醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域公益訴訟問題研究

韓復(fù)偉 賈佳

摘 要：盡管法律法規(guī)對醫(yī)療垃圾分類管理工作進行了規(guī)制，但在實踐中仍存在較多不規(guī)范問題，極易對人體健康、生態(tài)環(huán)境造成威脅。對此，檢察機關(guān)通過行使公益訴訟職能能夠在一定程度上督促相關(guān)部門進一步規(guī)范醫(yī)療垃圾分類管理工作。但目前，檢察公益訴訟工作仍面臨線索來源少、有效監(jiān)督難等困難，建議通過拓寬案件線索來源認(rèn)定范圍、開展預(yù)防性公益訴訟工作、建立剛性制約保障措施以及強化經(jīng)常性常態(tài)化宣傳教育引導(dǎo)等舉措，促進醫(yī)療垃圾分類的規(guī)范管理。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療垃圾 分類管理 公益訴訟

一、醫(yī)療垃圾分類管理的法律政策規(guī)制及實踐中存在問題

（一）法律政策規(guī)制及中央要求

醫(yī)療垃圾作為一種有害垃圾，其分類管理更需嚴(yán)之又嚴(yán)、慎之又慎，否則將會嚴(yán)重污染環(huán)境，危害人民群眾生命健康，造成無法彌補的后果和難以估量的損失。對于醫(yī)療垃圾分類管理工作，國家在法律、政策層面作出了非常嚴(yán)格的規(guī)定，習(xí)近平總書記也多次作出重要批示指示。

1.法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定。1995年至2010年，全國人大常委會、國務(wù)院、原衛(wèi)生部和國家環(huán)?？偩窒群箢C布《固體廢物污染環(huán)境防治法》《醫(yī)療廢物管理條例》《醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)療廢物管理辦法》《醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法（試行）》，并多次進行修訂完善，不斷規(guī)范醫(yī)療垃圾分類管理。

2.政策性文件規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)。2003年至2017年，國務(wù)院辦公廳、原衛(wèi)生部和國家環(huán)?？偩值?0余個部委先后印發(fā)《醫(yī)療廢物分類目錄》《醫(yī)療廢物專用包裝袋、容器和警示標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于生活垃圾分類制度實施方案的通知》《關(guān)于在醫(yī)療機構(gòu)推進生活垃圾分類管理的通知》等文件，進一步細化和完善了醫(yī)療垃圾分類管理。

3.習(xí)近平總書記對垃圾分類工作的重要指示。2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào)，普遍推行垃圾分類制度;2017年10月，黨的十九大報告明確提出，加強固體廢棄物和垃圾處置;2018年11月，習(xí)近平總書記在上海市虹口區(qū)調(diào)研時指出，垃圾分類工作就是新時尚;2019年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書記在北京看望慰問基層干部群眾時，鼓勵老街坊們養(yǎng)成文明健康的生活方式，搞好垃圾分類和環(huán)境衛(wèi)生;2019年6月，習(xí)近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示，培養(yǎng)垃圾分類的好習(xí)慣，全社會人人動手，為改善生活環(huán)境作努力。同時，習(xí)近平總書記還多次實地了解基層垃圾分類工作，對這項工作提出明確要求。

（二）醫(yī)療垃圾分類管理實踐中存在的問題

筆者通過實地走訪、查閱資料發(fā)現(xiàn)，城市三級醫(yī)院特別是大型醫(yī)院的醫(yī)療垃圾分類管理逐步趨于規(guī)范，但是在規(guī)模小、數(shù)量多、分布散的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院、社區(qū)醫(yī)院、私營醫(yī)院和診所（包括寵物醫(yī)院和診所）等基層醫(yī)療機構(gòu)，因受到從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、管理制度不完善等因素制約，醫(yī)療垃圾在產(chǎn)生、收集、暫存、交接、運輸、后續(xù)處理等環(huán)節(jié)存在很多問題，導(dǎo)致大量醫(yī)療垃圾外流。這不僅為不法分子提供了可乘之機，而且存在極大污染隱患，甚至?xí)?dǎo)致某些疾病大范圍傳播?！拜斠浩俊⑤斠捍?、一次性注射器、血包等多種醫(yī)療廢物，這些本應(yīng)該被集中無害化處置的醫(yī)療廢物，大部分被下游企業(yè)加工成編織袋、塑料袋。除了塑料袋，很多塑料制品人們都會用到，如洗臉盆、方便袋、一次性水杯。更讓人震驚的是，還被用來生產(chǎn)各式的兒童玩具。”[1]

