政府公關(guān)活動(dòng)中的法律問(wèn)題研究

政府公共關(guān)系實(shí)踐作為塑造政府形象和溝通政府與人民聯(lián)系的橋梁，伴隨著改革開(kāi)放的歷史潮流正日益廣泛地深入到政府工作的各個(gè)領(lǐng)域，成為各級(jí)政府工作中不可或缺的重要組成部分。由于公共關(guān)系學(xué)作為一門(mén)新型的學(xué)科，在我國(guó)的發(fā)展歷史才二十余年，而政府公關(guān)作為公共關(guān)系實(shí)務(wù)的一個(gè)領(lǐng)域，其產(chǎn)生、發(fā)展的時(shí)間更短，因此，從總體上說(shuō)，目前政府公共關(guān)系理論和公共關(guān)系實(shí)踐仍存在諸多的不足和缺陷，這其中亦包括政府公關(guān)過(guò)程中的所涉及的法律問(wèn)題。

一、政府公關(guān)活動(dòng)中所涉及的主要法律問(wèn)題

（一）政府公關(guān)主體的合法性問(wèn)題

政府的公關(guān)主體資格有明確的法律規(guī)定，但從現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，除民政、信訪、新聞這些類似于公共關(guān)系職能部門(mén)部分地、分散地、零星地行使公共關(guān)系的職能外，還沒(méi)有單獨(dú)的政府公共關(guān)系機(jī)構(gòu)專門(mén)從事公共關(guān)系工作。政府公關(guān)實(shí)踐中存在行政公關(guān)主體不清、職責(zé)不明、權(quán)力交叉、相互扯皮、攬功諉過(guò)現(xiàn)象；政府公關(guān)主體資格隨意委托、聘用不合格的組織和人員作為政府形象大使、政府新聞發(fā)言人等代替政府的公關(guān)關(guān)系主體角色開(kāi)展公關(guān)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生；另外，政府在開(kāi)展公共關(guān)系活動(dòng)過(guò)程中，由于政府機(jī)關(guān)工作人員法律意識(shí)淡薄、公關(guān)知識(shí)不足也造了合法公關(guān)主體的角色錯(cuò)位。最近，經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的許多問(wèn)題表明，政府公關(guān)活動(dòng)必須首先主體的合法化問(wèn)題。

（二）信息傳播內(nèi)容與程序的法律問(wèn)題

政府公共關(guān)系傳播溝通是政府公關(guān)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)政府公關(guān)目標(biāo)的重要手段。在現(xiàn)實(shí)生活中，卻存在著政府義務(wù)與公眾權(quán)利失?，F(xiàn)象，比如，某些地方政府習(xí)慣性采取命令傳播方式，運(yùn)用公共權(quán)威強(qiáng)制性的手段，單向與公眾進(jìn)行交流，忽視了公眾的應(yīng)有的權(quán)利。再如，政府公關(guān)傳播透明度不高。政府部門(mén)對(duì)傳媒、公眾缺乏透明度，不能及時(shí)、主動(dòng)地進(jìn)行重要新聞發(fā)布，沒(méi)有對(duì)大眾媒體提供積極性的資料或就公眾關(guān)心的問(wèn)題做出解釋和宣傳。新聞內(nèi)容的全面性、真實(shí)性和傳播方式、程序的合法性存在著較大的缺失，不僅嚴(yán)重影響了政府行政的透明度，而且侵犯了公眾的知情權(quán)。

（三）公眾關(guān)系處理中的法律問(wèn)題

政府公共關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)傳播溝通來(lái)協(xié)調(diào)其與公眾之間的關(guān)系。因?yàn)樾姓芾硇艿奶岣吲c外部的社會(huì)環(huán)境有很密切的關(guān)系。如果一個(gè)行政管理機(jī)關(guān)處在與各種社會(huì)組織、政黨、新聞媒介、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其它政權(quán)機(jī)關(guān)不和諧的狀態(tài)下。它的任何行政管理行為都會(huì)遭到各方面的掣肘，那么它的行政活動(dòng)也是不會(huì)有良好成效的。因此，它必須與各種外部環(huán)境因素之間溝通情況，協(xié)調(diào)關(guān)系。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨代表各旗人民的根本利益，各級(jí)政府官員是人民的公仆，因此，黨和政府始終以“全心全意為人民服務(wù)”作為宗旨，有著自覺(jué)重視公共關(guān)系的歷史傳統(tǒng)。但是，就我國(guó)政府公關(guān)來(lái)看，政府在處理與公眾的關(guān)系上還存在著某些問(wèn)題，例如，面對(duì)不同類型的公眾對(duì)政府的不同態(tài)度，政府會(huì)對(duì)公眾進(jìn)行有傾向性的選擇，這種選擇主要受政府所追求的目標(biāo)影響。由于當(dāng)前部分地方政府主要追求短期目標(biāo)，在對(duì)象選擇上往往表現(xiàn)出一定程度的錯(cuò)誤傾向，不能平等對(duì)待各類公眾；再如政府城市發(fā)展中與部分公眾產(chǎn)生利益沖突，不少政府考慮的是自身利益或少數(shù)人的利益問(wèn)題，損傷了廣大人民群眾的利益和情感。這些都是與我國(guó)憲法和法律的規(guī)定不相符合的。

