認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下檢察不起訴裁量權(quán)研究

姚忠仁

（廣西檢察官學(xué)院，廣西 南寧 530022）

2011 年《刑法修正案（八）》將坦白從寬政策法律化，但程序法并沒有具體落實(shí)的相關(guān)規(guī)定。2016年7 月，《關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，同年9 月，全國人大常委會(huì)通過決定，授權(quán)北京、天津、上海等18 個(gè)地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作。經(jīng)過2 年試點(diǎn)，2018 年10 月26 日，第3 次修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）全面吸收試點(diǎn)成果，把認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作為一項(xiàng)重要訴訟原則確定下來，標(biāo)志著坦白從寬刑事政策的具體化、制度化，它和自首、立功制度一樣能夠適用于所有刑事案件。根據(jù)修訂后的刑訴法，有重大立功或者案件涉及國家重大利益認(rèn)罪認(rèn)罰的，經(jīng)過最高人民檢察院批準(zhǔn)，可以不起訴，這是一項(xiàng)新增加的不起訴制度。2019年10 月24 日，“兩高三部”發(fā)布《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，該意見第三十條規(guī)定：“完善起訴裁量權(quán)，充分發(fā)揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴(kuò)大相對(duì)不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中的適用。對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰后沒有爭議，不需要判處刑罰的輕微刑事案件，人民檢察院可以依法作出不起訴決定。人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)案件量刑的預(yù)判，對(duì)其中可能判處免刑的輕微刑事案件，可以依法作出不起訴決定?！北疚恼J(rèn)為，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度從某種意義上擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)，同時(shí)也帶來了一系列問題需要認(rèn)真研究，對(duì)規(guī)范和正確行使不起訴裁量權(quán)具有重大研究價(jià)值。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下不起訴的幾種情形

根據(jù)2018 年修訂后的《刑事訴訟法》，我國不起訴種類包括法定不起訴、相對(duì)不起訴、證據(jù)不足不起訴、附條件不起訴、特別不起訴5 種類型[1]。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下，證據(jù)充足的輕微刑事案件不需要判處刑罰或者免除處罰的，可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不起訴的情形，這種情形屬于相對(duì)不起訴類型。對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰后案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，則應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴決定，這種情形屬于證據(jù)不足不起訴。如果犯罪嫌疑人是未成年人的，還可以適用附條件不起訴。有觀點(diǎn)認(rèn)為，修改后的刑事訴訟法將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度排除于未成年人犯罪案件，因?yàn)槲闯赡耆苏J(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件，只能通過簡易程序和普通程序簡化審審理，最終將未成年人認(rèn)罪認(rèn)罰案件排除在速裁程序適用范圍之外，以充分體現(xiàn)“教育感化挽救”的方針[2]。雖然未成年人認(rèn)罪認(rèn)罰案件不適用速裁程序，但不影響檢察院適用附條件不起訴，因?yàn)樵摮绦虺浞职l(fā)揮了審前分流和過濾作用，并不需要進(jìn)行庭審。修改后的刑事訴訟法第一百八十二條規(guī)定，犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以做出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴。這一條文屬于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬特殊情形，也被稱為“特別不起訴”。

（一）相對(duì)不起訴

相對(duì)不起訴也稱酌定不起訴，根據(jù)刑事訴訟法第一百七十七條規(guī)定，是指人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免于刑罰的，可以做出不起訴決定。對(duì)于犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的案件，最終可能不需要判處刑罰或者免于刑罰的，檢察院當(dāng)然可以不起訴。

（二）附條件不起訴

附條件不起訴是針對(duì)未成年人犯罪嫌疑人，觸犯侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪，侵犯財(cái)產(chǎn)罪、妨害社會(huì)管理秩序罪，可能判處一年有期徒刑以下刑罰，有悔罪表現(xiàn)，人民檢察院可以做出附條件不起訴決定。未成年人犯罪嫌疑人在附條件不起訴考驗(yàn)期內(nèi)，服從監(jiān)管、接受矯治和教育的，沒有發(fā)生撤銷不起訴決定情形的，考驗(yàn)期滿，檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。這里的“悔罪表現(xiàn)”相當(dāng)于認(rèn)罪認(rèn)罰中“認(rèn)罪”，并不需要“認(rèn)罰”也不需要具結(jié)有關(guān)法律文書。當(dāng)然，如果未成年人認(rèn)罪認(rèn)罰的，檢察院可以根據(jù)具體情形決定做出相對(duì)不起訴決定或者附條件不起訴決定。