1.醫(yī)療垃圾產(chǎn)生及收集環(huán)節(jié)。近年來，隨著就醫(yī)人數(shù)不斷增加，大量一次性醫(yī)療器具被醫(yī)療機構(gòu)投入使用，致使醫(yī)療垃圾的數(shù)量迅速增長。然而，有的醫(yī)療機構(gòu)未嚴(yán)格遵循規(guī)定，在指定地點放置收集裝置;有的醫(yī)療垃圾包裝未密封、未貼標(biāo)志或標(biāo)志不清;有的醫(yī)護人員將一些醫(yī)療垃圾投放到生活垃圾中，或者未將特殊醫(yī)療垃圾與普通醫(yī)療垃圾分離，如將被污染的器具與廢棄的一次性輸液裝置投放到一起?！坝捎谝恍┽t(yī)護人員對醫(yī)療廢棄物的危害性認(rèn)識不足，未按照《醫(yī)療廢物分類目錄》嚴(yán)格對醫(yī)療廢棄物進行分類管理，使得很多醫(yī)療垃圾被混入到生活垃圾中，對人民群眾的健康造成巨大威脅。”[2]

2.醫(yī)療垃圾暫存環(huán)節(jié)。從實踐來看，目前一些醫(yī)療機構(gòu)對醫(yī)療垃圾暫存環(huán)節(jié)的管理十分薄弱。有的醫(yī)生將白天診療結(jié)束后產(chǎn)生的醫(yī)療垃圾存放在工作室;有的護士在皮試、拔針之后將所產(chǎn)生的醫(yī)療垃圾投放到未全封閉的簡陋垃圾桶中;有的未在暫存處設(shè)置明顯警示標(biāo)志或者標(biāo)志不清晰;有的未設(shè)立固定暫存地點;有的過期儲存;有的沒有防滲漏裝置;有的在暫存時未對醫(yī)療垃圾進行消毒處理?！爸行￠T診醫(yī)療垃圾的儲存時間從1周至1個月以上不等，而且中小門診打包好待收集的醫(yī)療垃圾都在門口或角落隨意放置，未進行定時消毒處理，醫(yī)療垃圾過期儲存帶來很大安全隱患?！盵3]

3.醫(yī)療垃圾交接及運輸環(huán)節(jié)。醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)運方面，存在運送流程不通暢現(xiàn)象，如有的使用部門沒有及時通知或者通知后未及時處置。在醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)療垃圾回收公司交接時，有的未嚴(yán)格執(zhí)行兩天回收一次的法律規(guī)定;有的對于一些重要信息記錄不全，如沒有全面記錄醫(yī)療垃圾的暫存和交接時間、來源、種類、數(shù)量、重量、最終去向、經(jīng)辦人簽名等情況，導(dǎo)致出現(xiàn)問題時無法追溯。

4.醫(yī)療垃圾后續(xù)處理環(huán)節(jié)。由于醫(yī)療垃圾的特殊性，其處理過程相對更加復(fù)雜，一般的醫(yī)療機構(gòu)特別是基層醫(yī)療機構(gòu)根本不具備自行處理的條件，必須將醫(yī)療垃圾交由具有資質(zhì)的第三方單位進行專業(yè)化、徹底性處理。然而，有的醫(yī)療機構(gòu)為了節(jié)約費用，仍然存在自行處理醫(yī)療垃圾的現(xiàn)象。“對于那些偏僻的鄉(xiāng)村衛(wèi)生室或醫(yī)療垃圾日產(chǎn)量很少的醫(yī)療機構(gòu)對醫(yī)療垃圾自行處理者并不少見，其大多是采用掩埋焚燒或者直接混入生活垃圾的方法進行處理?！盵4]

