渝東北脫貧攻堅中實現(xiàn)“兩不愁三保障”的路徑研究

張婷

2019年4月16日，習近平總書記視察重慶，主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會。這次習近平總書記的重要講話精神，與前5次座談會的講話精神一脈相承、一以貫之，充分體現(xiàn)了黨中央和總書記抓脫貧攻堅“不獲全勝決不收兵”的堅定決心和堅強意志。2013年，習近平總書記首次提出精準扶貧的重要論述，是黨中央扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新思維、新思路，對新時代脫貧攻堅工作產(chǎn)生重大而深遠的影響。國內(nèi)外關于扶貧、脫貧攻堅的研究不少，但針對精準扶貧、脫貧攻堅薄弱環(huán)節(jié)的研究卻十分稀少。隨著脫貧攻堅越往后難度越大，各級組織特別是基層組織，在貫徹落實各級文件政策的同時，還應吃透其理論邏輯與內(nèi)涵。

一、精準扶貧的理論邏輯及渝東北脫貧攻堅的基本形勢

習近平總書記強調(diào)“國家越發(fā)展，越要把貧困群眾基本生活保障好。各級黨委和政府要把‘兩不愁三保障各項措施落實到村、到戶、到人?！薄翱偟目?，‘兩不愁基本解決了，‘三保障還存在不少薄弱環(huán)節(jié)?！敝貞c有集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的市情特點，渝東北地區(qū)兼具大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)三個特點，實現(xiàn)“兩不愁三保障”要面臨不同于重慶市其他地區(qū)的具體問題。本文以渝東北地區(qū)在堅持現(xiàn)行脫貧標準，既不拔高，也不降低的基礎上，在普遍達到“兩不愁”標準后為背景，闡釋攻克“三保障”面臨的最后壁壘的重點路徑，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗。

（一）精準扶貧的理論溯源

在關于收入分配、福利保障和經(jīng)濟增長的研究中，國外學者曾經(jīng)提出了一種有利于窮人的經(jīng)濟增長方式——益貧式增長，即關注經(jīng)濟增長、收人分配和貧困之間的相互關系，強調(diào)增加窮人的機會，提高窮人的能力，使他們能夠充分參與到經(jīng)濟增長的過程中，并從中獲得更多收益。[1]但沒過多久，這種理論上的增長方式就受到了批判，其理由是，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，第一產(chǎn)業(yè)和工業(yè)中所占份額較少的現(xiàn)代部門產(chǎn)出增加較快，收人分配會比較集中，但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟增長帶來的好處將會在更大范圍內(nèi)擴散，由于物質(zhì)和人力資本匱乏，窮人從經(jīng)濟增長中獲得的收益十分有限。[2]國外的經(jīng)濟增長、收人分配、貧困人口呈一個“三角關系”，三者之間會相互影響。已有數(shù)據(jù)證明，經(jīng)濟增長有助于促進減貧，收入分配的不平等對減貧有顯著的負面影響。但是在國內(nèi)，這樣的影響關系還沒找到數(shù)據(jù)證明。[3]

國內(nèi)關于精準扶貧的研究從2014年以來，迅速發(fā)展成為學術界研究的熱點問題，其理論邏輯主要從兩個方面展現(xiàn)。其一，精準扶貧的內(nèi)涵界定方面，學界普遍認同應從精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個方面界定;其二，精準扶貧的成功經(jīng)驗總結和推廣方面，學界更傾向于對“靶向療法、定村定戶、定責定人、駐村幫扶、一村一策、一戶一法、一定三年、限期脫貧”為工作思路的“規(guī)劃到戶、責任到人”的機制，更認同通過精確的頂層設計，明確重點扶貧對象和具體目標任務，為農(nóng)村發(fā)展和精準扶貧提供可借鑒的案例和模式。[4]

