經(jīng)濟憲法學視閾下的住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度研究
——基于續(xù)期費用問題的分析

汪忠瑞，高志宏

（南京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106）

一、問題的提出：一場由民法典編纂所引發(fā)的爭議

建設(shè)用地使用權(quán)是基于國家所有的土地而產(chǎn)生的占有、使用、收益的權(quán)利，本質(zhì)上屬于他物權(quán)，具體而言即為用益物權(quán)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)則是指在此項下，由公民對住宅建設(shè)用地所享有的相關(guān)權(quán)利。對于公民而言，住宅是安居樂業(yè)的前提所在，我國憲法明確將住宅權(quán)賦予作為憲法法律關(guān)系主體的公民①《中華人民共和國憲法》第三十九條規(guī)定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。，雖然所保護的是公民享有的住宅不受侵犯的權(quán)利，但合理享有對住宅的所有權(quán)對于公民而言亦是最為基礎(chǔ)的一項權(quán)利。根據(jù)憲法規(guī)定，土地公有制是我國應(yīng)當堅持的土地基本制度，具體形式為全民所有制或集體所有制。住宅建設(shè)用地使用權(quán)大都設(shè)立于全民所有制土地之上，因而公民對住宅建設(shè)用地僅享有用益物權(quán)而非所有權(quán)。由此產(chǎn)生的問題在于，對土地所享有的用益物權(quán)與對其上住宅所享有的所有權(quán)之間存在期限不一致的情形。在現(xiàn)有續(xù)期規(guī)定下，續(xù)期是否繳費事關(guān)公民切身利益，需要審慎處理。

此前，民法典物權(quán)編草案一審稿與二審稿第一百五十二條皆對住宅建設(shè)用地續(xù)期費用問題進行了闡述，由此引起學界關(guān)注并展開了論戰(zhàn)。在此之前，《土地管理法》雖然將國有土地有償使用這一要求落實到具體制度安排中，但未對續(xù)期及收費問題作出安排?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十二條則規(guī)定使用年限屆滿需要依申請續(xù)期，但附帶有合同出讓流程，《城市國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十一條同樣作此規(guī)定，《物權(quán)法》第一百四十九條則首次規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿可自動續(xù)期，但未明確自動續(xù)期是否繳費的問題。

自深圳、溫州、青島等地出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的問題以及2007年《物權(quán)法》問世以來，學界便對是否應(yīng)當自動續(xù)期、續(xù)期的上限以及續(xù)期有償與否等問題展開大討論。在是否應(yīng)當自動續(xù)期的問題上，學界意見基本一致，認為出于保障公民穩(wěn)定享有房屋產(chǎn)權(quán)考慮，自動續(xù)期是較好的選擇[1]。而在續(xù)期的上限與續(xù)期有償與否的問題上，學界則是眾說紛紜。值得注意的是，對前一問題的認識通常會影響到后一問題的解決。就自動續(xù)期上限而言，“即便房屋滅失，只要土地沒有滅失，則當事人可以在原住宅建設(shè)用地上翻建房屋”的觀點頗受支持[2]，即除非有特殊情形發(fā)生，土地使用權(quán)可自動續(xù)期，沒有固定上限。另有學者認為，應(yīng)以建筑物存續(xù)期間作為自動續(xù)期的期限[3]，即以建筑物使用壽命作為續(xù)期上限的統(tǒng)一標準[4]。在自動續(xù)期有償與否的問題上，有償說與無償說的觀點基本固定。有償說認為，無償自動續(xù)期會威脅到土地公有制的存在[5]，有違平等保護之原則[6]，致使土地利用效率低下。無償說則認為，住房問題涉及社會福利，應(yīng)當保障公民住房權(quán)，因而不能在收取出讓金的基礎(chǔ)上再反復(fù)收取續(xù)期費用，而是應(yīng)當依靠房地產(chǎn)稅的征收來實現(xiàn)價值補償[7]。同時，“土地公有制的建立本身就是為了實現(xiàn)全民對土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入。”[8]

