復(fù)雜事態(tài)中的社區(qū)合作治理模式再造
——基于疫情防控的分析視角

李 釗

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430074)

提 要: 疫情防控造成的復(fù)雜事態(tài)對我國社區(qū)治理的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，我國城市社區(qū)等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、集中化的反應(yīng)機制以及有限的治理資源，與疫情的擴散性、彌散性及與其所導(dǎo)致的剩余治理需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。為了打贏這場抗疫攻堅戰(zhàn)，我國城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)在總結(jié)疾控經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以社會合作的組織模型為應(yīng)對。具體而言，可以通過等級制權(quán)威體系、臨時項目小組以及組織與個體的互動協(xié)作將這種模型概念化。此外，通過治理主體的互動，使作為領(lǐng)導(dǎo)者的基層黨組織、作為支持者的職業(yè)者以及作為孵化器的鄰里組織能將這種模型現(xiàn)實化為社區(qū)合作治理的新模式。

那些精于用荒誕情節(jié)反諷時局的小說家們也無法想象，21 世紀(jì)20 年代拉開序幕的時候，席卷全國的新型冠狀病毒疫情邁著命運那陰森急促的腳步，將武漢乃至全國很多城市過去的成就和榮耀撕得粉碎。很多流行病學(xué)家相信，如果缺乏有效的干預(yù)措施，新型冠狀病毒將引發(fā)全世界范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生災(zāi)難。習(xí)近平總書記在召開中共中央政治局常務(wù)委員會會議分析新型冠狀病毒肺炎疫情形勢研究加強防控工作時指出，“要堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生防疫是由現(xiàn)代城市發(fā)展所推動的。在我國已基本邁入城市化格局的今天，城市社區(qū)治理是國家治理最基本的構(gòu)成單元。在國家聯(lián)防聯(lián)控與群防群治形成的全方位防控體系中，社區(qū)是重要的耦合點。正如習(xí)近平總書記所言，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴散最有效的防線［1］。打贏抗擊新型冠狀病毒的攻堅戰(zhàn)，要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強營壘。

但是，抗擊疫情的重大責(zé)任對當(dāng)下我國城市社區(qū)治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。拉網(wǎng)排查、公地消毒、封閉管理和隔離病患都成了受疫情影響嚴(yán)重的城市社區(qū)的緊急任務(wù)。在武漢市，很多社區(qū)都需要承擔(dān)為居民調(diào)配生活物資的繁重使命。盡管地方政府盡力動員其直屬單位的人員下沉社區(qū)，但在突如其來的治理需求面前，很多社區(qū)都不堪重負(fù)。武漢市江岸區(qū)濱江苑社區(qū)業(yè)主微信群里，一名女業(yè)主連發(fā)數(shù)條語音，怒罵中百超市針對不同社區(qū)發(fā)布“AB 陰陽套餐”，買米要搭配草紙醬油，社區(qū)不回應(yīng)業(yè)委會訴求。這類現(xiàn)象看上去是社區(qū)公共服務(wù)人員偶然失職所致，其實背后潛藏著社區(qū)組織和治理模式的結(jié)構(gòu)性問題。疫情防控對我國社區(qū)治理所提出的挑戰(zhàn)使這種結(jié)構(gòu)性問題被暴露出來。唯有從根本上轉(zhuǎn)變我國社區(qū)治理的方向，從官僚模式轉(zhuǎn)向合作治理，才能回應(yīng)緊急事態(tài)下的治理需求。

一、新型冠狀病毒肺炎疫情防控對我國社區(qū)治理傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)

在疫情防控的攻堅階段，我國部分城市(尤其是武漢市)的社區(qū)在應(yīng)對政府部門層層加碼的行政任務(wù)下，已經(jīng)難以招架。盡管存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部與工作人員能力不強、缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，但這種困境的根源深入治理結(jié)構(gòu)的層面。問題的關(guān)鍵在于新型冠狀病毒疫情所引入事態(tài)的復(fù)雜性，與我國社區(qū)治理的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)之間存在矛盾。盧曼將復(fù)雜性界定為，與已獲現(xiàn)實的可能性相比，事態(tài)所呈現(xiàn)的盈余可能性［2］。有效治理意味著特定的治理結(jié)構(gòu)能將事態(tài)的可能性控制到一定地步，使治理空間內(nèi)大多數(shù)個體的行動能夠獲得穩(wěn)定的預(yù)期。當(dāng)我國城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)與疫情所引發(fā)事態(tài)的復(fù)雜性發(fā)生矛盾的時候，防控背景下的社區(qū)治理就會舉步維艱。