（三）特別不起訴

特別不起訴是一項(xiàng)新增的不起訴制度，該制度從試點(diǎn)至今沒有發(fā)生過一起真實(shí)案例。一般認(rèn)為，構(gòu)成特殊不起訴制度需要同時(shí)具備以下幾個(gè)條件：一是犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪，如實(shí)供述自己的犯罪事實(shí)；二是有重大立功或者案件涉及國家重大利益，一般是指涉及國家安全、領(lǐng)土安全，重大外交事件等利益；三是要經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)；四是要簽署具結(jié)書，一般要求有辯護(hù)律師在場或者值班律師在場。該不起訴制度適用范圍不限特定犯罪主體，也不限具體罪名，因而適用范圍比相對(duì)不起訴要寬很多。

二、不起訴裁量權(quán)行使現(xiàn)狀與問題

（一）相對(duì)不起訴、附條件不起訴適用率低

事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度不起訴裁量權(quán)所帶來的程序分流和過濾作用效果并不十分明顯。從全國來看，2015 年試點(diǎn)以前，相對(duì)不起訴比例不高，為2.65%, 全國不起訴率為5.34%。2016年全國提起公訴1 402 463 人，證據(jù)不足不起訴人數(shù)為26 670 人，約占1.86%，相對(duì)不起訴相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏。2017 年全國提起公訴人數(shù)1 706 498 人，相對(duì)不起訴人數(shù)約為100 021 人，約占5.42%；不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足的決定不起訴33 919 人，約占1.84%；附條件不起訴5 999 人，約占0.32%。2018 年全國提起公訴人數(shù)1 692 846 人，相對(duì)不起訴人數(shù)102 572人，約占5.58%；不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足的決定不起訴34 398 人，約占1.87%；附條件不起訴6 959 人，約占0.38%。①以上數(shù)據(jù)來源于最高人民檢察院年度報(bào)告，由于部分?jǐn)?shù)據(jù)年度報(bào)告中并未精確提及，因而需要推算并表述為“約”。由此可見，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)施行雖然帶來了相對(duì)不起訴、附條件不起訴案件比例有所上升，但上升效果并不突出。尤其是不起訴制度中重大立功、重大國家利益規(guī)定比較籠統(tǒng)模糊，程序上要層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)，適用條件嚴(yán)苛，導(dǎo)致至今沒有相關(guān)的適用案例。

（二）存在不敢適用、不愿適用情況

由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在檢察官個(gè)人考評(píng)、績效制度，檢察機(jī)關(guān)也在實(shí)施地方績效考評(píng)，承辦檢察官往往需要考慮單位績效、領(lǐng)導(dǎo)同事的看法、個(gè)人聲譽(yù)等因素，因而不敢輕易主動(dòng)適用不起訴權(quán)。對(duì)于有被害人的案件，還要考慮到是否已經(jīng)達(dá)成諒解，否則一旦被害人申訴或上訪，那么案件不但沒有案結(jié)事了，反而沒完沒了，這也是目前檢察官主要顧忌的因素之一。

（三）存在選擇性適用等不規(guī)范問題

當(dāng)前，國內(nèi)并沒有出臺(tái)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬不起訴指導(dǎo)意見。2019 年10 月24 日“兩高三部”通過了《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》，但該意見僅僅由第三十條原則性地規(guī)定要加大不起訴裁量權(quán)。2019 年12 月，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》相應(yīng)地進(jìn)行修改，全國有了統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，但主動(dòng)適用難免也會(huì)有不同意見，在這種情況下，檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰相對(duì)不起訴權(quán)就會(huì)存在“選擇性適用”的可能性。中國是個(gè)人情社會(huì)，難免會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)、同事、同學(xué)、老鄉(xiāng)、熟人等人請托說情，制度的闕如為權(quán)力的不規(guī)范適用，辦關(guān)系案、人情案留下了空間。