當前，民法典已經(jīng)正式頒布，但其第三百五十九條依然只對上述問題作出基礎(chǔ)性規(guī)定?；诖?，本文將圍繞“如何在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學合理的住宅建設(shè)用地自動續(xù)期費用繳免制度”這一邏輯主線，從經(jīng)濟憲法學視角出發(fā)，依托產(chǎn)權(quán)理論與馬克思主義地租理論，對住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)自動續(xù)期相關(guān)問題的內(nèi)在本質(zhì)進行探析，再結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范及地方的應(yīng)對措施，對該問題進行現(xiàn)實考察，結(jié)合現(xiàn)有研究構(gòu)建住宅建設(shè)用地費用繳免制度闡述本文對此問題的觀點，以期推動產(chǎn)權(quán)保護相關(guān)理論的進步與發(fā)展。

二、理論皈依：續(xù)期費用問題的公有制憲法根基

《中華人民共和國憲法》第十條第一款明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有”。自1982年憲法頒布以來，土地公有制的特征已經(jīng)深入到我國各項建設(shè)事業(yè)的方方面面。對費用問題的研究，必須明晰土地制度相關(guān)問題的經(jīng)濟憲法特征，著眼于本國語境下對土地制度相關(guān)規(guī)定以及實施現(xiàn)狀進行展開。在此前提下，引入經(jīng)濟學相關(guān)理論進行探究，以產(chǎn)權(quán)理論解釋土地公有制的深層內(nèi)涵，分析土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)分離特征，在此基礎(chǔ)之上，依托馬克思主義地租理論闡述住宅建設(shè)用地自動續(xù)期費用繳免制度設(shè)計的正確導向。

（一）土地公有制與產(chǎn)權(quán)理論

根據(jù)憲法規(guī)定，我國現(xiàn)階段施行的是土地公有制，包括國家所有與集體所有兩種形式。在諸多學者的論述中，如何闡釋土地公有制，往往影響著土地制度所涉及的諸多問題。對土地公有制進行不同的解讀，會促使相應(yīng)問題的研究產(chǎn)生有差異性的結(jié)果。土地公有制的存在是社會主義經(jīng)濟制度的一項基礎(chǔ)特征，亦是土地立法與國內(nèi)土地制度研究的根本遵循。“公有制的經(jīng)濟關(guān)系是由生產(chǎn)資料所有制所決定的，而生產(chǎn)資料的所有制的核心是產(chǎn)權(quán)。[9]”產(chǎn)權(quán)既是經(jīng)濟學概念，也是所有制經(jīng)濟關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。與所有權(quán)強調(diào)對客體的歸屬關(guān)系有所差異的是，產(chǎn)權(quán)所強調(diào)的是歸屬意義上所產(chǎn)生的多方面權(quán)利。對土地公有制的認知需要建立在相對穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)理論上，同時需要考量土地制度以外的各項外部制度的內(nèi)在統(tǒng)一性。

西方產(chǎn)權(quán)理論的構(gòu)建植根于資本主義私有制的基本框架內(nèi)，因而諸多西方學者多強調(diào)私有制的優(yōu)勢而否定公有制。具體到企業(yè)競爭領(lǐng)域，傳統(tǒng)的西方產(chǎn)權(quán)理論認為，私有產(chǎn)權(quán)所有者更具創(chuàng)造力。置眼于企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，“國有企業(yè)由于其經(jīng)營者……基本不存在利潤的激勵，因此私有企業(yè)會……有更高的績效表現(xiàn)。[10]”進言之，其對私有制的辯護主要有以下幾種觀點。第一，在著名的科斯定理的支撐下①科斯定理的主要觀點為只要財產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么無論在開始時將財產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。，若產(chǎn)權(quán)界定明確且相互間的交易費用極低甚至近乎于零，那么私人成本與社會成本趨于一致[11]，無須國家插手即可解決外部性問題②外部性是指一個人的行為直接影響他人的福祗，卻沒有承擔相應(yīng)的義務(wù)或獲得回報。。在土地制度上，若前述條件達成，將產(chǎn)權(quán)賦予私人或社會皆可。第二，共有產(chǎn)權(quán)條件下，個人價值受到限制，否則可能會影響到其他成員利益，而私有產(chǎn)權(quán)條件下，收益或負擔皆由個體來承擔，私有產(chǎn)權(quán)可產(chǎn)生更有效利用資源的激勵[12]。（3）奧爾森認為，公有制度資源利用效率低，私利性促使成員想要分享公共財產(chǎn)利益而不愿付出成本。上述西方產(chǎn)權(quán)理論對私有制的維護在我國經(jīng)濟學界產(chǎn)生了一定影響，“科斯定理”更是充斥于各類經(jīng)濟學教義與研究中。在土地公有制條件下，西方產(chǎn)權(quán)理論認為，個體充分利用土地的積極性受到限制，承擔土地維護成本的責任最終會回歸國家，不利于制度的長久存續(xù)。

馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論則認為，資源配置是以物的依賴為基礎(chǔ)的社會性的人的經(jīng)濟關(guān)系良性發(fā)展的基礎(chǔ)，是公有制經(jīng)濟運行的保障[13]。西方產(chǎn)權(quán)理論與馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論所依賴的理論基礎(chǔ)是對立的，制度背景也有差異，因而將二者進行比較殊為不妥。產(chǎn)權(quán)理論對土地經(jīng)濟制度影響巨大，而馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論推動了對我國土地制度的確立與發(fā)展，土地公有制內(nèi)在的根本發(fā)展動力就是產(chǎn)權(quán)這個作為所有制核心的一種經(jīng)濟發(fā)展手段的動力因素。

（二）土地使用權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離

在土地公有制項下，如何處理土地所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系是馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注的重點。土地產(chǎn)權(quán)具有排他性、可分解性、可流轉(zhuǎn)性、有價性以及時效性等特征[14]。排他性是土地產(chǎn)權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)屬性，有價性是土地產(chǎn)權(quán)價值產(chǎn)生的首要前提，可流轉(zhuǎn)性則是土地產(chǎn)權(quán)的價值得以實現(xiàn)以及土地資源有效利用的內(nèi)生動力，而可分解性以及時效性是本文研究所需厘清的關(guān)鍵點，亦是社會主義土地公有制存在及有效運行的突破點。

在土地公有制的背景下，住宅的原始所有權(quán)一般歸屬于擁有土地使用權(quán)的房屋建設(shè)者，后續(xù)經(jīng)過交易，住宅一般為公民個人所有。但是，住宅所依附的住宅建設(shè)用地卻歸屬于國家所有，如何處理好土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及地上建筑物所有權(quán)的關(guān)系是一段時間內(nèi)學界所關(guān)注的焦點。在現(xiàn)有土地所有制條件下，對續(xù)期費用相關(guān)事項的研究必然需要厘清上述問題?！锻恋毓芾矸ā返诙l第一款強調(diào)了土地的公有制法律屬性，而第三款則對土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定，表明我國土地產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)與使用權(quán)分離的基本立場。馬克思主義產(chǎn)權(quán)分離理論認為，在國家或者集體在全國范圍內(nèi)集中地享有土地所有權(quán)時，“對土地的私人的和共同的占有權(quán)和使用權(quán)”是客觀存在的[15]。西方產(chǎn)權(quán)理論更是在土地使用權(quán)之下細分出“諸如開發(fā)權(quán)、通過權(quán)、交換權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)”等權(quán)利[16]，進而促使在土地使用權(quán)處置過程中，各類主體間法律關(guān)系更為明確，以保護相關(guān)利益主體的合法權(quán)利。對于不同主體而言，其所享有的土地產(chǎn)權(quán)之內(nèi)容也是不完全一致的。需要明確的內(nèi)容在于：其一，產(chǎn)權(quán)與所有制是相互聯(lián)系的，但不可相互替代[17]，產(chǎn)權(quán)的分離并不影響既定所有制的存在；其二，產(chǎn)權(quán)分離并不僅限于所有權(quán)與使用權(quán)的分離，更可在使用權(quán)下根據(jù)法律實踐進行更為細致地劃分；其三，無論是有償使用還是無償使用制，土地產(chǎn)權(quán)的分離都是存在的，并且隨之產(chǎn)生的是產(chǎn)權(quán)主體的分離[18]。這些內(nèi)容是土地產(chǎn)權(quán)分離理論的具體內(nèi)涵，同時也是土地使用權(quán)制度安排和構(gòu)造過程中所應(yīng)當遵循的客觀事實。