(一)疫情的擴散性與等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的矛盾

新型冠狀病毒肺炎疫情為城市社區(qū)治理所引入的第一重復(fù)雜性與其擴散性有關(guān)。擴散性可以被界定為特定事態(tài)由原生領(lǐng)域向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)移規(guī)模的廣泛性。用來標(biāo)識疫情擴散性的是基本再生數(shù)R0，這個概念指在沒有外力介入的情況下，一個患者所導(dǎo)致的新感染者的平均人數(shù)?；驹偕鷶?shù)R0 越大，病毒的傳染性越強，疫情的擴散性也越強。R0 是根據(jù)研究者所建立的模型估測的。香港大學(xué)Joseph T Wu 教授團隊主要考慮我國城市人口流動性的情況，測算出新型冠狀病毒的R0 值為2.68，感染人數(shù)翻倍周期約為6.4 天［3］。這種病毒的基本再生數(shù)值相較流感、呼吸道合胞體病毒、鼻病毒、胰病毒等流行病更高?？紤]到其同樣更高的致死率，新型冠狀病毒肺炎疫情的擴散性特征為我國城市社區(qū)的治理引入了不可忽視的復(fù)雜性。

管理結(jié)構(gòu)能夠通過信息傳遞，使決策部門針對疫情擴散的情況進行部署和安排。對于流行性病毒而言，R0 并非常數(shù)。公共衛(wèi)生與個人防護措施都能降低病毒的基本再生數(shù)。社區(qū)管理是降低病毒基本再生數(shù)的重要治理環(huán)節(jié)。只有當(dāng)所動員的治理規(guī)模能夠匹配社區(qū)疫情擴散實際規(guī)模的時候，治理的結(jié)構(gòu)和手段才能夠生效。當(dāng)信息通過管理結(jié)構(gòu)傳遞到政府決策部門時，才能產(chǎn)生針對具體事態(tài)的治理方案。只有將信息的逸失控制在偶然性和個人性因素范圍之內(nèi)時，決策部門所掌握的疫情擴散規(guī)模的事態(tài)才可能與實際情況相吻合。如果用以傳遞信息的管理結(jié)構(gòu)增加了信息在傳遞過程中的逸失［4］，這將對疫情防控帶來不利影響。

我國社區(qū)與地方政府間等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)會使信息在傳遞過程中發(fā)生結(jié)構(gòu)性逸失，這使決策部門無法針對疫情擴散的真實情況做出有效回應(yīng)。作為社區(qū)管理中樞的居委員在法律上是基層群眾的自治組織，但其在實踐中卻是作為政府機構(gòu)的組成部分而運作的［5］。社區(qū)要將搜集到的信息通過防疫指揮部層層上報，最后匯聚到?jīng)Q策部門。在等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行動者的主導(dǎo)動機是自保與晉升［6］，由此動機驅(qū)動的自利行為必然會扭曲信息的傳遞。武漢市政府稱截至2 月9 日就完成了對本市98.6%住戶疫情的排查，但其中部分社區(qū)為求自保而隱藏了真實的情況，以至于政府不得不緊急開展拉網(wǎng)式全面排查。因此，我國城市社區(qū)作為政府等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)末端的地位與新型冠狀病毒肺炎疫情的擴散性之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