（四）不起訴決定審批程序繁瑣

根據(jù)修訂后《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十條規(guī)定，“相對(duì)不起訴”要經(jīng)過檢察長決定，可以做出不起訴決定。由于認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴屬于相對(duì)不起訴，要經(jīng)過檢察長決定才能做出，因而實(shí)際上要經(jīng)過科室討論通過后再經(jīng)過分管檢察長同意，才可以決定。換言之，承辦檢察官需要經(jīng)過多次匯報(bào)才可以最終上檢委會(huì)討論決定。事實(shí)上，有些縣市值班律師在羈押場所沒有值班室，通常在所屬律所上班，而認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴形式上要有認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，要聽取辯護(hù)律師或值班律師意見，值班律師辦公條件制約了簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的效率，實(shí)踐中也難以保證犯罪嫌疑人簽署的自愿性。檢察官在等待辯護(hù)律師或值班律師過程中也降低適用不起訴權(quán)積極性。此外，附條件不起訴案件還有長達(dá)6-12 個(gè)月的考驗(yàn)期，需要檢察官進(jìn)行回訪，這些因素往往會(huì)透支辦案檢察官的精力。而所有這些程序是保證認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴裁量權(quán)正確行使的必要程序，總體上有利于犯罪嫌疑人回歸社會(huì)，節(jié)約訴訟資源，但對(duì)檢察官個(gè)人而言，選擇起訴反而更加經(jīng)濟(jì)。

三、存在問題的原因分析

（一）立法規(guī)定限制

我國刑事訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)采取起訴法定主義為主、起訴便宜主義為輔的模式，當(dāng)前正在進(jìn)行以審判為中心的訴訟制度改革，立法機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)存在著一定程度上的警惕。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰相對(duì)不起訴只能適用于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰或者免于刑罰的情形，但由于配套的量刑指導(dǎo)意見沒有覆蓋大多數(shù)罪名，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法精準(zhǔn)確定是否不需要判處刑罰，而免于刑罰則需要具備罪行較輕且有自首或者重大立功等情節(jié)才會(huì)免除處罰。事實(shí)上，在大多數(shù)罪名中，刑法規(guī)定能夠免除處罰的寥寥可數(shù)，比如刑法二百七十六條規(guī)定的拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪，沒有造成嚴(yán)重后果且在提起公訴前支付勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬并賠償損失的才可以免除處罰。附條件不起訴雖然適用條件在一年以下，但僅適用于未成年人特殊罪名，適用范圍也有很大限制。筆者認(rèn)為，立法上過于嚴(yán)苛的規(guī)定為認(rèn)罪認(rèn)罰不起訴裁量權(quán)的適用帶來了較大難度。因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬后量刑的刑期是在一年以下還是半年以下才可以決定不起訴，法律沒有明確規(guī)定。檢察實(shí)務(wù)中，這個(gè)幅度不好掌握且不宜一刀切，完全取決于承辦檢察官個(gè)人素質(zhì)、人身閱歷等因素。

此外，特別不起訴裁量權(quán)主要針對(duì)相對(duì)較重的犯罪適用，但程序上要經(jīng)過最高人民檢察院批準(zhǔn)，因此該項(xiàng)不起訴決定權(quán)屬于最高檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于一般承辦人而言，需要層報(bào)最高人民檢察院才能決定是否適用，省級(jí)檢察院能否在這一程序中發(fā)揮作用以及發(fā)揮多大的作用尚無明確規(guī)定，這種立法規(guī)定上的限制消減了地方檢察機(jī)關(guān)改革的熱情，同樣削弱了地方檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)該程序和行使相關(guān)裁量權(quán)的動(dòng)力。

（二）司法觀念有待更新

檢察機(jī)關(guān)員額制改革雖然基本完成，但人員觀念并沒有發(fā)生根本性變化。與此相反，由于司法責(zé)任終身制的存在，部分檢察官更加傾向于穩(wěn)妥性起訴，內(nèi)心往往傾向于“構(gòu)罪即訴”，這也是現(xiàn)實(shí)中“重打擊、輕保護(hù)”“犯罪必罰”“有罪必訴”等觀念存在的重要原因，這無疑需要經(jīng)過長期的司法實(shí)踐予以糾偏。司法責(zé)任終身制對(duì)于檢察官而言是一把高懸的達(dá)摩克里斯之劍，一旦相對(duì)不起訴發(fā)生錯(cuò)誤，其結(jié)果將是“辦錯(cuò)案”的代價(jià)。從此意義上看，廣大檢察官對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度重要意義的認(rèn)識(shí)顯然還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

