán)決定往往都是原則性規(guī)定，這就賦予了經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)廣泛而靈活的立法權(quán)限。尤其是分別位于深圳前海和珠海橫琴的兩個自貿(mào)片區(qū)，根據(jù)《立法法》第13條以及全國人大及其常委會的相關(guān)授權(quán)決定，其就行政管理等領(lǐng)域的特定事項還可暫時調(diào)整或停止適用法律的部分規(guī)定。此外，從行政級別來看，廣州、深圳是副省級城市，深圳還是計劃單列市，擁有特殊的經(jīng)濟管理權(quán)限。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》對深圳的戰(zhàn)略定位之一是作為“法治城市示范”[8]?；谏鲜龇珊蛧艺咭?guī)定，廣東九市所擁有的地方立法權(quán)是不平等的，深圳、廣州、珠海三市的地方立法權(quán)限顯著大于其他六市，深圳和珠海甚至可以對廣東省地方性法規(guī)作變通規(guī)定。這種立法主體眾多且行政級別不一的情況大大削弱了協(xié)商成效，導(dǎo)致大灣區(qū)立法協(xié)同機制難以構(gòu)建。

2．多極多元利益沖突

立法的本質(zhì)是不同利益需求的博弈，區(qū)域協(xié)同立法需求是多元利益博弈的結(jié)果，因此，識別和平衡不同主體、不同層次、不同領(lǐng)域的利益需求并上升為共同的立法需求，是區(qū)域協(xié)同立法的必要前提。[4]京津冀和長三角的核心城市均只有一個(分別是北京和上海)，比較容易帶動區(qū)域內(nèi)其他省市行動，從這兩個區(qū)域的協(xié)同立法實踐中也能明顯看到北京和上海的引領(lǐng)作用。大灣區(qū)的中心城市有四個之多(香港、澳門、廣州和深圳)，并形成三個極點(香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海)，涉及三個獨立稅區(qū)，多極之間的利益協(xié)調(diào)消耗更大成本。長期以來的“各為各家”和“龍頭之爭”造成利益分配機制無法建立，各類要素難以實現(xiàn)自由流動。[9]

三、京津冀和長三角的立法協(xié)同經(jīng)驗給大灣區(qū)的啟示

《立法法》沒有授權(quán)區(qū)域機構(gòu)或地方立法機關(guān)聯(lián)合立法的權(quán)限，也沒有授權(quán)設(shè)立高于區(qū)域內(nèi)各地立法機關(guān)的統(tǒng)一立法機構(gòu)。無論是京津冀、長三角，還是大灣區(qū)，其協(xié)同立法都不得違反憲法和《立法法》確定的立法權(quán)限，不得違背我國現(xiàn)有的政治體制。因此，現(xiàn)階段我國區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵點在于技術(shù)性協(xié)同。[3]大灣區(qū)立法協(xié)同的目標應(yīng)當是將九市兩區(qū)的立法資源有效整合，通過頂層設(shè)計和制度安排，引領(lǐng)、保障和推動大灣區(qū)建設(shè)。大灣區(qū)可以在京津冀、長三角既已探索出的行之有效的區(qū)域協(xié)同立法模式、程序的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建具有大灣區(qū)特色的立法協(xié)同機制。

(一)組織：以立法工作聯(lián)席會議為主，大灣區(qū)立法協(xié)同機構(gòu)為輔

無論是京津冀還是長三角，都是在各省市黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推動下，在各省市人大的基礎(chǔ)上，組建并召開立法工作聯(lián)席會議作為立法協(xié)同機制。