（三）續(xù)期費用收繳與地租理論

地租是指基于土地出租手段所獲的報酬。西方經(jīng)濟學則進一步將出租范圍擴大至土地、其上房屋或任何財產(chǎn)[19]。但是，無論如何，地租是依靠土地所有權(quán)而實現(xiàn)的[20]，而且地租的產(chǎn)生必然以前述產(chǎn)權(quán)的分離為前提，若土地產(chǎn)權(quán)未作分離，地租的存在便無從談起。

馬克思主義地租理論認為，“土地收益分配是土地權(quán)利的實現(xiàn)和土地制度的核心?！盵21]在土地私有制情形下，土地所有者實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利的方式是收取租金或利潤。而土地公有制情形下，國家所有的土地一般依靠收取轉(zhuǎn)讓費或稅金的方式來實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利。在我國部分學者的論述中，國有土地的有償使用被稱為“土地使用權(quán)價值補償”，實際上亦是馬克思主義地租理論的具體體現(xiàn)與發(fā)展。

一般而言，實現(xiàn)土地使用權(quán)的價值補償存在著一套較為完整的租金、稅、費體系。稅與費雖然未被納入傳統(tǒng)的租金范疇中，但在土地使用權(quán)的處置過程中，其內(nèi)涵與租金有著價值補償?shù)囊恢绿卣鳎疚乃芯康淖≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用亦是土地使用權(quán)價值補償?shù)囊环N表現(xiàn)形式。需要強調(diào)的內(nèi)容在于：其一，無論是土地公有制或是土地私有制，土地作為生產(chǎn)資料存在時，對其使用應(yīng)當支付相應(yīng)價款以補償土地使用權(quán)價值[22]；其二，對土地使用權(quán)所作出的價值補償并非只有一次性的，亦可依據(jù)現(xiàn)實情況之變化作出調(diào)整，實現(xiàn)二次補償，以保證價值的充分實現(xiàn)，提高土地資源的利用效率；其三，在土地公有制下，住宅建設(shè)用地的所有權(quán)歸屬于國家（即全民所有），此處全民所有并非指稱某一特定個體，向土地使用者收取的“地租”需要以其他方式分配至全體公民，保證土地收益由全民共享。以地租理論為例，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用的收繳具有其合理性，是實現(xiàn)土地價值、保障土地公有制的一項重要舉措。但是，同時需要注意的問題在于：從社會福利和穩(wěn)定的角度看，收繳續(xù)期費用是否必要？在續(xù)期費用收繳之前，土地使用權(quán)的價值是否已經(jīng)得到充分實現(xiàn)？如果確有必要收繳續(xù)期費用，那么是否需要設(shè)計過渡性質(zhì)的規(guī)定，注意新舊制度的銜接？上述三個問題并非僅僅從從理論上對續(xù)期費用收繳與否進行質(zhì)疑，而是就現(xiàn)實制度設(shè)計以及利益平衡角度對續(xù)期費用問題進行審視。

三、規(guī)范解析：自上而下的制度設(shè)計與應(yīng)對措施

現(xiàn)行土地所有制情形下，我國業(yè)已制定諸多法律規(guī)范對土地制度相關(guān)問題予以確認與解決。但是，《物權(quán)法》的修訂與本次《民法典》“物權(quán)”編的修訂卻幾度引起學界對現(xiàn)行土地制度的關(guān)注，由此可見現(xiàn)行規(guī)范依然存在不完善之處。面對法律關(guān)系情勢復(fù)雜的住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)續(xù)期費用問題，國家與地方土地管理部門雖然能夠及時采取相應(yīng)行政措施予以解決，但仍然未能確立統(tǒng)一的合乎法理要求的解決辦法和相應(yīng)制度。