（四）網(wǎng)絡(luò)公關(guān)中所涉及的法律問(wèn)鹿

現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要特征就是行政過(guò)程的信息化，它反映了民主政治和高科技條件下，政府與社會(huì)之間有效溝通、良性互動(dòng)的基本要求。尤其是自1999年“政府上網(wǎng)”以來(lái)，提高了信息交流效率，增強(qiáng)了政府與公眾的交流，提高了傳播交流的透明度。從網(wǎng)絡(luò)上獲取信息和政務(wù)公開(kāi)是政府公共關(guān)系傳播交流的最有效的方式，有利于政府公共關(guān)系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府上網(wǎng)與傳統(tǒng)信息交流方式相比，上網(wǎng)后的信息傳播與交流難以接受法律上的制約與監(jiān)督，其可控性大大降低.容易出現(xiàn)混亂無(wú)序的現(xiàn)象。對(duì)此，如何依法予以規(guī)范，使之合法化.是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。另外，還有如數(shù)字媒體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及有關(guān)政府信息公開(kāi)、信息資源開(kāi)發(fā)、管理方面，也存在許多法律法規(guī)問(wèn)題。

（五）政府危機(jī)公關(guān)中的法律問(wèn)題

政府危機(jī)公關(guān)是政府在危機(jī)事件背景下開(kāi)展的公共關(guān)系活動(dòng)。自從“9.11”事件之后，人們開(kāi)始對(duì)政府處理危機(jī)事件的能力進(jìn)行了重新審視。一方面隨著社會(huì)變遷的加快，政府面臨的危機(jī)事件較之以前大大增加了，水災(zāi)、地震、礦難、疾病、飛機(jī)失事等困擾著各國(guó)政府。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，普通公眾相對(duì)于掌握公共權(quán)力的政府而言，處于弱勢(shì)地位，他們自然會(huì)把目光投向能保護(hù)他們的政府身上。由于公共危機(jī)事件難以預(yù)測(cè)以及巨大的破壞性，不但會(huì)使社會(huì)公眾的共同利益和生命安全產(chǎn)生嚴(yán)重危害，公眾的情緒、心理受到損害。容易造成社會(huì)混亂和恐慌，而且也會(huì)降低政府威信，損害政府形象。因此，政府依法處置危機(jī)事件的態(tài)度、措施，如何與公眾溝通交流，以減輕不良后果，是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)而急迫的課題，迫切需要法律做出明確規(guī)定。

二、政府依法公關(guān)的建議與對(duì)策

（一）增設(shè)公關(guān)機(jī)構(gòu)，確保公關(guān)主體的合法性

在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建立專門(mén)獨(dú)立的政府公關(guān)部門(mén)，成立“公關(guān)部”。當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家一般都建立有統(tǒng)一的政府公關(guān)機(jī)構(gòu)，我國(guó)在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)也要合理配置政府的職能，增設(shè)政府公關(guān)機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。成立專門(mén)的公關(guān)機(jī)構(gòu)可以有效的克服職能交叉帶來(lái)的弊端。將聯(lián)絡(luò)、接待、信息服務(wù)、策劃等內(nèi)容融為一體，使之成為政府對(duì)外交往的窗口，在增加社會(huì)公眾對(duì)政府的理解，信任和監(jiān)督，塑造良好的政府形象方面發(fā)揮著巨大的作用。同時(shí)，政府開(kāi)展公共關(guān)系活動(dòng)的公關(guān)主體必須合乎法律規(guī)定的要件，也就是說(shuō)，對(duì)于未經(jīng)法律確認(rèn)或未經(jīng)注冊(cè)批準(zhǔn)成立的組織，不能以政府的名譽(yù)從事各種公共關(guān)系活動(dòng)。