二、醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域公益訴訟面臨的困難

醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域的公益保護屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的一類。從實踐來看，該領(lǐng)域的公益訴訟仍面臨諸多困難，具體講：

（一）案件線索來源受限

根據(jù)法律及司法解釋規(guī)定，檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，需在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索?！奥男新氊?zé)”包括履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)。那么，通過新聞媒體報道、自媒體文章等渠道發(fā)現(xiàn)的線索，不能認(rèn)為是在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)。然而，在實踐中往往是造成的污染被曝光后，檢察機關(guān)才會發(fā)現(xiàn)線索，但是這類線索卻不屬于在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)，當(dāng)然也就不能作為公益訴訟案件辦理。不可否認(rèn)的是，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域的線索非常少，而且檢察機關(guān)各部門之間，檢察機關(guān)與衛(wèi)生、環(huán)保等主管部門之間沒有形成聯(lián)動配合機制，導(dǎo)致線索移交不暢甚至流失。因此，線索發(fā)現(xiàn)難仍是制約該領(lǐng)域公益訴訟的重要因素。

（二）人員精力有限難以集中辦案

內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，市級以上檢察機關(guān)一般設(shè)立專門的公益訴訟部門，而基層檢察院則是將民事、行政、公益訴訟檢察全部納入一個部門。對于市級以上檢察機關(guān)的公益訴訟部門而言，除了需在食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域投入大量精力辦案外，在形勢嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域更是需要投入相當(dāng)多的精力，而醫(yī)療垃圾分類管理僅僅是一個小小分支，因此，很難保證投入足夠的人力和精力。對于基層檢察機關(guān)而言更是如此，需要投入大量精力辦理民事、行政和其他領(lǐng)域的公益訴訟案件，在醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域投入的精力非常有限。然而，在非常專業(yè)、復(fù)雜的該領(lǐng)域，如果不能投入足夠多的人力，就很難發(fā)現(xiàn)線索，更談不上辦理公益訴訟案件。

（三）監(jiān)督滯后難以形成長效監(jiān)督機制

“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”，意味著只有在國家利益或社會公共利益遭受實際侵害時，檢察機關(guān)才能作為公益訴訟案件辦理。而對于那些沒有造成實際損害后果卻具有侵害風(fēng)險的行為，如醫(yī)療垃圾因管理不善而存在侵害風(fēng)險，但又沒有證據(jù)證明造成實際損害后果時，檢察機關(guān)是否可以發(fā)出訴前檢察建議？或者說是否享有行政公益訴訟訴權(quán)？對此，實踐中一般不能作為公益訴訟案件來辦理。從該領(lǐng)域的公益保護而言，僅能針對個案進行公益監(jiān)督，而對普遍性問題則難以形成長效監(jiān)督機制。

（四）監(jiān)督的方式手段缺少剛性

從實踐來看，檢察機關(guān)的公益訴訟調(diào)查核實權(quán)受到諸多限制。“檢察機關(guān)行使公益訴訟調(diào)查核實權(quán)通常會面臨‘被拒絕、不配合的困境，致使調(diào)查核實權(quán)難以有效行使?！盵5]同時，對于醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域的公益保護問題，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向負有監(jiān)督管理職責(zé)且違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促其依法履職。然而，因訴前檢察建議缺乏強制性，導(dǎo)致實踐中有的被建議單位不積極配合，不認(rèn)真落實整改，甚至敷衍了事。在這種情況下，檢察機關(guān)只能就該領(lǐng)域的問題提起公益訴訟，但是這不僅會提高訴訟成本，而且更不利于及時解決環(huán)境污染等問題，恢復(fù)生態(tài)的效率也將大打折扣。

（五）人員素質(zhì)能力尚不適應(yīng)專業(yè)化辦案要求

隨著各個行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，民事、行政、公益訴訟檢察呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化的態(tài)勢，對辦案人員的素質(zhì)能力提出了更高要求，不僅要掌握全面的法學(xué)理論知識，而且要具備較強的偵查、取證、審查起訴、出庭公訴等技能。然而，與當(dāng)前面臨的新形勢新要求相比，相關(guān)辦案人員的整體水平還有差距。對于醫(yī)療垃圾分類管理等專業(yè)性、復(fù)雜性程度特別高的領(lǐng)域，更是缺乏專業(yè)辦案人才，特別是缺少法律知識深厚、辦案經(jīng)驗豐富的專家型、復(fù)合型人才，不能完全適應(yīng)專業(yè)化辦案需要。