而大灣區(qū)則存在三類立法協(xié)同關(guān)系：一是廣東九市中的幾個市進行立法協(xié)同，二是香港或澳門與廣東之間的立法協(xié)同，三是香港或澳門與廣東九市中的一個或幾個進行立法協(xié)同。對于第一類立法協(xié)同關(guān)系，可直接采用京津冀和長三角的經(jīng)驗，由各市人大常委會法制工作機構(gòu)組建并召開聯(lián)席會議。而后兩類立法協(xié)同關(guān)系才是大灣區(qū)面臨的棘手問題(后文僅探討這兩類立法協(xié)同關(guān)系)。因為特別行政區(qū)立法會的地位、職權(quán)及運作模式與內(nèi)地的人民代表大會大相徑庭。香港、澳門立法會可為大灣區(qū)立法協(xié)同分別設(shè)立一個專門委員會，原則上由廣東省人大或廣東九市人大的法制工作機構(gòu)會同香港、澳門立法會的立法協(xié)同委員會召開聯(lián)席會議，就立法協(xié)同項目進行協(xié)商。同時，發(fā)揮大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，可在其下設(shè)立一個大灣區(qū)立法協(xié)同機構(gòu)，由來自內(nèi)地、香港、澳門的法律、經(jīng)濟、政治、社會等各個領(lǐng)域的專業(yè)人士組成，當就某立法協(xié)同項目召開的粵港澳立法工作聯(lián)席會議遇到瓶頸時，則由相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)小組出面協(xié)調(diào)并提供專業(yè)意見，推動各方達成一致。廣東省人大的法制工作機構(gòu)和香港立法會、澳門立法會的專門委員會應(yīng)首先就上述機構(gòu)設(shè)置和協(xié)同機制達成協(xié)議或形成制度性文件，作為大灣區(qū)協(xié)同立法的長效機制，這樣既能提高日后的立法協(xié)商效率，也有助于避免立法權(quán)責紛爭。

(二)策略：從具體到一般，先易后難

京津冀和長三角的協(xié)同立法均建基于各方人大法制工作機構(gòu)的實地調(diào)研和高校科研機構(gòu)的基礎(chǔ)理論研究，然后各方協(xié)商形成立法規(guī)劃，明確一些關(guān)聯(lián)度高的重點立法項目。兩個區(qū)域均選擇從大氣污染防治領(lǐng)域開啟立法協(xié)同工作，并已成功完成相關(guān)立法。

大灣區(qū)的立法協(xié)同也應(yīng)首先形成立法規(guī)劃，從具體項目開始聯(lián)合攻關(guān)，在具體項目的選擇上要兼顧“重點”和“需求契合、利益趨同”兩個特點。具體來說，大灣區(qū)立法協(xié)同工作機構(gòu)可依托大灣區(qū)法治研究機構(gòu)(如高校、智庫等)研究法規(guī)預(yù)案，形成立法規(guī)劃。立法規(guī)劃應(yīng)從具體領(lǐng)域的協(xié)同立法到一般性協(xié)同立法。具體領(lǐng)域的協(xié)同立法應(yīng)先易后難，從立法需求契合、利益分歧不大的重點領(lǐng)域開始，同時要符合大灣區(qū)的發(fā)展定位?？梢詮纳鷳B(tài)環(huán)保、食品安全、社會保障、旅游休閑等領(lǐng)域著手開展立法協(xié)同工作，首先促進內(nèi)地與港澳在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的深度合作，逐步打通阻礙人流、物流、資金流、信息流在三地融通的規(guī)則壁壘，利用制度優(yōu)勢降低區(qū)域經(jīng)濟合作成本，用制度創(chuàng)新為經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展保駕護航。待時機成熟時，再將立法協(xié)同工作拓展到更廣闊的領(lǐng)域。

(三)程序：從示范法到地方性法律規(guī)范

京津冀和長三角的協(xié)同立法草案都是由區(qū)域內(nèi)各方人大常委會法制工作機構(gòu)在立法工作聯(lián)席會議上協(xié)商確定的，各方可根據(jù)本地特色和功能定位作出非重大修改，再由各方人大常委會分別審議通過，成為各自的地方性法規(guī)。

這種“示范法”模式非常值得大灣區(qū)借鑒。因為以“示范法”作為三地制度融合的橋梁，具有包容性和多元化的優(yōu)勢，可以淡化政治因素，緩沖港澳居民的抗拒心理；借由美國的示范法制度亦可反駁某些認為特別行政區(qū)自治權(quán)恐被削弱的觀點?？紤]到內(nèi)地與香港、澳門的法律傳統(tǒng)和立法程序都不相同，針對具體的大灣區(qū)立法協(xié)同項目，可先由參與協(xié)同的各方代表組成的官方或非官方專業(yè)機構(gòu)草擬不具有法律效力的示范法，再由各方立法機關(guān)在不違反示范法的基本原則和精神的前提下，分別根據(jù)各自實際情況、在各自立法權(quán)限內(nèi)對示范法進行變通，各自通過后在各自行政區(qū)域內(nèi)實施。