（二）將依法公關(guān)與依法行政結(jié)合起來(lái)

政府機(jī)關(guān)及其工作人員要樹(shù)立憲法和法律在政府公關(guān)活動(dòng)中至高無(wú)上的地位，不斷強(qiáng)化各級(jí)政府的法治意識(shí)。當(dāng)前，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法公關(guān)意識(shí)是加強(qiáng)政府公共關(guān)系法治工作面臨的緊迫任務(wù)。首先，各級(jí)公務(wù)員要轉(zhuǎn)變觀念，不斷強(qiáng)化依法公關(guān)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)自身形象是政府整體形象的一部分，應(yīng)以自己的行動(dòng)來(lái)體現(xiàn)人民政府為人民的本質(zhì)。其次，加強(qiáng)行政公務(wù)員的素質(zhì)教育，使公務(wù)員的公關(guān)活動(dòng)能夠依照法律法規(guī)進(jìn)行，密切政府與公眾之間的聯(lián)系，架起政府與社會(huì)公眾之間的橋梁。一切行政行為必須符合法律要求，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。在我國(guó)尚未出臺(tái)公共關(guān)系法之前，政府公關(guān)適用現(xiàn)行的中國(guó)法律制度，主要有：《憲法》、《行政許可證法》、《行政程序法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等，其他行政法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和不與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章，都是政府機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行管理活動(dòng)及政府公關(guān)的依據(jù)。

（三）實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，增加政府工作透明度

從公共關(guān)系遵循的基本原則和活動(dòng)方式看，它注重采用大眾媒介向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)傳播，滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)對(duì)于政府，就是政府要尊重公眾權(quán)利，必須做到政務(wù)公開(kāi)，接受公眾對(duì)政府的監(jiān)督。我們知道，要取得公眾的理解，信任和支持，必須提供讓公眾理解的基礎(chǔ)條件。1.建立政府新聞發(fā)布制度，就交通、治安、環(huán)境、衛(wèi)生、住房、醫(yī)療、社會(huì)福利、保障等答復(fù)公眾咨詢，就新的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，重大工程立項(xiàng)，重要的外事活動(dòng)，有關(guān)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的重要決策，政府領(lǐng)導(dǎo)人的人事變動(dòng)向公眾廣而告之。2.政府辦事公開(kāi)。辦事公開(kāi)即公開(kāi)辦事制度，公開(kāi)辦事程序，公開(kāi)辦事結(jié)果，公開(kāi)辦事人員（掛牌辦公），通過(guò)這種公開(kāi)化，不僅可以減少因?yàn)檗k事程序錯(cuò)誤而造成的“踢皮球”等扯皮和低效率現(xiàn)象，減少各種不必要的行政磨擦和糾紛，而且能夠使政府工作部門(mén)和人員處于公眾的監(jiān)督之下，以減少營(yíng)私舞弊，貪贓枉法的現(xiàn)象。推進(jìn)政府上網(wǎng)工程和設(shè)立政府公告欄是目前政府政務(wù)公開(kāi)的有效方式。

（四）全方位拓展民意信息收集渠道。

政府要有效地引導(dǎo)社會(huì)輿論，就需要對(duì)公眾的需求、愿望有所了解，也要對(duì)他們的意見(jiàn)有所了解，這樣才能有針對(duì)性地采取政策和措施加以解決。而了解社情民意就需要切實(shí)有效的渠道。這些渠道應(yīng)該是：第一，各級(jí)政府的信訪部門(mén)。這是我國(guó)的一個(gè)現(xiàn)成渠道，應(yīng)充分加以利用。群眾上訪是公眾直接與有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)溝通，是送上門(mén)來(lái)的群眾工作，是政府了解民意的一條重要渠道，是發(fā)揮政府公關(guān)職能作用的好形式。第二，建立領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)人深入基層，考察社情民風(fēng)的制度。應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的主要工作人員到基層調(diào)研作出制度性的硬性規(guī)定，明確這類凋研活動(dòng)不要下級(jí)陪同。不要下級(jí)安排，也不要下級(jí)接待。第三，建立政府公關(guān)機(jī)構(gòu)定期或不定期舉行民意測(cè)驗(yàn)的制度。民意測(cè)驗(yàn)是將對(duì)民意的了解和分析建立在更科學(xué)的基礎(chǔ)之上的方法。第四，建立向新聞媒體索取社情民意的制度。各新聞媒體都有自己的獨(dú)特的信息收集網(wǎng)絡(luò)，政府對(duì)此網(wǎng)絡(luò)可加以有效利用。政府可以付給新聞媒體適當(dāng)資金，讓新聞媒體每周給政府編發(fā)一期社情民意的內(nèi)部參考資料，以供政府了解公眾意見(jiàn)之用。

