權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下檢察權(quán)運行機制研究

張永進

(河北經(jīng)貿(mào)大學 法學院，石家莊 050061)

一、問題的提出

檢察權(quán)運行機制是指檢察權(quán)在動態(tài)運行中所形成的程序和制度。它是檢察權(quán)制度化、時代化、動態(tài)化的表現(xiàn)方式[1]，檢察權(quán)的內(nèi)涵和外延需要通過運行機制表現(xiàn)出來，有什么樣的檢察權(quán)就有什么樣的運行機制，當然檢察權(quán)的運行機制也要受到時代發(fā)展、物質(zhì)保障等因素的制約。無論是官方文件還是學界理論研究，都將司法責任制、檢察官辦案責任制、檢察權(quán)運行機制等概念進行替代使用，并且外延不同，從而導致研究中概念界定的混亂，由此也使得界定檢察權(quán)運行機制的概念，以及檢察權(quán)運行機制與相關(guān)內(nèi)容概念的關(guān)系成為必要。從檢察權(quán)運行機制改革文件的名稱來看，先后使用了檢察官辦案責任制改革意見、檢察權(quán)運行機制改革意見和司法責任制改革意見三個名稱，并將最終名稱規(guī)定為《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。從上述術(shù)語使用歷程及內(nèi)涵來看，其實上述三個名稱的指向是同一的，檢察權(quán)運行機制側(cè)重從改革目標層面界定，檢察官辦案責任制注重從實踐操作層面界定，司法責任制則是較為關(guān)注辦案責任。如此而言，上述三個名稱本質(zhì)上是一致的。

根據(jù)檢察權(quán)運行機制的結(jié)構(gòu)及其機理，可以將檢察權(quán)運行機制分為宏觀、微觀兩個層次，當然也有宏觀、中觀、微觀三個層次的分法。較為主流的則是兩分法，前者主要是指檢察機關(guān)之間以及檢察機關(guān)與其他機關(guān)之間的運行過程，反映的是機關(guān)之間的運行軌跡；后者則是指檢察權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部的運行過程，反映的是同一檢察機關(guān)內(nèi)部各個主體之間的運行軌跡[2]。基于研究內(nèi)容，本文所關(guān)注的主要是狹義的檢察權(quán)運行機制，即檢察權(quán)內(nèi)部運行機制。檢察權(quán)運行機制的制約因素很多，其中檢察權(quán)的基本屬性則起決定性作用，因為檢察權(quán)的基本屬性需要通過檢察權(quán)的運行機制表現(xiàn)出來，有什么屬性的檢察權(quán)，就會有什么樣的檢察權(quán)運行機制[3]15。

檢察權(quán)運行機制具有以下特征：一是法定性。法定性不僅表現(xiàn)在檢察權(quán)運行機制構(gòu)成要素的法定性上，而且表現(xiàn)在檢察權(quán)構(gòu)成要素相互作用和相互影響整體狀態(tài)法定性上。二是一體性。檢察一體是指上下一體、協(xié)同配合、職能統(tǒng)一的檢察權(quán)運行方式，反映了由檢察權(quán)的特殊性所決定的檢察權(quán)運作的內(nèi)在規(guī)律，是運用檢察權(quán)必須遵循的基本原理。三是程序性。檢察權(quán)運行機制的程序性是由檢察權(quán)的程序性決定的，檢察權(quán)主體行使檢察權(quán)必須遵守一定的程序。四是復合性。檢察權(quán)不是一種單一的權(quán)力，這就決定了其運行機制也具有復合性。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下檢察權(quán)運行機制的分析框架

(一)權(quán)力結(jié)構(gòu)理論

“結(jié)構(gòu)”一詞來自于控制論，旨在關(guān)注事物的組成要素及其相互關(guān)系[4]44。權(quán)力結(jié)構(gòu)是指關(guān)于權(quán)力內(nèi)部的構(gòu)成及關(guān)系。從當前研究來看，權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會學、政治學、法學等諸多學科均有出現(xiàn)[5]，但是上述學科對于權(quán)力結(jié)構(gòu)的認識多作為基本共識而加以使用，無論是一般學術(shù)交流還是專業(yè)研究都缺乏對權(quán)力結(jié)構(gòu)的概念限定和蘊意解釋。當然，這并非意味著這種概念限定不重要，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析框架已然在很多學者面前成為基本的公共常識，無需再予贅言[6]。這種基本共識的達成，與“權(quán)力”和“結(jié)構(gòu)”兩者概念的基礎(chǔ)性地位也有很大關(guān)系。特別是“權(quán)力”概念的多樣性，迄今為止尚未有一個權(quán)威的界定，再加上“結(jié)構(gòu)”作為一種分析框架其概念的外延也十分廣泛。由此，作為分析框架的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”其自身概念也就著墨較少。即便如此，也有必要對于“權(quán)力結(jié)構(gòu)”的概念進行分析，至少厘清其框架范圍。檢察權(quán)作為權(quán)力的一種，其概念的分析和界定不做重點論述，而主要關(guān)注其權(quán)力的結(jié)構(gòu)分析。

何為“結(jié)構(gòu)”，從當前理論研究來看，“結(jié)構(gòu)”分析是社會學的重要研究范疇，指各種關(guān)系的總和，并且各種關(guān)系并非完全隔離，而是相互交叉和作用，從而形成一個整體[7]4?！敖Y(jié)構(gòu)是要素和要素間關(guān)系的總和，這種關(guān)系在一系列的變形過程中保持著不變的特性?！盵8]299結(jié)構(gòu)分析是結(jié)構(gòu)主義研究方法的簡化，旨在以整體的視角，對各類要素或現(xiàn)象的分析，而非關(guān)注其性質(zhì)，進而發(fā)現(xiàn)整體內(nèi)部的關(guān)系及其轉(zhuǎn)化[9]。權(quán)力結(jié)構(gòu)分析是結(jié)構(gòu)分析方法對權(quán)力領(lǐng)域的分析，即權(quán)力內(nèi)部構(gòu)成要素及相互關(guān)系，涵蓋了權(quán)力的主體、權(quán)力的配置、權(quán)力主體的關(guān)系等內(nèi)容[10]144。權(quán)力結(jié)構(gòu)分析方法在政治學、法學等領(lǐng)域都有涉及，并且影響重大。由于“權(quán)力”概念的伸縮性，所以權(quán)力結(jié)構(gòu)分析既可以在整個國家權(quán)力范圍內(nèi)進行宏觀分析，也可以對某一個具體的權(quán)力進行微觀的分析。檢察權(quán)運行機制中的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析則是對檢察權(quán)內(nèi)部配置及其運行關(guān)系進行的研究和關(guān)注。故此，對于檢察權(quán)運行機制的研究可以借鑒權(quán)力結(jié)構(gòu)理論，從檢察權(quán)運行機制內(nèi)部窺探不同視域下的檢察權(quán)運行機制，從而進行對比分析。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的可行性