三、更好開展醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域公益訴訟工作的建議

（一）適當(dāng)拓寬案件線索來源認(rèn)定范圍

不妨先通過試點，逐步將通過媒體曝光等渠道自行發(fā)現(xiàn)的線索認(rèn)定為在履職中發(fā)現(xiàn)，作為公益訴訟案件辦理，經(jīng)過一定的實踐積累后，再通過修改法律或司法解釋的方式予以確認(rèn)。這樣將會大大拓寬線索來源，有利于醫(yī)療垃圾分類管理等領(lǐng)域公益訴訟工作的開展。相反，如果將通過媒體曝光等渠道自行發(fā)現(xiàn)的線索全部排除在外，會導(dǎo)致大量線索流失，嚴(yán)重制約相關(guān)公益訴訟工作開展。

（二）建立相關(guān)內(nèi)外聯(lián)動協(xié)調(diào)配合機制

建立內(nèi)部線索移交等協(xié)作配合機制，相關(guān)業(yè)務(wù)部門在履職中發(fā)現(xiàn)醫(yī)療垃圾分類管理等領(lǐng)域公益訴訟線索的，及時梳理移送;建立外部聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，如加強與衛(wèi)生、環(huán)保等行政主管部門的日常溝通，建立相關(guān)執(zhí)法信息共享平臺，優(yōu)化線索發(fā)現(xiàn)渠道;在拓展線索來源的同時，幫助相關(guān)部門完善管理措施，如建立一體化監(jiān)管平臺，加強督導(dǎo)檢查，對醫(yī)療垃圾處置實行全過程、無死角監(jiān)管，并建立嚴(yán)格的問責(zé)機制;督促相關(guān)部門加大對非法倒賣、加工醫(yī)療垃圾等行為的打擊力度，提高違法成本，斬斷醫(yī)療垃圾黑色交易鏈，努力實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（三）探索開展預(yù)防性公益訴訟工作

針對醫(yī)療垃圾分類管理中的風(fēng)險行為，至少是那些存在現(xiàn)實危險性、需要及時停止的風(fēng)險行為，檢察機關(guān)可以探索開展預(yù)防性公益監(jiān)督，督促相關(guān)部門依法履職，及時制止相關(guān)風(fēng)險行為?！敖ㄗh檢察機關(guān)針對生態(tài)保護類環(huán)境影響評價存在的突出問題，在行政機關(guān)不積極作為、有可能造成公共利益嚴(yán)重受損的情況下，探索開展預(yù)防性環(huán)境公益訴訟?！盵6]同時，建立聯(lián)席會議機制，檢察機關(guān)和相關(guān)行政主管部門、轄區(qū)各醫(yī)療機構(gòu)以及相關(guān)醫(yī)療垃圾處理單位，定期進行深入研判，找出其中的普遍性問題，分析產(chǎn)生的原因及規(guī)律，建立長效治理機制。這樣不僅可以消除公益訴訟工作滯后性帶來的弊端，而且可以從源頭上防止醫(yī)療垃圾分類管理不到位從而造成危害的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）建立相應(yīng)的剛性制約保障措施