(二)疫情的彌散性與工具性治理單元之間的矛盾

新型冠狀病毒肺炎疫情為城市社區(qū)治理引入的第二重復(fù)雜性源自其彌散性特征。彌散性可被界定為特定事態(tài)從原生領(lǐng)域向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)移態(tài)勢的不均衡性。這種特征不僅會導(dǎo)致對疫情擴散性的增幅，還會削弱用傳統(tǒng)公共行政模式加以應(yīng)對的有效性。新型冠狀病毒傳播途徑的多樣性是疫情彌散性的首要原因。根據(jù)國家衛(wèi)健委辦公廳發(fā)布的《新型冠狀病毒肺炎診療方案(試行第七版)》［7］，經(jīng)呼吸道飛沫和接觸傳播是該病毒主要的傳播途徑。若在封閉環(huán)境中長時間暴露在高濃度氣溶膠下，也存在經(jīng)氣溶膠傳播的可能。病毒傳播在人群中造成的不同類別也會加增疫情事態(tài)的彌散性。新型冠狀病毒大流行的事態(tài)將社區(qū)所有居民區(qū)分為易感者、潛伏者、初始感染者、未去就醫(yī)的感染者這幾種不同類別［8］。居民的類別以及不同的傳播方式都可以與特定環(huán)境結(jié)合，形成了疫情彌散性的復(fù)雜事態(tài)。這使得人們難以預(yù)測疫情的整體發(fā)展規(guī)律，或者在宏觀層面做出具有針對性的回應(yīng)。

唯有同樣具備彌散性或多元性的治理結(jié)構(gòu)才能夠捕捉和應(yīng)對疫情彌散性的復(fù)雜事態(tài)。這首先要求治理結(jié)構(gòu)中的任何單元都具有提取處境化信息的能力。彌散性的事態(tài)能夠在很大程度上被把握為處境化的信息。每當(dāng)易感者、初始感染者或者未去就醫(yī)的感染者在社區(qū)出現(xiàn)的時候，都會為社區(qū)的疫情防控工作引入新的事態(tài)。這些事態(tài)與人們的意愿、新型冠狀病毒的傳播途徑以及社區(qū)建筑的構(gòu)造與分布等主客觀因素結(jié)合起來，就會形成高度處境化的信息。如果社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有能力回應(yīng)處境化信息，疫情的彌散性在事態(tài)中引入的盈余復(fù)雜性就可能得到限制。治理結(jié)構(gòu)要回應(yīng)彌散性的事態(tài)，還應(yīng)具備在此信息的基礎(chǔ)上采取靈活多變的行動能力。如果治理過程只能回應(yīng)技術(shù)規(guī)則和行政命令，就無法針對事態(tài)本身采取行動。只有當(dāng)治理結(jié)構(gòu)中的單元能夠像太陽黑子那樣從任何點上燃燒起來，才能迅速調(diào)動適當(dāng)?shù)闹卫碣Y源去回應(yīng)彌散性的事態(tài)。

但我國社區(qū)目前的組織結(jié)構(gòu)阻礙治理主體提取處境化的信息，使治理過程無法有效回應(yīng)復(fù)雜多變的事態(tài)。新型冠狀病毒肺炎疫情所造成的彌散性事態(tài)與傳統(tǒng)工具理性所主導(dǎo)的治理模式相互沖突。工具理性要求將治理體系內(nèi)部的基本單元視為以客觀中立的姿態(tài)執(zhí)行某個中樞指令的技術(shù)手段。這種結(jié)構(gòu)雖然能滿足大型組織對秩序和效率的要求，卻無法辨別和應(yīng)對具有彌散性的事態(tài)。我國的社區(qū)組織并非獨立的行動單元，街道辦事處控制著社區(qū)的人事、資源和決策。在抗擊疫情的進程中，武漢市新型冠狀病毒肺炎疫情防控指揮部作為中樞，向各區(qū)、街道與社區(qū)分派防控任務(wù)。所有信息采集的需求都由防控指揮部發(fā)出，最后在大數(shù)據(jù)平臺匯總。這些數(shù)據(jù)能夠指導(dǎo)防控指揮部采取對社區(qū)實行嚴(yán)格封閉管理這類大膽舉措，但卻不足以給社區(qū)提供足夠的自主性去搜集和利用處境化的信息。因此，我國現(xiàn)有社區(qū)組織的行動受中心化的政府行政所主導(dǎo)，而難以回應(yīng)疫情造成的彌散性事態(tài)。