檢察權(quán)運行的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析雖然較為薄弱，但并非完全空白。早在20世紀90年代，四川大學左衛(wèi)民教授曾撰文以權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析框架對法院內(nèi)部權(quán)力要素的配置及運行進行論述，開啟了對審判權(quán)進行權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的先河[11]。此后，在2016年，又以權(quán)力結(jié)構(gòu)分析方法對當前檢察院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征及問題進行總結(jié)，并指出其轉(zhuǎn)變的動因和方向[12]15。此外，武漢大學劉國媛在其博士論文《結(jié)構(gòu)之維檢察權(quán)》中，對檢察權(quán)進行了宏觀、中觀的結(jié)構(gòu)解讀[13]。從這些研究成果來看，對于檢察權(quán)運行機制進行權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，不僅可行，而且必要。因為權(quán)力結(jié)構(gòu)研究打破了權(quán)力崇拜，認為權(quán)力是一種可以被安排的事物，是對權(quán)力的一種中立、客觀視角的研究[14]221。

一是權(quán)力結(jié)構(gòu)分析框架是一種客觀的研究方法，為檢察權(quán)運行機制改革研究確定了研究范圍。由于權(quán)力結(jié)構(gòu)完全是基于對權(quán)力的技術(shù)性分析，所以對權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究較為客觀，同時，結(jié)構(gòu)主義分析主要是對其穩(wěn)定性要素及關(guān)系的把握，所以權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析方法可以為檢察權(quán)運行機制改革確定研究的范圍和框架。由于權(quán)力范圍的伸縮性，對于檢察權(quán)運行機制的研究，可分為宏觀層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析和微觀層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，宏觀層面注重檢察權(quán)運行機制在憲政體制、司法體制等視域內(nèi)的地位、功能和關(guān)系；而微觀層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析則注重檢察權(quán)運行機制內(nèi)部的權(quán)力主體、權(quán)力配置、權(quán)力運行和權(quán)力監(jiān)督。這種分析超越了道德、倫理等主觀領(lǐng)域的限制，是對檢察權(quán)運行機制客觀、技術(shù)性的分析研究方法，為檢察權(quán)運行機制改革研究提供了模式比較。

二是權(quán)力結(jié)構(gòu)分析框架是一種中立的研究方法，為檢察權(quán)運行機制改革研究提供了評價標準。由于權(quán)力結(jié)構(gòu)研究方法的中立性，它為檢察權(quán)運行機制改革的科學與否提供了衡量的可能。從檢察權(quán)運行機制的改革內(nèi)容來看，對其權(quán)力結(jié)構(gòu)分析可分為兩個層面：一方面，靜態(tài)意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即檢察權(quán)內(nèi)部的配置和分布；另一方面，動態(tài)意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即檢察權(quán)的內(nèi)部運行關(guān)系。權(quán)力結(jié)構(gòu)分析可以分別對其靜態(tài)意義和動態(tài)意義層面提供評價測量的可能。在靜態(tài)意義上，可從檢察獨立與檢察一體配置要求的形式化標準進行判斷，關(guān)鍵在于對檢察獨立特殊性的把握上；而在動態(tài)意義上，可從司法效率和司法公正的實質(zhì)化標準進行判斷，其關(guān)鍵在于檢察權(quán)的運行是否遵守司法的基本規(guī)律。

三是權(quán)力結(jié)構(gòu)分析框架是一種科學的研究方法，為檢察權(quán)運行機制改革研究提供了模式比較。正是由于權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的科學性和跨地域性，通過不同國家或地區(qū)檢察權(quán)運行機制的結(jié)構(gòu)分析，從而使得檢察權(quán)運行機制的研究成為一種可以進行對比的模式研究。正是由于對檢察權(quán)運行機制的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行分析，從而使得對檢察權(quán)運行機制的分析更為客觀和科學。

(三)權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下檢察權(quán)運行機制的主要內(nèi)容

一是檢察權(quán)運行組織。檢察權(quán)運行組織即檢察機關(guān)辦案組織。從字義來看，“辦案組織”是辦案與組織的組合詞。辦案組織就是為辦理案件而建立的社會單元，它具有系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和目的性的特征。與審判機關(guān)辦案組織悠久的研究傳統(tǒng)相比，檢察機關(guān)辦案組織的提出只是近年來的新鮮產(chǎn)物。由于檢察機關(guān)行政化辦案模式，從而在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中長期只有科、處、廳等內(nèi)設(shè)機構(gòu)概念，而未演化為與辦案責任相關(guān)聯(lián)的辦案組織概念。從檢察機關(guān)辦案組織的規(guī)范詞源上看，有關(guān)檢察機關(guān)“辦案組織”的最早表述出現(xiàn)在最高人民檢察院2013年底所公布的《2014-2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，該《規(guī)劃》指出，“辦案組織”是檢察官職業(yè)化管理體系的組成部分，在內(nèi)容上主要包括檢察資源配置和內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置兩個部分。據(jù)此可知，此時有關(guān)檢察機關(guān)辦案組織的表述重點在于資源配置和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而非檢察權(quán)運行機制改革中所言的“辦案單元”。2015年，最高人民檢察院在《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中，首次明確建立健全檢察機關(guān)司法辦案組織，形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點的組織結(jié)構(gòu)。據(jù)此，檢察權(quán)運行機制意義上的“辦案組織”被正式提出。2018年，修訂后的《人民檢察院組織法》第3章，首次以法律的形式明確了人民檢察院的辦案組織，即由獨任檢察官、檢察官辦案組和檢察委員會組成[15]。至于檢察長、副檢察長、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人等則是以檢察官身份單獨辦理案件或者以參加法定或固定辦案組織的形式成為辦案組織。

