政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法制度銜接研究

郭雨林 方偉宇 徐陽(yáng)川 殷麗靜

摘 要：從法律效力角度來(lái)說(shuō)，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》都位于相同的法律位階上。然而，由于二者調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不同，在具體實(shí)踐中難以避免地會(huì)產(chǎn)生各種交叉，甚至是沖突，導(dǎo)致實(shí)務(wù)工作陷入困境。因而，對(duì)這兩部法律的沖突和適用進(jìn)行分析十分重要，進(jìn)而才能提出解決問(wèn)題的建議，為實(shí)務(wù)工作提供指引。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)法;招標(biāo)投標(biāo)法;沖突

一、兩法的存在的沖突與交叉

（一）兩法在共同調(diào)整范圍內(nèi)產(chǎn)生的沖突

從調(diào)整范圍來(lái)看，《政府采購(gòu)法》主要調(diào)整的是政府在我國(guó)境內(nèi)所實(shí)施的采購(gòu)行為，具體來(lái)說(shuō)，指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程、貨物和服務(wù)的行為，同時(shí)，該法只規(guī)定“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的都適用本法，這就是說(shuō)不管是工程、貨物還是服務(wù)項(xiàng)目，只要是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)就都應(yīng)由該法調(diào)整。那么對(duì)于政府以招標(biāo)形式采購(gòu)貨物或服務(wù)時(shí)應(yīng)適用哪部法律呢？?jī)煞ú](méi)有作出明確的規(guī)定。同為全國(guó)人大常委頒布的法律，兩法具有相同的法律效力，適用上卻出現(xiàn)了明顯的矛盾，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中沖突的發(fā)生。

（二）對(duì)采購(gòu)、供應(yīng)商身份的限制不同

《政府采購(gòu)法》規(guī)定“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。而《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜”。對(duì)于采購(gòu)商的身份，兩法對(duì)此有著不同的規(guī)范，導(dǎo)致了在實(shí)務(wù)操作中產(chǎn)生束縛。同時(shí)，針對(duì)自然人供應(yīng)商在政府采購(gòu)中能否享有供應(yīng)商資格的問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》的態(tài)度是肯定的，但在《招標(biāo)與投標(biāo)法》中進(jìn)行了例外的限制性規(guī)定，只有在依法招標(biāo)的科研項(xiàng)目允許的情況下，自然人才享有供應(yīng)商的資格。

（三）對(duì)監(jiān)督主體規(guī)定的不同

在“政府采購(gòu)第一案”中，我們能看出兩法對(duì)于監(jiān)管主體的規(guī)定存在明顯的矛盾：北京現(xiàn)代沃爾公司在一次招標(biāo)活動(dòng)中報(bào)價(jià)最低卻未中標(biāo)后向財(cái)政部投訴，陷入了政府部門互相推諉、無(wú)人受理的處境。為了避免權(quán)力過(guò)于集中，《政府采購(gòu)法》賦予各級(jí)人民政府的財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，而在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中，主要由發(fā)改委對(duì)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，這就引發(fā)了監(jiān)管主體重疊的問(wèn)題，導(dǎo)致了在上述案件中政府部門之間的相互推諉扯皮，大大降低了行政效率。

二、沖突化解視角下的兩法法律適用

（一）《政府采購(gòu)法》優(yōu)先適用的情形

在這兩部效力相同的法律發(fā)生沖突時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)從《立法法》的相關(guān)規(guī)定中尋找解決辦法。首先，《政府采購(gòu)法》中有關(guān)招投標(biāo)行為的規(guī)定對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》而言應(yīng)當(dāng)看作是特殊規(guī)定，因?yàn)榍罢弋吘箤儆谛姓I(lǐng)域，有關(guān)招投標(biāo)的規(guī)定只占其中很小的一部分。而《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定適用于所有招投標(biāo)行為，其設(shè)立的初衷也是為了服務(wù)于所有的一般性招投標(biāo)活動(dòng)，無(wú)法滿足政府采購(gòu)的特殊需要。其次，根據(jù)兩法的實(shí)施時(shí)間，《政府采購(gòu)法》屬于新法。最后，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定工程的采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，而對(duì)于貨物、服務(wù)卻沒(méi)有明確的規(guī)定，根據(jù)“特殊法優(yōu)于一般法”、“新法優(yōu)于舊法”的原則，當(dāng)涉及以招標(biāo)形式采購(gòu)貨物、服務(wù)的活動(dòng)而法律沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》。