（二）渝東北脫貧攻堅中“兩不愁三保障”基本形勢

“兩不愁三保障”是國家在精準扶貧中提出的主要目標，脫貧攻堅能否見實效，主要指標是能否達到“兩不愁三保障”目標。“兩不愁”指的是不愁吃、不愁穿，“三保障”是指貧困人口義務教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障。精準扶貧、脫貧攻堅工作開展以來，渝東北各區(qū)縣認真落實中央決策部署和市委工作要求，在推進“兩不愁三保障”相關工作中取得顯著成績。以萬州區(qū)為例，2018年，全區(qū)義務教育階段小學入學率和鞏固率均為100%，初中入學率達100%，鞏固率達99.8%，發(fā)放資助金7497.4萬元;救助大病患者1024人次，累計救助貧困患者12638人次，減免費用達1244.73萬元;完成建卡貧困人口已建（購）房搬遷1899人，農(nóng)村危房改造2798戶;發(fā)放扶貧小額信貸資金13185.4萬元，涉及貧困戶2509戶。

教育保障方面，渝東北各區(qū)縣義務教育階段的學校都制定了相應的貧困生上學住宿、伙食等費用減免政策。有的區(qū)縣還在部分校內(nèi)集中點張貼宣傳畫，教師全員家訪，派教師駐村等方式加大政策的宣傳，使教育扶貧政策家喻戶曉。重慶市萬州區(qū)龍駒中學就通過學校充分運用學生資助數(shù)據(jù)庫，通過與中央下發(fā)的建卡數(shù)據(jù)、扶貧查詢系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)和學校的學籍系統(tǒng)進行多重對比和核實，實現(xiàn)資助對象精確識別，精準一個不漏，做到學生不會因貧失學，教育有保障。

醫(yī)療保障方面，習近平總書記指出，基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障，這個兜底作用很關鍵。渝東北各區(qū)縣除了重點做好那些尚未脫貧或因病因傷返貧群眾的工作，加快完善低保、醫(yī)保、醫(yī)療救助等相關扶持和保障措施以外，還建立制度體系保障貧困群眾真脫貧、穩(wěn)脫貧。

住房保障方面，習近平總書記在視察重慶重要講話中指出，住房安全有保障主要是讓貧困人口不住危房，這關系著貧困人口的基本生活保障。以萬州區(qū)武陵鎮(zhèn)樂安村為例，該村原有建卡貧困戶31戶85人，自脫貧攻堅戰(zhàn)打響后，樂安村村支兩委與駐村工作隊一起對全村31戶貧困戶進行全面摸底調(diào)查，截至2019年9月，已完善了村里的水、電、路等基礎設施，全村完成C級危房改造10戶，D級危房改造9戶，并對農(nóng)村廚房、豬圈、廁所進行了綜合改造，既改善了該村的人居環(huán)境，又提高了村民的生活質(zhì)量。

二、渝東北脫貧攻堅中實現(xiàn)“兩不愁三保障”的薄弱環(huán)節(jié)

總體來看，渝東北脫貧攻堅中的“兩不愁”基本解決了，“三保障”雖然已經(jīng)取得了明顯的成效，但還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。渝東北各區(qū)縣仍有部分貧困戶的房屋存在隱患，個別貧困人口還沒有基本醫(yī)療保險，一些慢性病常見病得不到及時救治，仍有部分貧困學生輟學。其中最突出的薄弱環(huán)節(jié)有以下三個。

（一）農(nóng)村貧困人口飲水安全有保障還存在障礙

農(nóng)村貧困人口飲水安全是“兩不愁三保障”的重要指標之一，當前渝東北有些農(nóng)村貧困人口的飲水安全問題沒解決。重慶山高坡陡、溝壑縱橫，尤其在渝東北的高山地區(qū)，由于特殊的喀斯特地貌，加之河流源短、流小、匯水急退水快，渝東北雖坐擁長江，且支流眾多，但仍有部分農(nóng)村地區(qū)的貧困人口存在吃屋檐水、坑凼水以及靠人挑馬馱找水的現(xiàn)象。農(nóng)村貧困人口飲水安全的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在兩個方面：

其一，農(nóng)村飲水安全是脫貧攻堅“兩不愁三保障”的底線任務，也是水利扶貧的重點任務。2005年以來，重慶市共建成31萬余處農(nóng)村供水工程，除主城9區(qū)外，平均每個區(qū)縣790處，其中，渝東北的開州區(qū)為3645處位居全市第一。重慶市水利部門通過接續(xù)實施農(nóng)村飲水安全及鞏固提升工程，累計解決了185萬貧困人口飲水安全問題，但截至2019年4月，全重慶市飲水安全不達標的貧困人口仍有313戶920人，分布于全市15個區(qū)縣、73個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、133個村。