二是檢察權(quán)運行構(gòu)造。檢察權(quán)運行構(gòu)造是檢察權(quán)運行機制的核心[16]，包括了靜態(tài)的權(quán)力配置和動態(tài)的運行關(guān)系兩個方面，其中權(quán)力配置主要解決檢察權(quán)的橫向關(guān)系和權(quán)力分類；運行關(guān)系則主要解決檢察權(quán)的縱向關(guān)系和權(quán)力行使。雖然兩者概念涇渭分明，但是又密切聯(lián)系。因為無論是權(quán)力配置還是運行關(guān)系，都與檢察權(quán)的內(nèi)容密切相關(guān)，甚至決定權(quán)力配置和運行關(guān)系的調(diào)整。從《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定來看，檢察機關(guān)在刑事訴訟中具有的四項主要權(quán)能，即檢察、批準逮捕、偵查和公訴[17]78。除“檢察”職能外，其他權(quán)能較為清晰，何為“檢察”學界存在較大爭議。筆者認為，首先，“檢察”概念本身具有多意性和豐富性，但是對其進行解釋，應當置于刑事訴訟法律規(guī)范中進行，而不能超越規(guī)范進行無規(guī)矩解釋。其次，對“檢察”一詞概念的解釋需要遵循法律一致性原則[18]56，即在本法律規(guī)范內(nèi)沒有明確含義的，可以通過其他法律用語的界定，進行體系解釋。故此，根據(jù)《檢察官法》[19]和《檢察院組織法》的規(guī)定，《刑事訴訟法》第3條中的“檢察”概念是指除公訴、偵查、批準逮捕職權(quán)外的其它訴訟監(jiān)督權(quán)。當然，公訴、偵查、批準逮捕都屬于《憲法》意義上的法律監(jiān)督權(quán)。2018年，《人民檢察院組織法》進行了大幅修改，明確了檢察機關(guān)的八項職權(quán)，即依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；依照法律規(guī)定提起公益訴訟；對訴訟活動實行法律監(jiān)督；對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；法律規(guī)定的其他職權(quán)。從這八項職權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)上看，其實可以用三類職權(quán)進行概述，即審查類職權(quán)、偵查類職權(quán)和監(jiān)督類職權(quán)。審查類職權(quán)包括審查批捕、審查起訴；監(jiān)督類職權(quán)包括刑事偵查、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督；訴訟類職權(quán)則包括刑事公訴、支持起訴、公益訴訟。

三、權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下檢察權(quán)運行機制的主要問題

(一)檢察權(quán)運行組織規(guī)范不足

1.辦案組織形式缺乏合理性

一是履行檢察業(yè)務最高決策功能的檢察委員會并未作為辦案組織予以對待。目前有關(guān)檢察委員會的規(guī)定，主要由一個條例和三個文件組成[20]。檢察委員會的設(shè)立，不僅可以防止檢察長一人的獨斷專行，也可發(fā)揮群體決策的優(yōu)勢。雖然檢察委員會作為重大案件的決策主體因其與親歷性、中立性等司法原則相悖而導致眾多學者的若干批評[21]，但是上述批評并未能改變其事實上的特殊辦案組織定位，尤其是對于諸多案件具有事實上的最終決定權(quán)。然而，幾乎所有的改革試點都對檢察委員會的辦案組織定位進行了技術(shù)性回避，這不能不稱之為遺憾。

二是檢察官辦案組的設(shè)定存在諸多問題。從改革試點來看，對于檢察官辦案組固定與否的設(shè)置原則并不一致，有的試點單位傾向于以固定設(shè)置為原則、以臨時組合為例外[22]，有的試點單位則并無設(shè)置原則的規(guī)定，即根據(jù)辦案需要而決定固定與否，也就是說固定設(shè)置的檢察官辦案組與臨時設(shè)置的檢察官辦案組都是根據(jù)辦案需要而設(shè)置，但是由于固定設(shè)置的檢察官辦案組與臨時檢察官辦案組在組內(nèi)關(guān)系、主任檢察官產(chǎn)生機制[23]等方面有所區(qū)別，所以，探究影響固定設(shè)置檢察官辦案組的因素很有必要，即由哪些需要、條件、因素考慮設(shè)置固定檢察官辦案組，固定設(shè)置的檢察官辦案組在不同業(yè)務種類抑或在整個檢察機關(guān)內(nèi)部的比例范圍是否需要限定？特別是固定設(shè)置的檢察官辦案組其辦案數(shù)量如何計算、如何統(tǒng)計、如何評比等方面均處于空白狀態(tài)。此外，依據(jù)檢察權(quán)屬性的不同而分別配置不同的辦案組織適用原則，是否就意味著在獨任檢察官與檢察官辦案組兩類辦案組織中檢察官的獨立性地位和辦案方式完全不同呢？也值得一并思考。

2.辦案組織內(nèi)部關(guān)系缺乏明確性

一是檢察官助理與檢察官之間的銜接性不夠。一方面，辦案組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)紊亂。員額制改革是檢察權(quán)運行機制改革的前提，雖然根據(jù)改革要求，檢察官指導檢察官助理辦理案件，兩者之間是明確的指導關(guān)系。但是這種指導是應當建立在權(quán)力等級體系下的，否則很難發(fā)揮其功能。然而，由于受原有行政化的科層制人事管理體制影響，新的“主輔制”辦案組織模式可能受到很大沖擊。特別是剛剛?cè)腩~的年輕檢察官，配備工作經(jīng)驗豐富但未入額的“科處長”助理，如果僅僅賦予其辦案的指導職責，而不賦予檢察官一定的管理職責，“主輔制”辦案組織模式就很難進行有效地運行。另一方面，辦案組織成員職權(quán)配置交叉。依據(jù)檢察權(quán)運行機制改革要求，基本確立了檢察官、檢察官助理以及書記員的職責分工。但是從最高人民檢察院公布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》來看，有關(guān)檢察官與檢察官助理、檢察官助理與書記員的職權(quán)存在一定程度上的混同。

二是檢察官助理與書記員之間的界限不明。雖然根據(jù)改革前的《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，書記員承擔的職責較為明確。但是，多數(shù)試點地方限于書記員數(shù)量的不足，不僅未能劃定兩者之間的界線，而且直接明確規(guī)定，“當沒有書記員的，則由檢察官助理履行書記員的職責”，這使得檢察官助理與書記員的職責更難以區(qū)分。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)檢察官助理與書記員之間出現(xiàn)了工作上的扯皮現(xiàn)象，協(xié)作上效率不高。