不起訴裁量權(quán)適用公開化程度不高，整個(gè)刑事訴訟審前程序訴訟化遠(yuǎn)未形成規(guī)模。目前，我國審前程序的一個(gè)顯著特征是缺乏一個(gè)中立的司法機(jī)構(gòu)參與其中，審查起訴的行政化色彩相當(dāng)濃厚。在不起訴裁量權(quán)的運(yùn)行過程中，被不起訴人及其辯護(hù)人參與度不夠，無法面對(duì)面地就不起訴決定的正當(dāng)性與合法性進(jìn)行辯護(hù)[3]。同樣，檢察機(jī)關(guān)在審查決定不起訴時(shí)，往往也沒有充分聽取被害人及其代理律師意見，其審查過程缺乏外部監(jiān)督制約機(jī)制。實(shí)踐中，一些案件沒有公開審查，或者公開程度不夠，導(dǎo)致不起訴決定的公信力不足，檢察機(jī)關(guān)在適用不起訴裁量權(quán)時(shí)不夠自信，后果就是在可訴可不訴時(shí)，承辦人寧愿選擇起訴。

（三）缺乏明確的不起訴標(biāo)準(zhǔn)和必要性審查

根據(jù)2007 年修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，該司法解釋對(duì)不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，該規(guī)定確立了不起訴錯(cuò)誤和案件質(zhì)量不高的具體情形，但對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件適用不起訴則沒有相應(yīng)規(guī)定。檢察實(shí)務(wù)中，許多原本可以裁定不訴的案件，會(huì)有部分作為相對(duì)不起訴案件被起訴到法院，增加了被告人訴累；還有部分案件會(huì)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，而公安機(jī)關(guān)則有可能“疑罪從掛”地采取取保候?qū)彿绞搅眍惤Y(jié)案[4]。而且，《人民檢察院辦理起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》也只是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)起訴的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)已經(jīng)起訴錯(cuò)誤和起訴質(zhì)量不高的情形，實(shí)務(wù)中則沒有廣泛地開展起訴必要性審查。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不起訴自由裁量權(quán)如何規(guī)范行使，目前并沒有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和硬性要求。

四、不起訴裁量權(quán)運(yùn)行之完善進(jìn)路

檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)整體上有所擴(kuò)張是適應(yīng)刑事訴訟發(fā)展需要的，有其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。雖然這種權(quán)力存在立法上的必要限制，對(duì)權(quán)力主體的觀念更新等主客觀方面因素進(jìn)行制約。申言之，應(yīng)當(dāng)從完善立法規(guī)定、優(yōu)化辦案理念等方面著手，出臺(tái)有關(guān)措施，探索規(guī)范檢察機(jī)關(guān)不起訴裁量權(quán)行使的路徑。

（一）優(yōu)化辦案理念，提升裁量權(quán)行使的主動(dòng)性和精準(zhǔn)性

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是自上而下推行的一項(xiàng)制度，是中央頂層設(shè)計(jì)試點(diǎn)后推廣的一項(xiàng)制度，而部分基層檢察人員的司法辦案理念還停留在夠罪即訴層面，沒有能夠提升至起訴必要性思考層面。事實(shí)上，刑事訴訟法能夠把認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度吸收進(jìn)來，很大程度上是對(duì)檢察院起訴自由裁量權(quán)的確認(rèn)，檢察官應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中檢察院的主導(dǎo)作用，勇于擔(dān)當(dāng)，服從大局，用好用足不起訴制度。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到不起訴對(duì)于保障人權(quán)、貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，實(shí)現(xiàn)程序分流、節(jié)約訴訟資源的價(jià)值，把起訴精力投入到不認(rèn)罪的大案要案中。概言之，檢察人員要轉(zhuǎn)變“重入罪輕出罪”的思維慣性，克服求穩(wěn)怕錯(cuò)思想，樹牢“少捕慎訴”理念[5]，提高審查起訴質(zhì)量，用好認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件的不起訴裁量權(quán)。