其二，“重建輕管”的問題在農(nóng)村飲水安全工程中普遍存在。例如，巫山縣抱龍鎮(zhèn)洛陽村位于大山深處，由于沒有穩(wěn)定的水源，村民們過去只能“望天吃水”。2013年起，巫山縣水利局陸續(xù)在洛陽村修建了12口飲水池，從鄰近的泉水村引來山泉水，讓全村村民都用上了自來水。但不久后，新建水池水面上的枯枝敗葉沒人清理，影響水質(zhì)，管道破損后沒人修理，村民用水沒有節(jié)制，有段時間，大家都爭著用水，其中有一戶村民一個月用水量竟然高達735噸，很快大家就沒水可用了。

（二）實現(xiàn)“兩不愁三保障”的長效機制還需完善

實現(xiàn)“兩不愁三保障”的目標是全面決勝脫貧攻堅的重點和難點，要把防止返貧擺在重要位置，重點關注未脫貧戶能否脫貧、返貧風險戶會不會返貧等情況，防止因病因災原因致使“兩不愁三保障”核心指標未達標，要進一步建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機制。

其一，農(nóng)村資產(chǎn)增值機制亟需完善。農(nóng)民通過農(nóng)村資產(chǎn)的獲利模式單一、效益不明顯，參與積極性不高。集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)選擇、項目決策、經(jīng)營管理等風險評估監(jiān)督管理機制缺失，參與市場經(jīng)濟存在較大風險隱患。招商引資的難度較大，獎補政策不靈活，企業(yè)利潤較低，抗風險能力弱。

其二，農(nóng)村土地使用機制存在潛在風險。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最大、最有潛力的資產(chǎn)就是土地，它既包括建設用地，也包括農(nóng)民承包土地經(jīng)營權，被激活的土地資源可能沒有通過村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，已使用的土地也可能沒有通過項目的方式依法依規(guī)申請用地審批。

其三，農(nóng)村人才管理機制需完善。一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)管理型人才緊缺，許多農(nóng)村引進的農(nóng)業(yè)企業(yè)業(yè)主大多是民營企業(yè)家，有的農(nóng)業(yè)企業(yè)是由村干部領頭創(chuàng)辦，職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)技術型人才緊張，聘請的優(yōu)秀復合型管理人才也很難留住。另一方面，農(nóng)村勞動力流失嚴重，一到農(nóng)忙時節(jié)，用工存在較大缺口。

（三）極少數(shù)貧困戶“等、靠、要”思想還需克服

扶貧工作在某些地方出現(xiàn)陷入“效果悖論”現(xiàn)象，對此要理性看待。在某些地方，扶貧工作成效顯著，群眾也得到了實惠，卻對扶貧工作表示“不滿意”。究其緣由，除了還需通過增添新措施、補齊短板等有針對性地開展扶貧工作以外，也要防止和克服極少數(shù)貧困戶“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”的“等、靠、要”思想的不良影響。

從根本上解決“兩不愁三保障”問題，要強化精神扶貧，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力，注重扶貧同扶志、扶智相結合，從“要我富”到“我要富”，通過就業(yè)扶持和產(chǎn)業(yè)扶持讓貧困群眾有穩(wěn)定的收入來源，從而徹底擺脫貧困。

三、渝東北地區(qū)脫貧攻堅“兩不愁三保障”的實現(xiàn)路徑

從渝東北地區(qū)“兩不愁三保障”目前的形勢和存在的薄弱環(huán)節(jié)來看，該區(qū)域要在堅持現(xiàn)行脫貧標準，既不拔高，也不降低的基礎上，在普遍達到“兩不愁”標準后，攻克“三保障”面臨的最后壁壘，并確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗，需要找到一條符合地區(qū)實際情況的實現(xiàn)路徑。經(jīng)過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村“三變”改革為抓手，推動“兩不愁三保障”的實現(xiàn)，是攻克“三保障”現(xiàn)有薄弱環(huán)節(jié)的有效實現(xiàn)路徑。以“三變”改革促進“兩不愁三保障”的實現(xiàn)，關鍵在于喚醒農(nóng)村沉睡的資源，激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，通過資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅工作同頻共振、共促共融，為教育保障、醫(yī)療保障、住房保障提供現(xiàn)實基礎。