(三)過剩的治理需求與社區(qū)層面治理資源的矛盾

減少人口流動的防控措施已在社區(qū)層面產(chǎn)生大量的治理需求。社區(qū)公共生活的期待圖景與現(xiàn)實狀況之間總是存在差距，當(dāng)縮小差距的社會過程屬于公共治理的職能范圍時，這種差距本身被人們視為社區(qū)的治理需求。這類需求并非固定不變的，而是隨公民觀念、宏觀政治環(huán)境、地方經(jīng)濟狀況和公共政策等因素的影響而變化。疫情幾乎導(dǎo)致我國城市常規(guī)生命維持系統(tǒng)的關(guān)閉，并因之產(chǎn)生新的治理需求。根據(jù)國家衛(wèi)健委發(fā)布的《社區(qū)防控工作的通知》，社區(qū)不僅要摸排人員往來情況，還要對密切接觸者進行規(guī)范管理。在武漢這類疫情嚴(yán)重的城市，社區(qū)工作人員不僅要挨家挨戶打電話，詢問家庭情況和成員體溫，還要幫各類居民解決用車、就診、床位和住院問題。除此以外，對社區(qū)施行封閉管理也產(chǎn)生物資供應(yīng)的治理需求。盡管各個社區(qū)都有志愿者聯(lián)絡(luò)和組織居民線上團購，但是這些自發(fā)的物資調(diào)配通常沒有供應(yīng)到殘疾人、空巢老人、孤寡老人等有特殊困難的住戶。因此，社區(qū)還須以社會公平和慈善為導(dǎo)向分配必要的生活和防控物資。

社區(qū)汲取治理資源的能力是應(yīng)對疫情事態(tài)中盈余治理需求的基礎(chǔ)。如果配置到社區(qū)的結(jié)構(gòu)化治理資源無法吸收治理需求，就會出現(xiàn)治理危機。疫情防控中產(chǎn)生的新治理需求有待兩類治理資源的吸收。首先是專業(yè)性的防疫資源。這類資源主要依靠病毒學(xué)和傳染病學(xué)的知識。用以防控疫情的物質(zhì)力量通常被配置到醫(yī)療機構(gòu)和公共衛(wèi)生管理部門。盡管我國城市社區(qū)都配有衛(wèi)生服務(wù)站，但是，抗擊疫情在社區(qū)層面所滋生的對專業(yè)防疫資源的需求無法通過社區(qū)內(nèi)部所提取的治理資源來吸收。除了專業(yè)性的防疫資源外，疫情防控還要得到非專業(yè)治理資源的支持［9］，而這類資源可以從社區(qū)中汲取和補償。每位居民都是非專業(yè)治理資源的潛在來源。但只有當(dāng)能夠提供利他主義動機的意識形態(tài)建立身份泵，將消極的居民轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行動者的時候，社區(qū)公共服務(wù)部門才可能從中提取有效的治理資源，以供給疫情所產(chǎn)生的盈余治理需求。

我國城市社區(qū)目前難以汲取充足的治理資源，以吸收疫情防控所提出的治理需求。在現(xiàn)行的街居制模式下，社區(qū)主要是由政府行政管理，同時受基層黨委主導(dǎo)。在疫情防控中，政府因自身行政資源不足，將部分防控任務(wù)分派到社區(qū)。這在疫情暴發(fā)的早期階段使社區(qū)原本薄弱的醫(yī)療資源難以招架，而在后期又凸顯出基層非專業(yè)治理資源捉襟見肘的窘迫局面。針對后者，社區(qū)的基層黨組織成了最重要的治理資源補償點。為進一步汲取治理資源，我國部分城市政府動員大量省市直屬單位的志愿者下沉到社區(qū)。根據(jù)武漢市疫情防控指揮部的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部要按“應(yīng)下盡下，就近就便”原則下沉社區(qū)，編入網(wǎng)格參加疫情防控。在疫情防控中，武漢市社區(qū)通常擁有四個治理團體:居委會委員、物業(yè)公司工作人員、社區(qū)黨員志愿者以及各省市直屬單位的下沉人員。這四個團體通力協(xié)作在社區(qū)層面形成了聯(lián)防聯(lián)控的治理結(jié)構(gòu)，有效緩解了基層行政資源不足的問題。但是，面對阻斷人口流動的防控需求，以及封閉管理產(chǎn)生的物資供應(yīng)需求，這四個團體所提供的治理資源仍顯不足。武漢市政府雖然取消了下沉人員黨員身份的硬性要求，并加強問責(zé)，但這些舉措都難以克服社區(qū)治理資源汲取的結(jié)構(gòu)性難題。