(四)區(qū)別對待原則，利益補償機制

“區(qū)別對待原則”是從變通示范法進一步引申而來的原則，它不僅體現(xiàn)為地方法律實體規(guī)定的個性化，更體現(xiàn)為執(zhí)法、司法和法律責任的差異化。河北和安徽分別是京津冀和長三角兩個區(qū)域中發(fā)展水平較低的省份，在適用有關(guān)大氣污染防治的協(xié)同立法時，執(zhí)法部門和司法機關(guān)會充分考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、社會經(jīng)濟承受能力等差異因素。

由于港澳與廣東在政治、法律、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面都存在差異，廣東九市之間的社會經(jīng)濟發(fā)展水平也不平衡，區(qū)別對待原則在大灣區(qū)立法協(xié)同過程中的重要性尤為顯著。一方面，要在共同目標的指引下，充分發(fā)揮粵港澳三地的制度優(yōu)勢，分工合作，優(yōu)勢互補。譬如，可依托廣東探索大灣區(qū)制造業(yè)法制建設(shè)，依托澳門探索大灣區(qū)旅游業(yè)法制建設(shè)，依托香港探索大灣區(qū)國際貿(mào)易、金融業(yè)法制建設(shè)。另一方面，還應(yīng)改進區(qū)域規(guī)劃，糾正資源錯配，建立能夠有效治理利益分化、整合利益差異的利益補償機制，以改善大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡的狀況。

(五)擴大公眾參與，科學(xué)民主立法

近年來，內(nèi)地越來越重視科學(xué)立法和民主立法，京津冀和長三角在立法協(xié)同過程中非常重視征求大型企業(yè)、相關(guān)協(xié)會及重點人群的意見，在協(xié)同立法完成后還召開新聞發(fā)布會引發(fā)社會輿論關(guān)注，形成了全社會共同參與的良好局面。

香港和澳門的法治化程度高，廣東九市的法治建設(shè)亦處于內(nèi)地領(lǐng)先水平，粵港澳三地公眾的法治意識普遍較高。在大灣區(qū)協(xié)同立法的過程中，更應(yīng)調(diào)動公眾參與積極性，充分征求公眾意見，保證港澳居民的參與度，特別是要吸納大灣區(qū)各界代表和法律專家、行業(yè)協(xié)會和智庫機構(gòu)的參與和研討，以保證大灣區(qū)協(xié)同立法的科學(xué)性和民主性，增強港澳居民對大灣區(qū)協(xié)同立法的認同感。

四、大灣區(qū)的內(nèi)在張力與立法協(xié)同機制創(chuàng)新

大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了“一國兩制”中“一國”這個核心前提?！耙粐笔窃瓌t，“兩制”是例外，國家主動創(chuàng)造例外的目的是最終使得港澳融入國家的一體化秩序之中。[10]因此，大灣區(qū)的發(fā)展應(yīng)消解因制度鴻溝、資源差異和利益競爭而形成的內(nèi)在張力，從“兩制”分隔的狀態(tài)逐步過渡到跨行政區(qū)的立法協(xié)同狀態(tài)。

(一)制度鴻溝及其克服機制

1．政治制度方面

我國內(nèi)地實行社會主義制度，而香港、澳門繼續(xù)實行原有資本主義制度。在內(nèi)地，有各級黨委執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作。黨委的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和整合作用在京津冀、長三角的立法協(xié)同工作中體現(xiàn)得淋漓盡致。但是在不存在“黨委”的港澳，有沒有哪個組織可以擔負起這一職責并得到港澳居民的信任？從現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置來看，至少應(yīng)當充分發(fā)揮大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，打破港澳與內(nèi)地在政治與行政上的壁壘。

有學(xué)者將我國當前主要的協(xié)同立法模式歸納為三種類型：第一種是“中央制定型”，即在頂層立法理念指引下，共同起草制定統(tǒng)一法律規(guī)范；第二種是“示范協(xié)調(diào)型”，即以區(qū)域內(nèi)某省或某地域立法為主導(dǎo)，使用示范方法協(xié)調(diào)立法內(nèi)容；第三種是“共同協(xié)商型”，即以區(qū)域為基礎(chǔ)，各立法主體依據(jù)共同確定的立法文件進行立法。并針對大灣區(qū)眾多復(fù)雜的立法主體和內(nèi)地、香港、澳門不同的立法程序，認為應(yīng)從人大授權(quán)角度進行“中央制定型”協(xié)同立法模式的探索。[1]筆者認為，中央立法固然是協(xié)商成本最低、通過率最高的辦法，但會將矛盾轉(zhuǎn)移到法律實施層面。首先，香港和澳門的《基本法》第18條均明文規(guī)定：全國性法律除列于本法附件三者外，不在特區(qū)實施；列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬特區(qū)自治范圍內(nèi)的法律。其次，雖然全國人大及其常委會有權(quán)對特區(qū)頒布決定、解釋和辦法，國務(wù)院等中央國家機關(guān)也有權(quán)對特區(qū)頒布規(guī)范性文件，但憲法和《基本法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)限僅涉及特區(qū)的政治、行政管理、基本法解釋等事務(wù)，而對于經(jīng)濟、社會等屬特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的中央立法，香港和澳門并沒有憲制義務(wù)去實施。因此，在大灣區(qū)立法協(xié)同的初期，宜將重點放在“協(xié)”而不是“同”，換言之，關(guān)注大灣區(qū)各立法主體的立法意愿，重視“示范”和“協(xié)商”的價值，根據(jù)各地實際情況適當放寬對立法同步性的要求。