3.辦案組織的適用范圍缺乏規(guī)范性

一是辦案組織與案件類型之間的配置原則缺乏明確性。從改革實踐來看，對于司法屬性強的辦案活動，一般以配備獨任檢察官為原則，以檢察官辦案組為例外；對于行政屬性強的辦案活動，一般以檢察官辦案組為原則，以獨任檢察官為例外；對于監(jiān)督屬性強的辦案活動，檢察官辦案組和獨任檢察官均可配備。也就是說，上述分類主要基于案件活動所體現(xiàn)的檢察權(quán)屬性不同進行配置。然而，何為司法屬性，何為行政屬性，乃至于監(jiān)督屬性，這些不同屬性對于辦案組織形式的要求是什么？改革并未進行有效回應。

二是辦案組織與案件類型之間的配置依據(jù)較為隨意。從改革來看，獨任檢察官與檢察官辦案組適用案件范圍界限并非涇渭分明，而是處于伸縮狀態(tài)，從而使得檢察官辦案組適用范圍富于彈性。無論是最高人民檢察院的改革意見，還是各地改革試點方案，對于獨任檢察官與檢察官辦案組的適用界限多是采用“可以”“也可以”“一般”等模糊詞語，以至于從文本解釋來看，幾乎所有的案件既可以由獨任檢察官承辦，也可以由檢察官辦案組承辦。此外，對于檢察權(quán)的運行而言，辦案組織的配置是確定承辦方式和隨機分案的基礎(chǔ)，所以概括性的配置規(guī)定，在給予地方試點改革靈活性的同時，也帶來了辦案組織配置的隨意性。這種隨意可能給領(lǐng)導干部干預司法辦案活動提供了機會和空間。

三是辦案組織與案件類型之間的配置內(nèi)容較為多變。所謂適用范圍富于多變性是指影響檢察官辦案組適用范圍的因素是多樣化的，而非單一的變量。從組織行為學原理來看，影響結(jié)構(gòu)的重要因素是規(guī)模[24]266。而根據(jù)改革方案，對于檢察官辦案組而言，則包括案件結(jié)構(gòu)與檢察職能雙重維度的影響[25]。從案件結(jié)構(gòu)上來看，包括了重大、疑難、復雜等案件，從檢察職能上包括了行政性職能、司法性職能和司法監(jiān)督職能。在這種雙重維度的影響下，檢察官辦案組的適用對象更具多樣化。特別是對重大、疑難、復雜案件的解釋，到底屬于客觀解釋，還是可以由檢察官結(jié)合自身理解進行主觀解釋，這對于檢察權(quán)的運行、監(jiān)督、責任認定等方面影響重大。因為如果任由檢察官為規(guī)避風險做主觀解釋，有可能使以放權(quán)為主要內(nèi)容的檢察權(quán)運行機制改革落空。

4.辦案組織與專業(yè)化案件類型的配置要求缺乏規(guī)范化

隨著《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改，檢察機關(guān)新增了提起公益訴訟的職能，包括訴前程序和起訴程序。公益訴訟職能的增加是檢察官公共利益代表人的法律化，必將豐富中國特色檢察制度的理論。然而，相比于傳統(tǒng)的檢察辦案，以食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護等案件為代表的公益訴訟具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，需要檢察官除具備法律知識外，還需要具備相應專業(yè)知識，這就對傳統(tǒng)以案件影響度為區(qū)分標準的辦案組織承辦機制失去正當性。從改革來看，有的采取公益訴訟辦案組方式，例如，最高人民檢察院；有的則限于檢察官數(shù)量，采取獨任檢察官方式，上述配置要求并不一致，這直接決定了公益訴訟辦案的專業(yè)化。此外，隨著中國社會進入新時代，網(wǎng)絡(luò)犯罪、金融犯罪等新型犯罪的出現(xiàn)也給檢察機關(guān)辦案組織的設(shè)置帶來了新的挑戰(zhàn)，對于上述新型犯罪，如何配備辦案組織及調(diào)整運行關(guān)系，直接影響檢察辦案的效果和質(zhì)量。

(二)檢察權(quán)權(quán)力構(gòu)造配置失范

1.檢察官放權(quán)不足

一是檢察官權(quán)力數(shù)量有限。從權(quán)力數(shù)量上看，檢察長(檢察委員會)仍然具有壓倒性的多數(shù)，而檢察官的權(quán)力數(shù)量則只占少數(shù)。當然，在不同業(yè)務類型上，檢察長與檢察官之間的權(quán)限比例并不一致，有的業(yè)務類型，檢察官占據(jù)了較高的比例，比如案件管理業(yè)務，檢察長的權(quán)力數(shù)量普遍較少，檢察官的權(quán)力比重普遍較高。但是，這只是個別業(yè)務類型，從整體上看，檢察長的權(quán)力比例居高。這種整體上的比例特征，足以表明對檢察官的授權(quán)尚不充分，仍然存在較大空間。

二是檢察官決定權(quán)比例不高。從權(quán)力內(nèi)容的橫向分配上看。檢察權(quán)可分為案件承辦權(quán)和辦案事項決定權(quán)。而檢察長(檢察委員會)所擁有的職權(quán)多為辦案事項的決定權(quán)，即所針對的事項多是終局性、外部性、實體性的，而檢察官則多為案件的執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)、承辦權(quán)，以及少量的辦案事項決定權(quán)，所針對的事項多為程序性、操作性、事務性和內(nèi)部性的。這種權(quán)力橫向分配的不均衡，導致執(zhí)行權(quán)與決定權(quán)的分離，有可能導致對司法親歷性原則的違背[26]319。

三是檢察官辦案權(quán)與文書簽發(fā)權(quán)分離。由于放權(quán)不到位，辦案決定權(quán)與案件承辦權(quán)被人為分離、辦案決定權(quán)與文書簽發(fā)權(quán)被人為分離，從而出現(xiàn)作為決定者的檢察官沒有簽發(fā)法律文書的權(quán)力，進而形成權(quán)力運行的兩條線。檢察官實施具體訴訟行為，檢察長決定訴訟效果，人為地將辦案實施權(quán)與決定權(quán)進行了分離，從而使得檢察官成為從事某種訴訟行為的資格而非職務。由此造成不同地區(qū)檢察機關(guān)檢察官的權(quán)限差異過大，難以統(tǒng)一制發(fā)標準，更難以明確司法責任。