二、新型冠狀病毒肺炎疫情防控催生社會合作型社區(qū)組織的需要

盡管傳統(tǒng)社會中，流行疾病也會隨著商業(yè)貿(mào)易向外蔓延，但只有在現(xiàn)代城市人口高度流動性的條件下，疫情才具有組織化社會難以吸收的復(fù)雜性?？梢哉f，這場疫情的爆發(fā)規(guī)模和傳播力度在某種程度上是當(dāng)代城市后現(xiàn)代生活的產(chǎn)物。所以，疫情防控是現(xiàn)代城市對自身提出的挑戰(zhàn)。如果城市社區(qū)沒有能力回應(yīng)這個挑戰(zhàn)，可能預(yù)示著城市文明的失敗?，F(xiàn)代社會用來回應(yīng)各種復(fù)雜問題最強有力的工具是組織。但我國當(dāng)前社區(qū)組織的等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)、工具性治理單元與有限的治理資源無法應(yīng)對疫情的擴散性和彌散性所造成的復(fù)雜事態(tài)，以及隨之而來的盈余治理需求。有人主張通過重構(gòu)行政資源的配置來優(yōu)化我國有關(guān)部門應(yīng)對疫情和其他突發(fā)事件的能力。然而，我國當(dāng)前社區(qū)組織模式的問題是結(jié)構(gòu)性和方向性的。盡管遵循傳統(tǒng)官僚組織和管理主義要求進行的改良能夠在某種程度上提升我國社區(qū)應(yīng)對疫情這類突發(fā)事件的治理能力，但如果人們只是束縛在這種病灶的思維方式之內(nèi)，就無法在新的方向上尋求根本改善當(dāng)前處境的可能性。

新型冠狀病毒肺炎疫情防控催生出在新的方向上思考社區(qū)組織的需要。這就要求人們不再將社區(qū)組織視為封閉的官僚體系中依靠工具理性運作的治理結(jié)構(gòu)。即便是嚴(yán)格吻合官僚模式的組織，也同樣運作于更加廣泛的社會背景中。疫情防控所產(chǎn)生的治理需求正是出自同樣的社會背景。當(dāng)社區(qū)治理不再被視為某種從外部施加的管理結(jié)構(gòu)，而是居民自我組織的行動結(jié)構(gòu)時，不僅能對事態(tài)的擴散承擔(dān)責(zé)任，還能依靠內(nèi)部動員的治理資源針對高度處境化的信息采取行動。這種建立在廣泛社會過程基礎(chǔ)上的組織可被稱為社會合作型組織。本研究將從縱向的等級制結(jié)構(gòu)、橫向的單位分派以及縱深的行動模式對社會合作型組織概念化。這種組織模型有助于從本質(zhì)上提升社區(qū)應(yīng)對疫情防控的治理能力。當(dāng)其對更加廣泛的社會過程發(fā)生影響時，可能為我國基層社會的變革開辟新的道路。

(一)用等級制的權(quán)威體系取代等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)

社區(qū)組織社會合作模型第一階段的概念化涉及對縱向等級制關(guān)系的架構(gòu)。等級制的結(jié)構(gòu)是確保組織性與行動有效性的基礎(chǔ)。作為國家治理結(jié)構(gòu)的組成部分，社區(qū)組織與地方政府之間被結(jié)構(gòu)在等級制的權(quán)力中。作為我國社區(qū)治理的中樞機構(gòu)，居委會是作為地方政府等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端而運作的［10］。由于長期合作與功能互聯(lián)的部門之間會逐漸發(fā)展出同型的結(jié)構(gòu)和模式，所以城市社區(qū)因長期承接街道以及上級政府的管理事務(wù)，也逐漸發(fā)展出與政府主管部門同型的等級制結(jié)構(gòu)。等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置社區(qū)與地方政府之間的關(guān)聯(lián)，以及社區(qū)組織內(nèi)部各行動單元之間的關(guān)系，能夠有效管理社區(qū)結(jié)構(gòu)中常規(guī)與可測的事務(wù)，例如多種證明以及管理計生事務(wù)等。但是，在新型冠狀病毒肺炎疫情擴散性所導(dǎo)致的事態(tài)復(fù)雜性面前，基層社區(qū)組織所承擔(dān)的責(zé)任陡然增大了。在社區(qū)不愿承擔(dān)這些責(zé)任的時候，工作人員就可能隱瞞所搜集的數(shù)據(jù)，以縮小其責(zé)任范圍。在等級制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，人們追求晉升和自保的主導(dǎo)動機為疫情防控中的這種自利行為提供了溫床。因此，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征對防控疫情背景下的社區(qū)治理造成了結(jié)構(gòu)性的障礙。