（一）強化資源服務的精準性，實現(xiàn)由“只建”到“眾管”的轉(zhuǎn)變

一是出臺配套項目支持，應按照《開展農(nóng)村“三變”改革試點促進農(nóng)民增收產(chǎn)業(yè)增效生態(tài)增值的實施方案》的總體部署，集中人力、物力、財力傾力打造有特色、有亮點、有形象的高效型產(chǎn)業(yè)項目，“捏緊五指，形成拳頭”，精準選取項目，不宜將網(wǎng)撒得過大;二是增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)在土地利用中的法律法規(guī)意識，相關部門在村莊和土地利用規(guī)劃的科學編制、審批等行政程序中，提供高效便捷的支持和指導;三是要借鑒“河長制”經(jīng)驗，指定相關領導干部負責協(xié)調(diào)各職能部門，切實做到聯(lián)動統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)部門與部門之間政策“打架”的情況;四是進一步加強資源確權的精準性，許多農(nóng)村社區(qū)因為行政體制調(diào)整，部分集體資產(chǎn)確權時不能很好做到“一碗水端平”，為了進一步加強資源確權的精準性，可將這部分集體資產(chǎn)按“三個層次”進行股權分配，即20%的股份歸社區(qū)集體所有，30%的股份作為村集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)投工投錢的補償，剩下50%的股份歸占地村民所有，按每戶占地多少分配股份;五是在建設基礎設施的同時，增強群眾自身的責任感和使命感，主管部門要做好相關指導督促工作，切實做好基礎設施的后期管護。

（二）豐富資金來源的多樣性，實現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變

一是督促各類銀行切實貫徹落實精準扶貧政策性貸款，如支持美麗鄉(xiāng)村建設等各項有益的惠農(nóng)貸款政策，提供流轉(zhuǎn)土地抵押貸款的可操作性方案;二是引導各政策性銀行、金融機構開發(fā)針對性較強的扶貧貼息貸款，為農(nóng)業(yè)企業(yè)提供周轉(zhuǎn)資金，加大資金全方位投入，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)附加值;三是為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺辦理分保險和再保險業(yè)務，在切實落實《重慶市農(nóng)業(yè)保險保障倍增計劃實施方案》后，逐步對資金安排“提標”“擴面”“增品”。

（三）激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，實現(xiàn)由“扶貧”向“扶志”的轉(zhuǎn)變

一是逐步提高土地出讓方收益，讓利益聯(lián)結機制落實落地，統(tǒng)籌利用給付流轉(zhuǎn)金、農(nóng)戶保底分紅、土地入股等方式，增加農(nóng)民的收入;二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策，特別是流轉(zhuǎn)土地補助等涉及農(nóng)業(yè)項目可持續(xù)發(fā)展的政策，應體現(xiàn)與時俱進。例如，種糧直補等政策，補貼標準應真正體現(xiàn)土地的實際價值，區(qū)別對待種植土地、撂荒地、年久失修的宅基地等不同類型土地的補助標準;三是充分利用“農(nóng)民變股民”政策，引導外出成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引導外出勞動技能型人才回鄉(xiāng)務工，全面開展各項技能與管理培訓，提升從業(yè)人員素質(zhì)，加快培育農(nóng)村致富能手和農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人;四是強化黨建引領作用，出臺人才優(yōu)惠政策，引導更多中職、高職、本科以上大學畢業(yè)生到農(nóng)村發(fā)展、創(chuàng)業(yè)，充實農(nóng)村基層組織干部力量，提升基層組織服務能力與水平;五是外出學習提升素質(zhì)，組織企業(yè)、鎮(zhèn)村干部和部分村民代表定期外出學習參觀，更新理念、創(chuàng)新思維，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性和參與性。

基金項目：2019年度中共重慶市委黨校重點課題“渝東北地區(qū)脫貧攻堅中實現(xiàn)‘兩不愁三保障路徑研究”階段性成果（項目編號：CQDX2019BZD-002）。

參考文獻：

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[4]王華麗，孔銀煥，朱奎安.精準扶貧文獻綜述及其引申[J].重慶社會科學，2017（3）：25-31.

作者：中共重慶市萬州區(qū)委黨?？蒲刑幹魅巍⒔?jīng)濟學副教授

責任編輯：馬 健