（二）《招標(biāo)投標(biāo)法》優(yōu)先適用的情形

按照《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》中的相關(guān)規(guī)定，政府以招投標(biāo)形式進(jìn)行采購(gòu)行為中的關(guān)于“服務(wù)、貨物、工程”方面屬于二者共同調(diào)整的范圍。然而，在《政府采購(gòu)法》中已經(jīng)明確規(guī)定政府在進(jìn)行“工程”招投標(biāo)的時(shí)候要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》中的相關(guān)規(guī)定，此處的規(guī)定應(yīng)該屬于前述的特殊規(guī)定。同時(shí)，即使政府在工程采購(gòu)方面適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，然而，相對(duì)于一般工程的招標(biāo)投標(biāo)行為來(lái)說(shuō)，政府工程采購(gòu)行為具有特殊性，不僅包括著一般工程招投標(biāo)的開(kāi)始與結(jié)束，還包括了政府采購(gòu)中的預(yù)算編制過(guò)程，還受到政府采購(gòu)模式與范圍方面的限制。因此，我們?cè)趯?duì)政府工程采購(gòu)行為適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的過(guò)程中，并不能從廣義上對(duì)工程的采購(gòu)進(jìn)行界定，而是從如何促進(jìn)兩部法律在規(guī)制政府工程采購(gòu)行為的銜接角度出發(fā)，對(duì)工程的招投標(biāo)進(jìn)行界定1。

綜合上述分析，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》二者存在的沖突是有限的，如果能找到正確的切入點(diǎn)，在適用時(shí)分清采購(gòu)對(duì)象的性質(zhì)，就能在很大程度上避免陷入困境。

三、關(guān)于沖突化解的其他實(shí)用型建議

從兩法本身出發(fā)，對(duì)共同調(diào)整范圍進(jìn)行分析，在發(fā)生沖突時(shí)還是比較容易確定適用哪部法律的，然而，政府采購(gòu)是一個(gè)復(fù)雜而繁瑣的行為，會(huì)涉及各種主體、情形以及牽涉各方利益，這些都為沖突的緩解帶來(lái)了挑戰(zhàn)。本文結(jié)合幾個(gè)實(shí)踐中比較常見(jiàn)的典型問(wèn)題，根據(jù)上述的適用原則對(duì)其進(jìn)行分析，以期能夠?yàn)榛鈨煞ǖ臎_突提供一些實(shí)用型的建議。

第一，政府采購(gòu)信息的公布。政府采購(gòu)信息需要在指定的媒體上進(jìn)行公布，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，這些媒體分別為《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》、《中國(guó)政府采購(gòu)雜志》以及中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，這些媒體為：《中國(guó)日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》、《中國(guó)建設(shè)報(bào)》等。對(duì)此，我們?cè)鲜龅姆治?，不難得出以下結(jié)論：政府在對(duì)貨物與服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，關(guān)于政府采購(gòu)信息媒體的選擇可以適用《政府采購(gòu)法》中的相關(guān)規(guī)定，以財(cái)政部指定的媒體為準(zhǔn)。而在政府進(jìn)行工程采購(gòu)的過(guò)程中，可以適用《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于指定媒體的相關(guān)規(guī)定。

第二，對(duì)采購(gòu)商、供應(yīng)商的身份限制。此項(xiàng)問(wèn)題的解決可以采用如下的辦法：在政府對(duì)貨物與服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)的過(guò)程中，根據(jù)《政府采購(gòu)法》，委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的同時(shí)賦予自然人供應(yīng)商的資格;而在政府對(duì)工程進(jìn)行招標(biāo)的過(guò)程中，則根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的可以自行辦理招標(biāo)事宜，同時(shí)在依法招標(biāo)的科研項(xiàng)目允許的情況下才賦予自然人供應(yīng)商資格。

第三，監(jiān)督主體的確定。關(guān)于監(jiān)督主體的問(wèn)題，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民政府的財(cái)政部門是監(jiān)督主體部分，其他各部（如水利）在各自的領(lǐng)域中負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)。從《招標(biāo)投標(biāo)法》出發(fā)，對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目的招標(biāo)監(jiān)督主體是國(guó)家發(fā)改委，其他項(xiàng)目根據(jù)所屬行業(yè)的不同而在監(jiān)督主體方面也存在不同。對(duì)此，適用上述的原則，對(duì)于政府對(duì)貨物、服務(wù)進(jìn)行招投標(biāo)中的監(jiān)督主體的確定，適用《政府采購(gòu)法》，而關(guān)于政府在工程采購(gòu)方面的采購(gòu)行為，則適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用沖突問(wèn)題可以說(shuō)是由來(lái)已久，由于現(xiàn)實(shí)中情況復(fù)雜，目前的解決辦法并不能消除所有的沖突。本文認(rèn)為，只有從法律適用的原則角度出發(fā)，針對(duì)具體情形進(jìn)行具體的分析，確定采購(gòu)或招標(biāo)行為及對(duì)象的性質(zhì)，才能有效地解決兩法間的制度銜接問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：

郭雨林，出生年月：1999.08.30，性別：男，民族：漢，

籍貫（精確到市）：江西省吉安市，當(dāng)前職務(wù)：學(xué)生，當(dāng)前職稱：無(wú)

學(xué)歷：大學(xué)本科，研究方向：政府采購(gòu)的法律體系構(gòu)造與完善。

（寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院 ?浙江 ?慈溪 ?315300）