（一）國家層面的制度構(gòu)建

由于缺乏制度設(shè)計經(jīng)驗，且實踐中尚未出現(xiàn)相關(guān)問題，在相當一段時間內(nèi)，前述費用收繳問題長期未以法律形式予以明確。自1982年《憲法》頒布實施以來，城市土地收歸國有，實現(xiàn)了城市土地私有制向公有制的巨大轉(zhuǎn)變，“我國城鎮(zhèn)居民不再享有土地所有權(quán)，而只能享有使用權(quán)。[23]”此后，我國通過制定并實施《城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)范，進一步完善土地制度。其中，1987年實施的《土地管理法》對土地所有制、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地征收與征用等問題進行了規(guī)定或具體闡釋，是繼《憲法》之后，首次對土地制度相關(guān)問題進行正面回應(yīng)。此后，我國于1990年出臺了《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，雖然該條例的法律位階不高且至今仍處于“暫行”狀態(tài)，但我國土地制度中較為關(guān)鍵的所有權(quán)與使用權(quán)分離原則（即土地產(chǎn)權(quán)分離原則）以及土地使用權(quán)出讓最高年限皆等問題，首次以法律規(guī)范的形式得以確認。另外，值得關(guān)注的是，該條例亦對土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的關(guān)系問題進行了明確界定，實行土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押一體化。對于城市住宅所有者而言，該規(guī)定保障了居者有其屋、居者用其地的權(quán)利。此后，1995年《城市房地產(chǎn)管理法》進一步對城市房屋所有權(quán)與其下土地使用權(quán)的具體使用問題進行規(guī)定，該法律關(guān)注到了住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題，作出了“期限屆滿前一年申請續(xù)期”的規(guī)定，并規(guī)定續(xù)期應(yīng)當經(jīng)批準后重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，再次支付土地使用權(quán)出讓金。

2007年《物權(quán)法》的實施代表著國家對法律實踐中業(yè)已出現(xiàn)的相關(guān)問題的回應(yīng)，更可看作是我國土地制度步入新階段的標志性事件?！段餀?quán)法》第十二章整章對建設(shè)用地使用權(quán)進行規(guī)定，在明確了建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立范圍及其用益物權(quán)屬性之外，其第一百四十九條第一款中首次提出“住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后自動續(xù)期”，充分保障了城鎮(zhèn)居民住宅的安定性，更是對土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的保護，進一步實現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”，使之成為社會穩(wěn)定之基[24]。但是，《物權(quán)法》未對自動續(xù)期作出具體安排，各地依然存在續(xù)期費用收繳與否的問題。此前，學界對《民法典》“物權(quán)”編草案第一百五十二條的爭議多以此為焦點。

（二）現(xiàn)實困境與地方措施

由于國家層面的立法存在未能明確之處，各地在處理續(xù)期費用問題時出現(xiàn)不同的做法。而且，近些年來一些出讓年限較短的住宅陸續(xù)期滿，明確續(xù)期費用的性質(zhì)并規(guī)定其收繳的形式已是迫在眉睫。司法實踐中，基于住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期而產(chǎn)生的法律糾紛呈現(xiàn)增長的趨勢。筆者在中國裁判文書網(wǎng)上共搜索出相關(guān)文書492件①為防止遺漏，筆者以“住宅建設(shè)用地使用權(quán)”為關(guān)鍵詞進行檢索。，其中2016年至2018年三年間就有416件，占了已統(tǒng)計總數(shù)的絕大多數(shù)。由此可見，此類問題需要盡快以法律的形式予以明確。