2．經(jīng)濟制度方面

港澳實行資本主義經(jīng)濟制度，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，大灣區(qū)建設(shè)要充分發(fā)揮港澳的制度優(yōu)勢，要讓港澳自覺融入國家發(fā)展大局，就必須重視市場的作用，調(diào)動港澳的積極性。在大灣區(qū)協(xié)同立法過程中，就要重視市場在立法資源配置中的重要作用。鑒于香港和澳門的社會組織都承擔著重要的社會職能和政治職能，內(nèi)地的社會組織也越來越扮演著重要角色，在大灣區(qū)協(xié)同立法中，尤其是在法案草擬和公眾咨詢過程中，應(yīng)當加強三地相關(guān)社會組織(如行業(yè)協(xié)會)的交流與合作，充分發(fā)揮它們的專業(yè)優(yōu)勢及民間聲望，從而增強大灣區(qū)協(xié)同立法的認受性。

(二)利益競爭及其緩解機制

大灣區(qū)九市兩區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)展不平衡，立法權(quán)限不均衡，而且在一些領(lǐng)域存在著同質(zhì)化競爭和資源錯配，尤以深圳、香港競爭為甚，整體協(xié)調(diào)難度很大。有香港學(xué)者曾指出，深港之間的競爭關(guān)系不可避免，因為在市場經(jīng)濟競爭條件下，無論中央政府自上而下對深港作出何種分工，產(chǎn)業(yè)所聚集的企業(yè)、人才都是在比較環(huán)境資源、發(fā)展條件后擇優(yōu)選擇。而如今的深圳，不僅在金融、航運物流等領(lǐng)域可與香港并駕齊驅(qū)，更聚集了眾多世界性的科創(chuàng)巨頭，在創(chuàng)投基金管理規(guī)模、國際專利數(shù)量、研發(fā)投入等代表發(fā)展?jié)摿Φ闹笜松溪氄荐楊^，經(jīng)濟實力已超過香港。[11]他認為，相較于與深圳的緊張競爭關(guān)系，香港與珠海尚有深度合作的空間。一來珠海的支柱產(chǎn)業(yè)還是第二產(chǎn)業(yè)，與香港的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成互補；二來珠海尚有大量未開發(fā)土地，港珠澳大橋交通便捷，是香港“飛地發(fā)展”的理想載體。[12]且不論上述設(shè)想的可行性，但可以肯定的是，要為大灣區(qū)設(shè)計一套以市場為依托的合理有效的利益分配機制，是非?？简炚沃腔鄣?。國家給了深圳極大的政策紅利去建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，這不是說國家鼓勵深圳單槍匹馬向前沖，而是希望深圳能夠帶動大灣區(qū)乃至全國其他城市，攜手并進、互利互惠、共享共榮。國家實行“一國兩制”也絕不是要將港澳與內(nèi)地區(qū)隔開來，而將港澳納入國家發(fā)展大局才是最終目的，這也是將大灣區(qū)建設(shè)成為內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)的政治內(nèi)涵。

五、結(jié)語

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要行穩(wěn)致遠，離不開一體化的法制保障。在我國現(xiàn)行立法體制下，大灣區(qū)的立法協(xié)同只能在技術(shù)層面展開，只能是盡量消減而無法消除“兩種制度、三個法域”所內(nèi)生的張力。宏觀上，如何促使香港、澳門積極融入大灣區(qū)建設(shè)，微觀上，如何協(xié)調(diào)大灣區(qū)內(nèi)部的利益分配，最終還是要靠政治智慧來形成最佳解決方案，并上升為大灣區(qū)的法律制度。