2.運行主體上的重復疊加

檢察權(quán)運行機制的改革目標在于改變?nèi)墝徟频牡托А⒇熑尾幻饕约八痉ㄓH歷性欠缺的不足。當前檢察權(quán)運行機制改革更是明確要求突出檢察官的辦案主體地位，進而實現(xiàn)“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。然而，從改革試點來看，這種改革效果尚不明顯，沒有合理協(xié)調(diào)好檢察長負責制與檢察權(quán)運行機制的關(guān)系問題，甚至出現(xiàn)審批層次有所反彈的跡象。

一是檢察官辦案組承辦案件。原先的辦案模式遵循“檢察官承辦——部門負責人審核——檢察長審批”，也就是說在檢察內(nèi)部案件運行主體上僅限于檢察官、部門負責人和檢察長這三類主體。而當前改革試點中，除卻上述三類主體外，又因為幾乎所有檢察官辦案組均為固定辦案組，從而使主任檢察官成為了業(yè)務部門之下的常設(shè)“主體”，由此進一步強化了檢察機關(guān)內(nèi)部的行政化。雖然該主體的主要職責為所辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)和管理，并且當組內(nèi)檢察官承辦案件時不行使決定權(quán)和審核權(quán)。但是，在部分試點改革中卻將檢察官辦案組負責人——主任檢察官作為承辦案件的基本組織，組內(nèi)檢察官的意見需要先經(jīng)其審批，再報部門負責人審核，最終由檢察長審核[27]。

二是獨任檢察官承辦案件。獨任檢察官雖然具有一定的獨立性，但是其仍然屬于某一部門，而部門負責人則對其辦案具有一定的監(jiān)督管理權(quán)。一般而言，對于獨任檢察官承辦的案件，在其授權(quán)范圍內(nèi)的事項，直接報檢察長(副檢察長)審核或決定，但是對于職務犯罪案件，仍然由業(yè)務部門負責人審核和監(jiān)督。此外，對于部分重大疑難復雜等特殊案件仍然需要業(yè)務部門負責人的核閱。由此，業(yè)務部門負責人從審批角色轉(zhuǎn)為“核閱”角色。雖然這一角色轉(zhuǎn)變“根本上”改變了“三級審批制”，但是否所有的辦案文書都需要核閱值得思考。如果“核閱權(quán)”不限定范圍和種類，必將導致業(yè)務部門負責人監(jiān)督權(quán)的膨脹，這不僅導致業(yè)務部門負責人工作量的“猛增”，而且還會造成事實上的“審批制”。

3.運行內(nèi)容上的模糊不清

一是檢察長指揮監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)方式的模糊性。根據(jù)《憲法》及《人民檢察院組織法》所確立的檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導人民檢察院工作原則，據(jù)此確立了檢察長的指揮監(jiān)督權(quán)。檢察長的指揮監(jiān)督權(quán)應當從縱向和橫向兩個角度來理解。從縱向來看，主要分為檢察指令權(quán)(領(lǐng)導權(quán))和監(jiān)督管理權(quán)；從橫向來看，則是與檢察官并列的辦案事項決定權(quán)。然而，對于該權(quán)力的實現(xiàn)方式、內(nèi)容及程序則存在模糊性，可能帶來指揮監(jiān)督權(quán)的“黑箱作業(yè)”[28]355。譬如，檢察長在辦案中依法行使指揮、審核和決定權(quán)，以及檢察長以其本來的職務身份直接參與辦理重大、疑難、復雜案件，承擔偵查、詢問、出庭等具體辦案活動，對此屬于親自辦案抑或行使指揮監(jiān)督權(quán)存在較大爭議。此外，監(jiān)督管理權(quán)的內(nèi)涵是什么？“監(jiān)督”與“管理”有無區(qū)別，兩者在權(quán)力運行中的表現(xiàn)方式、適用范圍及對象如何界定等內(nèi)容也不明確。

二是業(yè)務部門負責人的監(jiān)督管理權(quán)與主辦檢察官的監(jiān)督管理權(quán)難以區(qū)分。在部分改革試點省份，業(yè)務部門負責人都必須具有檢察官資格，除作為檢察官承辦案件外，還對部門內(nèi)檢察官辦理的案件具有監(jiān)督管理權(quán)。譬如，審核檢察官辦案、決定召開檢察官聯(lián)席會議等。然而，與此同時，檢察官辦案組的主辦檢察官也對于本組檢察官辦案活動具有監(jiān)督管理權(quán)，包括了辦案事項決定權(quán)和審核權(quán)，這兩種權(quán)力的配置是否科學？是否相同或類似值得斟酌。

三是主辦檢察官與檢察官之間的協(xié)同性不夠。雖然最高人民檢察院《意見》以及《人民檢察院組織法》對于主辦檢察官的職權(quán)采取“辦案事項”+“人事管理”兩方面的概括，主辦檢察官只有當組內(nèi)檢察官作為獨任檢察官承辦案件時，才既不行使辦案事項決定權(quán)，也不行使審核權(quán)。盡管如此，檢察官辦案組多是以獨立的組織形式承辦案件。

四、權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下檢察權(quán)運行機制的完善

(一)以獨任檢察官為基礎(chǔ)重塑辦案組織

1.確立辦案組織的一元化

一是明確獨任檢察官作為基本辦案組織單元。一是將獨任檢察官作為檢察辦案活動組織的基本形式。明確其作為辦案主體承辦案件，同時根據(jù)需要配備必要的檢察輔助人員，厘清檢察官與檢察輔助人員的職責權(quán)限關(guān)系，突出檢察官在辦案活動中的主體作用，使其在證據(jù)判斷、事實認定方面發(fā)揮決定性作用。當然，獨任檢察官作為檢察辦案活動組織的基本方式并不排斥聽取他人的意見，相反，在遇到疑難問題時仍然可以通過檢察官聯(lián)席會議等方式聽取其他檢察官的意見，從而有利于科學決策。二是賦予檢察官相對完整的檢察權(quán)。當前，改革試點中的權(quán)力清單制度將檢察權(quán)的內(nèi)容和種類進行了明確列舉，并分別賦予檢察官和檢察長(檢察委員會)，這種賦權(quán)，對于突出檢察官辦案主體地位意義重大，然而，縱觀檢察官被賦予的檢察權(quán)，多為執(zhí)行權(quán)和建議權(quán)，少有決定權(quán)，從這一角度來看，檢察官所享有的檢察權(quán)是不完整的。為確保獨任檢察官作為基本辦案單元，就需要賦予其相對完整的檢察權(quán)，這也是執(zhí)行權(quán)、建議權(quán)和決定權(quán)合一的效率要求，同時這也是提高檢察官職業(yè)化、專業(yè)化水平的需要。