（二）完善立法，擴(kuò)大相對(duì)不起訴適用范圍

當(dāng)前，認(rèn)罪認(rèn)罰后相對(duì)不起訴適用條件十分嚴(yán)格，必須是不需要判處刑罰或者免于刑罰，在實(shí)際中很難把握。筆者認(rèn)為，可以將附條件不起訴主體適用范圍擴(kuò)大到一般主體，即自然人，單位主體除外。如果附條件不起訴擴(kuò)大適用主體，擴(kuò)大適用罪名[6]，將會(huì)進(jìn)一步減少實(shí)踐中不起訴率過低現(xiàn)象。首先，要進(jìn)行精準(zhǔn)量刑建議，計(jì)算出一個(gè)刑期，該刑期在一年以下且減掉已經(jīng)羈押期限后不足半年或者是負(fù)數(shù)的，就應(yīng)該做出不起訴的決定，防止出現(xiàn)判決書生效刑期即滿現(xiàn)象。第二，完善特別不起訴規(guī)定。特別不起訴需經(jīng)過最高人民檢察院批準(zhǔn)，該條件雖然很有必要，但對(duì)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在其中的作用沒有說明，使得省級(jí)檢察機(jī)關(guān)地位十分尷尬?？紤]到各地實(shí)際情況，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)是否可以否決下級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)請的特別不起訴申請，還是一律呈報(bào)高檢院批準(zhǔn)，立法應(yīng)當(dāng)明確。事實(shí)上，省級(jí)檢察院積極主動(dòng)性難以發(fā)揮，在特殊時(shí)期可能會(huì)導(dǎo)致這種不起訴激增情況，都由最高檢決定勢必會(huì)增加其工作負(fù)擔(dān)。因此，建議將決定權(quán)下放至省級(jí)檢察院，省級(jí)檢察院同意做特殊不起訴的，報(bào)最高人民檢察院備案。最高人民檢察院審查發(fā)現(xiàn)省級(jí)檢察院決定確有錯(cuò)誤或者不合適的，應(yīng)責(zé)令下級(jí)檢察院說明情況，確有錯(cuò)誤的應(yīng)當(dāng)撤銷，指定有關(guān)檢察院提起訴訟。

（三）細(xì)化配套措施，提升不起訴裁量權(quán)行使的可操作性

1.完善不起訴后非刑罰措施

為了防止不起訴后犯罪嫌疑人再犯，造成“放虎歸山”不良影響，應(yīng)完善不起訴后非刑罰措施，對(duì)不起訴犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)要求其參加社區(qū)勞動(dòng)，出臺(tái)職業(yè)禁止等配套措施，以保證不起訴的效果。

2.完善值班律師制度

2019 年10 月24 日公布的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中，規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)可以在人民法院、人民檢察院、看守所派駐值班律師，人民法院、人民檢察院、看守所應(yīng)當(dāng)為派駐值班律師提供必要的辦公場所和設(shè)施。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院、人民檢察院、看守所的法律幫助需求和當(dāng)?shù)胤煞?wù)資源，合理安排值班律師。值班律師可以定期值班或輪流值班，律師資源短缺的地區(qū)可以通過探索現(xiàn)場值班和電話、網(wǎng)絡(luò)值班相結(jié)合，在人民法院、人民檢察院毗鄰區(qū)域設(shè)置聯(lián)合工作站?！吨笇?dǎo)意見》還要求，各省市應(yīng)統(tǒng)籌調(diào)配律師資源，建立政府購買值班律師服務(wù)機(jī)制等方式，保障法律援助值班律師工作有序開展。自人民檢察院對(duì)案件審查起訴之日起，值班律師可以查閱案卷材料、了解案情。人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)為值班律師查閱案卷材料提供便利。該《指導(dǎo)意見》對(duì)保障值班律師工作場所、經(jīng)費(fèi)保障、工作職責(zé)等提出了細(xì)化措施，如政府購買值班律師服務(wù)機(jī)制，應(yīng)該保障值班律師所獲得報(bào)酬不低于公務(wù)員日平均工資，還應(yīng)該根據(jù)律師工作實(shí)效發(fā)放有關(guān)績效，推動(dòng)其工作內(nèi)在動(dòng)力，吸引更多律師報(bào)名參加值班律師。同時(shí)，對(duì)值班律師開展認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度專項(xiàng)技能培訓(xùn)班，增加服務(wù)技能，增強(qiáng)職業(yè)道德。