法律最為突出的作用就在于定紛止爭[25]。在續(xù)期費用相關(guān)制度設(shè)計及執(zhí)行過程中，尋找相關(guān)法律援助、結(jié)合當事人利益，作出合乎當事人心理預(yù)期的行為才最能夠保障公民居住權(quán)利、維護社會和諧。2004年，深圳出現(xiàn)20年期限的建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況，深圳市政府當年發(fā)布《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，該規(guī)定共8條，確立了土地使用權(quán)有償續(xù)期的基本原則，并規(guī)定到期房地產(chǎn)在不改變用途的情況下，按照補交地價、簽訂土地出讓合同或支付土地租金、簽訂土地租賃合同兩種方式進行續(xù)期費用的繳納。2009年，青島亦出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問題。當時《物權(quán)法》業(yè)已出臺，青島市的土地管理部門提出業(yè)主按照基準地價補交土地使用出讓金，從而達到續(xù)期目的，但未能獲得相關(guān)利益主體的認同。影響較廣的是2016年溫州市民購買二手房時出現(xiàn)的土地證過期問題，由于直接涉及到住宅所有權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，民眾對此關(guān)注程度較高，該案最終的解決方案為自動續(xù)期、不收費、正常辦理交易和登記手續(xù)。

孫憲忠教授認為，從保障公民居住安定的角度考量，在肯定房屋所有權(quán)具有永久性的基礎(chǔ)上，應(yīng)當保證民眾土地使用權(quán)亦具有永久性，即無條件續(xù)期[26]。然而，從現(xiàn)有理論與法律規(guī)范看，無條件續(xù)期存在以下缺陷：第一，無法體現(xiàn)住宅建設(shè)用地全民所有的所有制特征，若土地使用權(quán)價值未能得到充分補償，則不符合社會主義公有制的理念；第二，無條件續(xù)期可能會導致現(xiàn)階段經(jīng)濟實力較強的個體囤積土地，從而產(chǎn)生變相的土地“私有化”，導致社會階層進一步分化，貧富差距擴大；第三，有學者認為，“土地公有制的建立……是為了實現(xiàn)全民對土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入。”[27]因此，其主張的“無償自動續(xù)期”存在忽略一次分配與再分配的相關(guān)制度的可能。

四、現(xiàn)實路徑：堅持土地公有制基礎(chǔ)上的制度新建

如前所述，在馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論指導下，我國實施了土地公有制?；诖?，立法者進一步完善土地制度并制定出一系列法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他各類行政規(guī)范性文件，構(gòu)建出獨具中國特色的社會主義土地法律規(guī)范體系。在這一背景下，對前述續(xù)期費用問題的探究必須以土地公有制為基礎(chǔ)。本文認為，無償續(xù)期存在不合理性，續(xù)期費用繳納具有充分的理論基礎(chǔ)，但續(xù)期費用相關(guān)制度的構(gòu)建需要充分考量到各利益主體的利益，合理確定規(guī)則的適用，真正推動實現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”的良好預(yù)期[28]。

（一）土地房屋產(chǎn)權(quán)明晰化

對于住宅建設(shè)用地及其上房屋的產(chǎn)權(quán)人而言，土地公有制的存在是不可撼動的。但是，土地與房屋具有天然的商品屬性，那么作為商品的它們必然會在市場上自然流轉(zhuǎn)。在此，產(chǎn)權(quán)分離理論的提出解決了我國土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓需求之間的矛盾，保證產(chǎn)權(quán)人能夠合法使用土地。由于現(xiàn)階段的土地與房屋皆屬于不動產(chǎn)，房屋對土地的依附性客觀存在，那么產(chǎn)權(quán)人在合法使用土地時可合法占有其上房屋，此時房地一體化趨勢便顯現(xiàn)出來，也是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易的必然狀態(tài)。