二是明確檢察官辦案組作為基本辦案單元的補充。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，犯罪活動日益呈現(xiàn)組織化、復雜化和多樣化特征，單一的獨任檢察官已經(jīng)難以滿足司法辦案的需要。對此，以團隊式、協(xié)助式等為表現(xiàn)方式的檢察官辦案組開始出現(xiàn)，成為有效治理犯罪，促進法治進程的重要保障。因為相比于個體決策邏輯推理的優(yōu)勢而言，組織(群體)決策可以在多個選項中做出較為合理的選擇，具體到檢察辦案中，檢察官辦案組可以更好地適用法律，也可以實現(xiàn)組內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督。故此，檢察官辦案組作為辦案組織形式有其存在的必要性。然而，即便如此，檢察官辦案組仍然是在獨任檢察官基礎(chǔ)上成立的協(xié)作辦案組織，其成立和發(fā)展并未改變這一基礎(chǔ)。這就要求檢察官辦案組應當作為獨任檢察官辦案組織形式的有益補充，合理確定其適用范圍，據(jù)此，可分為領(lǐng)導型和指導型兩類。所謂領(lǐng)導型檢察官辦案組，主要是由主辦檢察官領(lǐng)導指揮組內(nèi)檢察官辦案，對于檢察官提出的意見可以進行審批改變。指導型檢察官辦案組，即主辦檢察官與組內(nèi)檢察官之間是組織、協(xié)調(diào)關(guān)系，在案件辦理上仍然由組內(nèi)檢察官承辦案件[29]，主辦檢察官則主要監(jiān)督檢察官辦案，審閱檢察官的辦案意見，對于不同意承辦檢察官意見的，只能將其意見進行上報，而不能直接改變。

三是限縮檢察委員會作為辦案組織的功能。由于檢察委員會作為辦案組織存在親歷性欠缺、責任難以追究，以及群體決策模式在司法辦案中的不足等問題，雖然當前認為檢察委員會與檢察權(quán)運行機制改革并不沖突，并且現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)限縮了檢察委員會在案件決策中的范圍[30]133。司法實踐中，根據(jù)調(diào)研顯示，檢察委員會討論范圍中案件議題也呈逐漸遞減甚至消亡趨勢。然而，筆者認為，在檢察權(quán)運行機制改革中，除限制檢察委員會的個案決定的范圍外，還應進一步規(guī)范個案決策的程序、方式及責任追究機制，即只限于檢察官與檢察長意見不一致的個案，同時個案決定主要進行法律適用上的評論，對于事實證據(jù)部分不作決定；在責任追究上應當遵循主客觀相一致原則，注重對其履職的評價和考核，這就要求完善檢察委員會會議記錄機制，通過會議記錄明確責任鏈條，做到責任到人，追責有效[31]。未來檢察委員會定位還是應當從目前的決策、咨議和監(jiān)督三大功能逐漸調(diào)整為指導、咨議和監(jiān)督新的三大功能，即將個案決策為個案咨議，取消其擁有的個案決定權(quán)[32]254。此外，程序上還應被動啟動，限制檢察長隨意啟動。

2.提升辦案組織內(nèi)部的規(guī)范化

一是明確檢察官與檢察官助理的法律關(guān)系，突出檢察官的辦案主體地位，科學界定兩者的職能區(qū)分和雙方關(guān)系，使檢察官助理成為輔助檢察官辦案的有力助手，接受檢察官的指導和監(jiān)督。這就需要檢察官對其助理具有工作分配權(quán)、選任建議權(quán)、業(yè)績評價建議權(quán)、獎懲考核建議權(quán)。因為檢察官最了解其助理履職情況，此外還能激勵檢察官助理勤勉履職。

二是以司法親歷性原則為關(guān)鍵節(jié)點，區(qū)分檢察官與檢察官助理的職權(quán)劃分。司法親歷性原則要求檢察官必須直接親自經(jīng)歷辦案活動，包括直接性和口頭性兩個方面[33]。凡是司法親歷性原則要求檢察官在證據(jù)調(diào)查和事實認定方面必須親自實施的，檢察官應當親自實施，檢察官助理不得代為承擔，但可以在檢察官的指導下協(xié)助實施，檢察官助理所實施的后果歸屬檢察官。檢察官親歷事項以外的職責，既可以由檢察官親自承擔，也可以由檢察官助理獨自承擔或協(xié)助辦理，具體可由檢察官根據(jù)案件具體情況綜合確定。為確保司法親歷性原則的落實，應當制定親歷性清單，明確檢察官的專屬事項，對于職務犯罪審查案件，檢察官應當親自詢問證人、訊問犯罪嫌疑人，制定補充偵查提綱；對于訴訟監(jiān)督案件必須親自聽取當事人意見、調(diào)取關(guān)鍵證據(jù)；對于公訴案件必須親自閱卷，訊問被告人，出席法庭發(fā)表公訴意見。

三是協(xié)調(diào)好檢察官與書記員關(guān)系。書記員作為檢察官的辦案輔助人員，雖然理論上講并非固定配備，而是統(tǒng)一調(diào)配，但是從各地實踐來看，多是固定配備于某個檢察官，同時，檢察官對書記員具有考核建議權(quán)，這就使得檢察官與書記員在方便工作的同時，兩者的關(guān)系存在行政化趨向。對此，鑒于檢察辦案與法官審判的差異性，在人員配備上不應追求檢察官與書記員的1：1配備比例，而是可由部門負責人統(tǒng)一調(diào)配。對于書記員的業(yè)績評價應當主要由檢察官進行參與。同時，對書記員在職責定位上主要限于文字記錄、司法行政、整理卷宗等工作。