3.從兩個(gè)方面完善量刑指導(dǎo)意見

為了精準(zhǔn)行使不起訴裁量權(quán)，建議進(jìn)一步出臺(tái)覆蓋全部罪名的《量刑指導(dǎo)意見》。首先，擴(kuò)大量刑指導(dǎo)意見適用罪名范圍，從常見罪名到全部罪名，一次性制定有困難的，各省可以出臺(tái)自己的試行指導(dǎo)意見，試行一到兩年后再統(tǒng)一制定全國性的量刑指導(dǎo)意見。如此有利于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實(shí)，規(guī)范不起訴裁量權(quán)精準(zhǔn)量刑，尤其是明確什么情況下不用判處刑罰、什么情況下免于處罰、什么情況下判處一年有期徒刑以下刑罰等。其次，建議指導(dǎo)意見的制定主體由最高人民法院會(huì)同最高人民檢察院、公安部、國家監(jiān)察委等部門共同制定。例如，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)量刑建議提出了很高要求，當(dāng)檢察院作出不起訴決定時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以提出申訴意見，因而公安機(jī)關(guān)也應(yīng)該是量刑建議的參與者和規(guī)則制定者。這與法院的定罪量刑權(quán)并不違背。

4.完善內(nèi)部績效考核辦法

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的全面鋪開，必然導(dǎo)致不起訴數(shù)量有較大上升，如果再嚴(yán)格限制不起訴比例則必然違反司法規(guī)律，也與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的宗旨相違背。為此，各省應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況做一些調(diào)研，根據(jù)全國不起訴率上升情況制定一個(gè)彈性幅度，每年或者每幾年適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。2019 年4 月23 日修訂通過的《檢察官法》第四十二條規(guī)定，對(duì)檢察官的考核內(nèi)容包括檢察工作實(shí)績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、工作作風(fēng)。重點(diǎn)考核檢察工作實(shí)績。對(duì)檢察工作實(shí)績的考核要依據(jù)一套科學(xué)制定的指標(biāo)來進(jìn)行，包括年度考核和平時(shí)考核。本文認(rèn)為，考評(píng)指標(biāo)體系除了完成一定案件數(shù)量之外，更要注重履職效果，包括社會(huì)滿意度、執(zhí)法辦案社會(huì)效果，執(zhí)法辦案準(zhǔn)確度等指標(biāo)[7]。對(duì)于不起訴裁量權(quán)行使的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是裁量權(quán)行使的合法性、準(zhǔn)確性，不應(yīng)再人為設(shè)置不起訴限制指標(biāo)。通過科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)的指引性導(dǎo)向性作用，減少裁量權(quán)行使的隨意性和主觀性，增加司法公信力。

5.建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部起訴必要性審查制度

相對(duì)于羈押必要性審查制度，起訴必要性審查制度始終是在試點(diǎn)論證階段，大概是出于對(duì)不起訴裁量權(quán)擴(kuò)張的警惕。本文認(rèn)為，嚴(yán)格限制相對(duì)不起訴、附條件不起訴、特別不起訴適用條件，實(shí)行起訴必要性審查制度可以從另外一個(gè)角度規(guī)范不起訴裁量權(quán)行使，作為現(xiàn)行不起訴裁量權(quán)的一個(gè)補(bǔ)充。具體言之，公訴案件起訴的必要性審查，適用范圍應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)在量刑建議作出時(shí)，發(fā)現(xiàn)可能建議刑期在三年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處并處附加刑的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分可以提起公訴的案件。至于法定不起訴、證據(jù)不足不起訴案件，因?yàn)闆]有裁量空間，因而沒有適用起訴必要性審查的必要。3 年以上刑期案件的起訴必要性審查，除了認(rèn)罪認(rèn)罰之外，還要是涉及國家利益和重大立功表現(xiàn)的，作出不起訴決定后還需層報(bào)上級(jí)檢察院決定。起訴必要性審查應(yīng)該在公訴人的審查報(bào)告中，作為一項(xiàng)必要內(nèi)容加以論證說明，主辦檢察官認(rèn)為無起訴必要或者模糊不清，可以開展辦案組聯(lián)席會(huì)議討論。如果還認(rèn)為無起訴必要的，應(yīng)報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)決定，并和不起訴聽證程序銜接起來。

（四）加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，提升不起訴權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性