在增強檢察建議說理性、提升建議精準(zhǔn)度和質(zhì)量的前提下，還要更加突出送達方式、后續(xù)跟蹤、效果評價等工作的作用。爭取當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府支持，如出臺相關(guān)實施辦法，以機制建設(shè)推動公益訴訟工作落實;與相關(guān)行政主管部門會簽文件，形成剛性制約機制;建立常態(tài)化公益監(jiān)督機制，如在相關(guān)行政主管部門設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)室，及時發(fā)現(xiàn)和處理線索;通過公開聽證、公開宣告等儀式化、看得見的方式，在保障檢察建議嚴(yán)肅性的同時，實現(xiàn)良性互動，促進問題盡快在訴前解決;借助轄區(qū)督查機制，把執(zhí)法評價考核作為重要抓手;嚴(yán)格追責(zé)機制，倒逼相關(guān)部門認(rèn)真履職?！叭鐧z察建議制發(fā)后，存在行政機關(guān)不作為、不整改或者消極整改、變相推脫等造成嚴(yán)重后果的，要對責(zé)任人員追究責(zé)任，不僅要追究直接責(zé)任，還要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不僅要追究主體責(zé)任，也要追究監(jiān)督責(zé)任，推動社會公共利益得到充分救濟。同時，檢察機關(guān)在訴前程序中發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)，及時移送監(jiān)察機關(guān)等予以處理;對于發(fā)現(xiàn)的輕微違法或違紀(jì)行為，應(yīng)當(dāng)督促行政機關(guān)依法追究行政紀(jì)律責(zé)任?！盵7]建立嚴(yán)格的追責(zé)機制，可以在一定程度上破解監(jiān)督剛性不足難題。

（五）重點培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)化復(fù)合型人才

充分借力高校優(yōu)勢資源，定期組織先進司法理念和辦案技能培訓(xùn)，培育先進司法理念，增強為民服務(wù)意識，在辦案中重點聚焦群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題;對于醫(yī)療垃圾分類管理等專業(yè)性較強領(lǐng)域的公益訴訟工作，可通過成立專家咨詢委員會等方式，積極借助外腦和外力，針對相關(guān)專業(yè)性問題組織專家論證，或者咨詢有關(guān)專業(yè)人員、部門、行業(yè)協(xié)會的意見;結(jié)合所辦案件，加強課題研究，提高理論素養(yǎng);采取專家定期授課、開展崗位練兵、每周一課、案件講評等多種形式，持續(xù)強化業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)和實務(wù)能力培訓(xùn)，不斷提升發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實、庭審應(yīng)對等綜合素能。

（六）強化經(jīng)常性常態(tài)化宣傳教育引導(dǎo)

依托12309檢察服務(wù)中心、檢察聯(lián)絡(luò)室、便民接訪窗口、送法下鄉(xiāng)等途徑，廣泛開展宣傳，為群眾舉報提供便利;通過醫(yī)院的日常宣傳、檢察機關(guān)等部門的“以案釋法”警示教育，進一步對醫(yī)護人員、患者及家屬普及醫(yī)療垃圾分類的相關(guān)知識，一方面，讓醫(yī)護人員、群眾充分認(rèn)識到醫(yī)療垃圾分類的重要意義，以及不當(dāng)處理的嚴(yán)重危害，從而在日常生活中自覺進行垃圾分類，防止造成環(huán)境污染;另一方面，鼓勵社會公眾在發(fā)現(xiàn)不當(dāng)處理醫(yī)療垃圾行為、醫(yī)療垃圾造成環(huán)境污染等損害公益行為時，積極提供相關(guān)線索，為檢察機關(guān)開展醫(yī)療垃圾分類管理領(lǐng)域的公益訴訟工作提供有力支持。

注釋：

[1] 潘鐸印：《多方協(xié)作斬斷醫(yī)療廢物黑色交易鏈》，《中國商報》2019年3月21日。

[2] 劉茵：《醫(yī)療廢棄物管理的現(xiàn)狀分析》，《全科口腔醫(yī)學(xué)雜志》2019 年第5期。

[3] 張瑾等：《中小門診醫(yī)療垃圾處理現(xiàn)狀的調(diào)查及思考》，《臨床醫(yī)藥實踐》2018年第4期。

[4] 許超杰等：《生態(tài)文明視域下基層醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療垃圾管理現(xiàn)狀及其影響因素研究》，《臨床醫(yī)藥實踐》2019年第5期。

[5] 王志道：《檢察公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的路徑完善》，《江蘇法制報》2019年7月1日。

[6] 黃超：《檢察機關(guān)可探索開展預(yù)防性環(huán)境公益訴訟》，《檢察日報》2019年6月3日。

[7] 馬方飛：《優(yōu)化制度設(shè)計完善行政公益訴訟訴前程序》，《檢察日報》2019年7月7日。