四是明確檢察官助理與書記員的法律關(guān)系。檢察官助理與書記員都屬于司法輔助人員，輔助檢察官辦理案件。但從改革方向來看，檢察官助理作為檢察官的候選對象予以培養(yǎng)和發(fā)展，進而在職責定位上更加傾向于檢察權(quán)的分享者、參與者和行使者，讓優(yōu)秀的檢察官助理通過遴選、入額等程序及時填補空出的員額職數(shù)，從而確保檢察官身份養(yǎng)成的職業(yè)化和專業(yè)化水平。對于書記員，則主要在檢察官或其助理的指導下從事記錄工作。此外，對于書記員的選拔和任用可從社會中進行公開聘用。

(二)優(yōu)化檢察權(quán)權(quán)力構(gòu)造

1.明確檢察官權(quán)力清單的法律性質(zhì)

檢察官權(quán)力清單集中反映了檢察官與檢察長的職權(quán)劃分，以及檢察官、檢察長、業(yè)務部門負責人和主任檢察官之間的權(quán)力關(guān)系。在相關(guān)司法解釋及立法尚未完善之前，基于檢察權(quán)運行機制改革的要求，明確全國性檢察官清單作為規(guī)范性文件的定位。即全國性檢察官權(quán)力清單屬最高人民檢察院司法解釋以外的文件，如此界定，則遵循了《立法法》規(guī)定的法制統(tǒng)一原則。而對于目前由各省檢察機關(guān)制定的檢察官權(quán)力清單，由于從法律上并未獲得全國人大及其常委會的授權(quán)，并無制定具有法律性質(zhì)的抽象性司法解釋及其規(guī)范的權(quán)力，所以對此，應當認定為不同于規(guī)范性文件的內(nèi)部性規(guī)范。這種規(guī)范，在司法改革背景下，具有特殊的規(guī)范效果，即在法律文書中不得援引，但是可以作為規(guī)范檢察官行為的準則，各主體應當遵循的該規(guī)范，必須按照權(quán)力清單規(guī)定的權(quán)力邊界行使檢察權(quán)，逾越或者怠于行使都要承擔相應的紀律責任。此外，檢察官權(quán)力清單應當公開。由于檢察官權(quán)力清單關(guān)系當事人的基本權(quán)利，并且具有一定的規(guī)范性質(zhì)，所以從提升司法公信力的角度而言，應當對當事人及社會大眾通過多種形式進行公開，從而保障公眾知情權(quán)。在實施保障上，主要依賴于主動遵循、統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)保障和上級督查等內(nèi)部方式。

2.科學配置不同職務檢察官職權(quán)

一是在權(quán)力清單配置主體上實現(xiàn)周延化。任何改革都應當依法進行，這是依法治國基本原則的內(nèi)在要求，檢察權(quán)運行機制改革也應遵循。故此，應當在檢察官權(quán)力清單制定上，改變“檢察官+主任檢察官+部門負責人+檢察長”，或者“檢察官+檢察長+檢察委員會”的劃分方式，而是將權(quán)力清單的主體限定為“檢察官+檢察長”兩元主體，并且采取負面清單形式，明確除法律保留由檢察長(檢察委員會)決定的，其他檢察職權(quán)都由檢察官行使，從而以法律為標準，將檢察官與檢察長(檢察委員會)之前的職權(quán)進行劃分。首先，在檢察權(quán)的權(quán)力邊界明確性原則下，采取負面清單方式可以最大限度地分權(quán)和授權(quán)，厘清檢察長與檢察官的權(quán)力邊界。其次，基于檢察權(quán)內(nèi)容的多樣性，完全列舉檢察官的權(quán)力不夠現(xiàn)實，而通過“抓大放小”原則，列舉檢察長的權(quán)力則存在可行性。再次，根據(jù)《憲法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范，對檢察長的決定性權(quán)力進行梳理也較為可行。

同時，應當注意，對于檢察長與檢察官的權(quán)力歸屬劃分上，并非存在著此消彼長的關(guān)系，而是可以通過指揮監(jiān)督權(quán)進行合理轉(zhuǎn)化。對于“未列舉的辦案事項決定權(quán)歸檢察官行使的形式，與公權(quán)力的法無明文規(guī)定不得行使的規(guī)律相?！钡馁|(zhì)疑，筆者認為，此種認識，錯誤地將“法定原則”簡單化地等同于“法律明文列舉原則”。首先，從法定原則的目的來看，其主要規(guī)范公權(quán)力的行使邊界，而非用于厘清公權(quán)力內(nèi)部不同主體之間的邊界，這是法定原則與組織原則的區(qū)別所在。其次，就檢察官權(quán)力清單而言，采取負面清單抑或正面清單的形式，不在于是否遵循法定原則，而在于是否承認檢察官的相對獨立地位，是否明確檢察權(quán)的運行主體，只要在這個方面有所認識，即理解正面清單或負面清單的不同功能所在。

二是在權(quán)力清單配置標準上實現(xiàn)規(guī)范化。第一，檢察官的權(quán)力類型。從過去的“三級審批制”的權(quán)力分配來看，在科層制內(nèi)不同主體的權(quán)力是不同的，其中建議權(quán)和承辦權(quán)一般屬于檢察官，監(jiān)督權(quán)屬于部門負責人，決定權(quán)則由檢察長(檢察委員會)行使，雖然這種權(quán)力運行機制已被理論和實務界所揚棄，但是其關(guān)于檢察權(quán)的動態(tài)分類卻值得借鑒，并且契合了檢察權(quán)運行機制的改革目的。故此，對檢察權(quán)的劃分標準應當從動態(tài)的適應運行規(guī)律的方式予以劃分，而縱向的劃分方式則凸顯出來，依據(jù)檢察權(quán)的運行特征，可分為承辦權(quán)和辦案事項決定權(quán)。其中，承辦權(quán)主要是作為辦案組織承辦案件的權(quán)力。從辦案組織規(guī)定來看，案件要么由檢察官承辦，或者檢察官辦案組承辦，這是檢察權(quán)運行中的開始，也是辦案責任歸屬的依據(jù)。而辦案事項決定權(quán)則是檢察權(quán)的核心，是在其職權(quán)范圍內(nèi)對案件事項做出處理的權(quán)力。承辦權(quán)和辦案事項決定權(quán)有時統(tǒng)一于檢察官，有時則有所區(qū)分。當承辦權(quán)與辦案事項決定權(quán)統(tǒng)一時，辦案組織的權(quán)力與責任較為明確具體，檢察官辦案主體地位較為凸顯；當承辦權(quán)與辦案事項決定權(quán)相分離時，檢察官則作為承辦人而不具有對辦案事項最終處理權(quán)，從而易使行為與效果相分離。第二，檢察長的權(quán)力類型。對于檢察長橫向意義上的辦案事項決定權(quán)應當區(qū)分檢察權(quán)屬性、檢察院層級、案件的性質(zhì)、地域區(qū)別等方面因素區(qū)別劃分，在此可不強調(diào)各省統(tǒng)一一致，但對于縱向意義上的指揮監(jiān)督權(quán)，則應嚴格限制范圍、形式、內(nèi)容和效果，從而在責任劃分和追究上實現(xiàn)“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。