（五）建立和完善依法公關(guān)的監(jiān)督機(jī)制

推進(jìn)政府依法公關(guān)，還必須建立和健全完善的政府公關(guān)監(jiān)督制度。政府公關(guān)監(jiān)督就是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的公關(guān)活動(dòng)及政府組成人員的公務(wù)活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性或合理性實(shí)行全面監(jiān)督。我們認(rèn)為，為了確保政府依法公關(guān)監(jiān)督的有效性，應(yīng)形成政府依法公關(guān)監(jiān)督體系。這一體系至少包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)和各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督；黨的監(jiān)督；政府機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督以及新聞?shì)浾?、人民群眾、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)監(jiān)督，等等。

（六）構(gòu)建廉潔政府是依法公關(guān)的主題

在政府公共關(guān)系所要樹(shù)立的“創(chuàng)新、務(wù)實(shí)、廉潔、高效”的政府形象四要素中，以廉潔最為重要。廉潔在任何時(shí)代、任何國(guó)家都是公眾對(duì)政府的一種最基本要求。我國(guó)社會(huì)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一些政府官員利用手中掌握的權(quán)力，進(jìn)行“權(quán)力尋租”，以權(quán)謀私。官員腐敗損害了黨和政府在人民群眾中的形象，因此，遏制腐敗，加大反腐力度，保持清廉從政，就成為政府依法開(kāi)展公共關(guān)系，樹(shù)立良好形象的一個(gè)重要目標(biāo)。要遏制腐敗，必須大幅度增加腐敗的各種成本，提高廉潔、廉政收益；實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，增大公權(quán)運(yùn)用的透明度；健全和完善黨政干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度；改革行政審批制度，減少審批層次，提高政府工作效能；擴(kuò)大公民的政治參與，增強(qiáng)群眾監(jiān)督力度；加強(qiáng)廉政法制建設(shè)；建構(gòu)反腐倡廉的責(zé)任制約體系。

（七）依法處理各種公共關(guān)系危機(jī)事件

要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，依法處理各種突發(fā)事件，維持正常的社會(huì)秩序，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人利益不受侵犯。在危機(jī)處理過(guò)程中，政府需要社會(huì)公眾的信任和支持，政府各項(xiàng)決策、措施需要民眾的理解和執(zhí)行。如果政府失去社會(huì)公眾的支持，就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和危機(jī)救治，甚至爆發(fā)更大的危機(jī)。政府依法開(kāi)展危機(jī)公共關(guān)系活動(dòng)，既能夠通過(guò)法律和行政措施規(guī)范公共危機(jī)時(shí)期社會(huì)公眾的行為，又能夠通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)的方式，動(dòng)員社會(huì)公眾參與危機(jī)管理、行使民主權(quán)利，政府在得到社會(huì)公眾廣泛支持的同時(shí)，增強(qiáng)政府穩(wěn)定社會(huì)、控制危機(jī)的信心。換言之，政府依法開(kāi)展危機(jī)公共關(guān)系活動(dòng)可以促進(jìn)政府危機(jī)管理的科學(xué)化、民主化和法治化，可以充分發(fā)揮政府在危機(jī)管理中的主導(dǎo)作用，維護(hù)和樹(shù)立政府的良好形象。當(dāng)前，我國(guó)的政府危機(jī)公關(guān)的理論和實(shí)踐尚不成熟。構(gòu)建我國(guó)政府危機(jī)公關(guān)體系是刻不容緩的任務(wù)。

政府依法公關(guān)是政府公共關(guān)系的內(nèi)在要求和前提條件，依法公關(guān)不僅是對(duì)政府公共關(guān)系理論的積極補(bǔ)充和完善，而且有利于樹(shù)立政府工作人員的依法公關(guān)理念，促進(jìn)公共關(guān)系內(nèi)容和手段的合法性，有利于在社會(huì)公眾心目中建構(gòu)良好的現(xiàn)代政府形象。因此，開(kāi)展政府依法公關(guān)理論的研究與探討不僅有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有深遠(yuǎn)的歷史意義，在今后，我們必須認(rèn)真堅(jiān)持下去。

（作者簡(jiǎn)介：劉杰，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授）

（文章來(lái)源：《山東社會(huì)科學(xué)》）