1.增強(qiáng)審查決定不起訴的公開性

審查決定不起訴的公開，包括過程公開和結(jié)果公開。過程公開可以公開組織聽證，增加審查決定程序的司法正當(dāng)性，保障犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)、被害人程序參與權(quán)、增加外部監(jiān)督。組織不起訴審查聽證程序可以消除外部不必要的誤解，吸收犯罪嫌疑人、被害人雙方意見，達(dá)到兼聽則明的效果。當(dāng)前，部分地方開始試點(diǎn)不起訴公開聽證程序，起到了較好社會(huì)效果和法律效果。需要注意的是，一般不起訴聽證程序應(yīng)該限定為不起訴裁量權(quán)行使案件，即本文探討的三種不起訴情形，其他不起訴都屬于應(yīng)當(dāng)不起訴，沒有自由裁量空間。不起訴聽證可以由檢察院決定，也可以由犯罪嫌疑人、被害人申請后由檢察院決定召開。組成人員由主持者、案件承辦檢察人員、犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人或者值班律師、被害人及其代理人。其他參與者包括人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、社區(qū)代表等。主持人由承辦檢察官以外人員主持，也可以采取合議制，由三人以上單數(shù)組成，可以是檢察長或者其他檢委會(huì)成員。對(duì)于聽證結(jié)果，各參與方?jīng)]有異議的，可以由檢察長或者分管副檢察長決定是否不起訴，各參與方爭議較大的則可以由檢委會(huì)討論決定，特別不起訴的，需要層報(bào)上級(jí)檢察院決定。

具體操作時(shí)，應(yīng)認(rèn)真聽取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師、被害人及其代理人意見。人大代表、人民監(jiān)督員可以提出是否同意適用意見，但不影響檢察院獨(dú)立作出決定。對(duì)于被害人以賠償不到位對(duì)適用不起訴提出異議的，要分別情況不同處理。被害人對(duì)賠償漫天要價(jià)的，犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪并且愿意積極賠償損失，未能達(dá)成調(diào)解或者和解協(xié)議的，一般不影響對(duì)犯罪嫌疑人、被告人從寬處理，符合不起訴條件的應(yīng)決定不起訴，防止助長被害人不正常請求。

2.完善被害人提起自訴制度

對(duì)于被害人不服檢察院不起訴決定的，刑事訴訟法規(guī)定其可以申訴，也可以提起自訴。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該廢除公訴轉(zhuǎn)自訴制度[8]，筆者認(rèn)為不妥。該制度有助于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利制約權(quán)力濫用功能，雖然起訴壟斷主義在我國占據(jù)通說地位，但國家若采取不起訴立場，則不應(yīng)再剝奪當(dāng)事人自訴的權(quán)利。實(shí)踐中該制度效果發(fā)揮不理想，完全可以通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化被害人取證能力和訴訟能力。例如，對(duì)于被害人不具備取證能力的，法院可以要求檢察院移交全部卷宗，并指定律師為其控訴提供幫助?？紤]到當(dāng)事人付費(fèi)能力，承擔(dān)控訴職能的律師可以領(lǐng)取國家報(bào)酬，但同時(shí)責(zé)令被害人繳納一定數(shù)量訴訟費(fèi)或者財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。為防止被害人濫用申訴自訴權(quán)，對(duì)于參加不起訴公開聽證發(fā)表意見同意檢察機(jī)關(guān)不起訴決定事后反悔的，應(yīng)當(dāng)由法院責(zé)令說明理由，理由不充分的應(yīng)當(dāng)駁回有關(guān)請求。此外，應(yīng)當(dāng)賦予代理刑事自訴律師完全的調(diào)查取證權(quán)，而不是通過法院調(diào)查令或者協(xié)助調(diào)查形式來行使，切實(shí)增強(qiáng)自訴人舉證和指控犯罪能力。

（五）實(shí)施雙向案例指導(dǎo)制度

國家可考慮適時(shí)公布一批適用準(zhǔn)確的指導(dǎo)性案例，也要通報(bào)一批適用不適當(dāng)甚至錯(cuò)誤的典型案例。尤其在具體制度規(guī)定還比較原則的情況下，收集制定一批不起訴裁量權(quán)適用的指導(dǎo)性案例十分必要。例如，在不起訴裁量權(quán)決定作出要通過檢委會(huì)討論、聽證時(shí)，承辦檢察員有義務(wù)報(bào)告有無類似指導(dǎo)性案例情況，并說明參照適用理由。各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例辦理類似案件，可以引述相關(guān)指導(dǎo)性案例進(jìn)行釋法說理，以此強(qiáng)化承辦人員依法做出正確裁量的決心，也能夠說服被害人，達(dá)到案結(jié)事了、息訴罷訪作用。另外，各省應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，公布一批反面典型，劃定裁量權(quán)行使禁區(qū)、雷區(qū)，發(fā)揮典型案例的警示作用。