3.檢察權(quán)運行關(guān)系的規(guī)范性

一是檢察一體的法定化。檢察一體是對大陸法系檢察制度內(nèi)部組織構(gòu)建以及檢察權(quán)運行的原理性概括和總結(jié)[34]。檢察一體除了使檢察權(quán)的行使更能集中效能、發(fā)揮團隊力量外，最主要的還是在于發(fā)揮內(nèi)控及監(jiān)督的功能，使檢察權(quán)的行使具有一致性且不致濫用[35]134。當然檢察一體內(nèi)涵豐富，并非等同于我國檢察辦案的審批制，因為審批制是對檢察官決策的完全化控制，而檢察一體是指檢察事務而非行政事務方面的原則，它是建立在檢察官獨立的基礎(chǔ)上，為防止檢察權(quán)受到不當干預時確立的原則[12]16。從法理上講，檢察官與檢察長在辦理案件的公正性上并無根本上的區(qū)別，檢察長之所以具有指揮監(jiān)督權(quán)，關(guān)鍵在于其確保檢察機關(guān)的整體獨立和追訴標準的統(tǒng)一。指揮監(jiān)督權(quán)即指令權(quán)，是上級檢察官對下級檢察官就職權(quán)范圍上的事項所作出的一般或具體指令，因為檢察一體與檢察獨立的關(guān)鍵在于檢察指令權(quán)的行使問題[36]。

故此，應當在運行機制上由最高人民檢察院統(tǒng)一規(guī)范上級檢察官的指令權(quán)，實現(xiàn)檢察指令權(quán)的內(nèi)容法定化、形式書面化、運行補充化和結(jié)果歸檔化，從而壓縮指令權(quán)，給予檢察官更大的獨立辦案空間。所謂內(nèi)容法定化[37]，就是指在不改變現(xiàn)行上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院，檢察長領(lǐng)導人民檢察院的檢察體制下，實現(xiàn)“領(lǐng)導”內(nèi)容的法定化和明確化?！邦I(lǐng)導”一詞看似簡單，但內(nèi)容卻非常豐富?！墩f文解字》，將其解釋為“領(lǐng)者項也，導者致也”，即有引領(lǐng)和引導的作用。從政治權(quán)力的角度來看，“領(lǐng)導”就是有效影響的過程[38]4，具體表現(xiàn)為，上級指令權(quán)的行使可分為一般指令和個案指令，對于一般指令只能由上級檢察機關(guān)整體名義發(fā)布，對于個案指令，即辦案事項決定權(quán)必須在憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律允許范圍內(nèi)進行，不得突破法律規(guī)范，對于明顯違法的指令，檢察官基于客觀公正義務可以拒絕執(zhí)行，并因此不承擔任何責任。所謂形式書面化，主要是指上級指令不能以口頭、電話、郵件等非正式方式作出，而必須以書面的正規(guī)方式作出，從而確保上級指令權(quán)行使的規(guī)范化和嚴肅性，防止上級領(lǐng)導變?yōu)椴划敻深A。所謂運行補充化，是指上級指令權(quán)從本質(zhì)上屬于糾錯權(quán)，這就在邏輯上要求檢察官獨立的優(yōu)先性，指令權(quán)的補充性，同時這種補充性也要求采取的指令權(quán)應當首先是柔性的、協(xié)商性的，其后才是剛性、強制性的。所謂后果歸檔化，就是指個案指令在相關(guān)法律文書生效后，應當歸入訴訟檔案，允許相關(guān)當事人查閱、摘抄和復印，從而使上級指令權(quán)處于當事人和社會的公開監(jiān)督范圍之內(nèi)。

二是檢察獨立的相對性。由于我國檢察官并非“獨立官廳”，而事實上是檢察長領(lǐng)導下的辦案主體，是檢察權(quán)的分享者，并且在辦案行為過程中要接受黨的領(lǐng)導和人大監(jiān)督，這就使得檢察獨立并非超然于外，而是具有相對性。這種相對性除了具有相對獨立的地位保障外，還需要基本必要的制度支撐。首先，確立“文本服從、言論自由”的原則[39]。上級檢察官有權(quán)對個案進行指示，但該指示必須以書面形式做出，同時附在卷宗之中。此外，也要賦予檢察官在出庭公訴中自由裁量權(quán)，檢察官在法庭上進行口頭陳述時則不受檢察長指令的限制，而是有權(quán)根據(jù)個人的內(nèi)心確信，提出公訴意見。其次，明確法治主義原則。檢察長的指揮監(jiān)督權(quán)必須遵循法定主義的要求，對于違法指令，檢察官有權(quán)拒絕執(zhí)行。再次，明確法律保留原則。明確規(guī)定，對于事實判斷，證據(jù)采信屬于檢察官的保留事項，檢察長不得對此內(nèi)容進行指令要求。四是增設(shè)前置溝通程序。當檢察長在職權(quán)范圍內(nèi)否定檢察官意見時，應當以溝通、協(xié)作和合作的方式，先與下屬溝通，雙方都聽取對方的意見和理由，從而相互修正意見，實現(xiàn)公平正義目的。增設(shè)溝通程序以有利于體現(xiàn)檢察長或主任檢察官對檢察官主體地位和相對獨立性的尊重，有利于全面準確地分析判斷案件。若溝通無法達成一致意見，可報請檢察長行使職務轉(zhuǎn)移或收取權(quán)，改由檢察長或其他檢察官辦理[40]。