需要注意的是，在合法擁有房屋的同時合法使用了房屋所依附的土地，并不代表可以長久占有甚至世代傳承該土地，即在構(gòu)建住宅建設(shè)用地續(xù)期過程中，必須堅定地樹立土地公有制的立場。諸多學者認為，由于房屋產(chǎn)權(quán)的所有者在初次取得土地使用權(quán)時業(yè)已支付相應(yīng)對價，因而應(yīng)當無償續(xù)期。本文認為，住宅建設(shè)用地屬于國家代表全體公民所有，若將國家看作市場主體，那么對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及其費用期限的確定即類似于國家將其所有的土地租賃給特定個體。一旦以社會福利為理由便將這種租賃無償續(xù)期，那么就是對國家所享有的土地產(chǎn)權(quán)的侵犯，與土地私有制下買賣土地所有權(quán)并無本質(zhì)區(qū)別。另有學者認為，我國一旦開征房產(chǎn)稅，土地使用權(quán)的價值補償完全可以由房產(chǎn)稅承擔，不需另收其他土地續(xù)期使用的費用。本文認為，雖然房屋與土地具有天然的一體依附性，但對房屋所征收的房產(chǎn)稅是基于房屋所有權(quán)人對房屋的占有而征收的，其與基于土地使用權(quán)而收繳的續(xù)期費用在性質(zhì)上具有本質(zhì)差異，不可一概而論。

因此，在相關(guān)制度構(gòu)建過程中，必須堅持土地公有制這一基本原則，明確土地與房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，允許不同具有價值補償功能財稅工具的存在，充分考量不同產(chǎn)權(quán)人之間的利益平衡問題。

（二）費用繳納制度體系化

當前，我國尚未確認住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期收費問題，不僅是在收繳與否的問題上，而且在如何收繳費用的問題上同樣未能達成共識。本文認為，我國費用繳納制度構(gòu)建應(yīng)當與現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費制度相協(xié)調(diào)，形成有序、穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅費體系，在滿足公民生產(chǎn)生活的同時，對土地投入進行有效的補償與回報。在現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅費體系中，土地出讓金是住宅建設(shè)用地使用者獲取土地使用權(quán)所需要支付的第一筆對價，其所獲得的是有期限的土地使用權(quán)。一般而言，此類主體為房地產(chǎn)開發(fā)商。因此，建議依據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，分城市規(guī)模按照土地面積土地使用權(quán)人需要每年繳納土地使用稅。另外，可向房地產(chǎn)企業(yè)收取房地產(chǎn)增值稅、房地產(chǎn)所得稅等稅種。對于住宅所有權(quán)人而言，房產(chǎn)稅的征收也值得關(guān)注。

稅收作為國家宏觀調(diào)控的手段，在市場經(jīng)濟中發(fā)揮著獨特作用。本文認為，在保持現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費制度的基礎(chǔ)上，可以選擇以下兩種方案收取住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費用。第一，調(diào)整原有城鎮(zhèn)土地使用稅，將土地使用權(quán)續(xù)期費用的收繳納入到土地使用稅中。一方面，不設(shè)立新的費用符合人民群眾的心理預(yù)期，不會過分影響公民安定的居住權(quán)利。另一方面，土地使用稅的適當調(diào)整亦符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實，且能夠?qū)崿F(xiàn)土地使用權(quán)的價值補償。第二，新設(shè)住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)續(xù)期費用，但該費用的收取應(yīng)當有別于初次取得土地出讓金時的標準，給予產(chǎn)權(quán)人充分的選擇權(quán)。在公民以居住為目的長久使用該房屋或者因繼承、贈與發(fā)生房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)人變更時，可緩征該費用。當公民以收取相應(yīng)對價為目的轉(zhuǎn)讓該房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)時，可與其他稅種一并收取。此做法的優(yōu)勢在于，能夠在充分體現(xiàn)土地公有制的基礎(chǔ)上，保障城鎮(zhèn)居民居而樂其業(yè)，且更具操作性。

綜上，土地所有制的差異決定了土地產(chǎn)權(quán)總體框架設(shè)計并呈現(xiàn)出不同特點，同時亦通過法律的制定約束著土地所有者與土地使用者等主體所作出的與土地相關(guān)的行為。在住宅建設(shè)用地的使用過程中，住宅與土地的不動產(chǎn)屬性影響著土地產(chǎn)權(quán)的具體落實。在產(chǎn)權(quán)理論的實踐過程中，西方產(chǎn)權(quán)理論中的某些研究成果也是可作借鑒的，但決不可借改革之名煽動私有化，這是我國現(xiàn)有土地制度研究與土地立法過程中所需要關(guān)注與警惕的。