盡管按照固定職權(quán)分配而成的縱向關(guān)聯(lián)會對社區(qū)在疫情防控中承擔(dān)責(zé)任造成阻礙，但是等級制的結(jié)構(gòu)本身對于組織化社會而言卻是必不可少的。除了家庭之外，幾乎所有的組織單元都具有等級制的結(jié)構(gòu)。在缺乏這種結(jié)構(gòu)的地方至多只會出現(xiàn)以秩序為導(dǎo)向的聯(lián)合體，而不會形成由權(quán)威體系和團結(jié)紐帶共同構(gòu)造的組織結(jié)構(gòu)。盡管在某些地區(qū)的實踐中，人們拒絕將社區(qū)納入地方政府的等級結(jié)構(gòu)，他們寧愿將社區(qū)視為完全獨立于地方政府行政管理的自治組織。但徹底的自治實踐必須建立在積極的公民資格以及社群主義或自由主義政治文化的基礎(chǔ)之上。在缺乏這種政治文化的情況下，我國政府或者黨組織如果從基層治理中撤出，只會對社區(qū)秩序本身造成破壞，或者將社區(qū)治理權(quán)交給地方精英所主導(dǎo)的野蠻權(quán)力關(guān)系。前些年我國基層社會的失序，以及近年基層組織建設(shè)所取得的顯著成效已經(jīng)證實了這一點。因此，社區(qū)組織變革的關(guān)鍵不是通過解制排除等級制的架構(gòu)，而是探索在這種架構(gòu)中，使社區(qū)治理切實可行運作起來的條件和制度設(shè)計。

維持組織化結(jié)構(gòu)的主張與排斥固定職權(quán)分派的要求導(dǎo)向一種等級制的權(quán)威體系。如果說等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由上下級的職務(wù)關(guān)系所界定的，那么權(quán)威體系就是不受特定職權(quán)所規(guī)定的擴展性等級關(guān)系影響［11］。在等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，我國城市社區(qū)主要是對上級主管部門的行政命令負(fù)責(zé)，而不是對社區(qū)疫情的具體事態(tài)承擔(dān)責(zé)任。在武漢市，無論是易感者的隔離、感染者的送診、拉網(wǎng)式排查，還是社區(qū)封閉管理，都是疫情防控指揮部自上而下的行政命令，而不是社區(qū)組織基于本社區(qū)事態(tài)所采取的行動。在等級制權(quán)威體系中，社區(qū)雖然必須接受政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，聽取意見或建議，但是其能獨立就社區(qū)的事務(wù)向上級部門承擔(dān)責(zé)任。只有當(dāng)社區(qū)組織能夠就具體事態(tài)向政府部門獨立承擔(dān)責(zé)任的時候，才能排除社區(qū)工作人員自利動機的結(jié)構(gòu)性因素。因此，這種設(shè)計既能將社區(qū)保留在國家治理體系的內(nèi)部，也能避免信息在傳遞過程中發(fā)生結(jié)構(gòu)性逸失。同時，等級制的權(quán)威體系也為社區(qū)組織內(nèi)部的變革提供了基本的秩序框架。該框架為我國現(xiàn)行社區(qū)治理模式向合作治理轉(zhuǎn)型提供了權(quán)力運作的基本結(jié)構(gòu)。

(二)用臨時項目小組的設(shè)計取代固定的行政班子

社區(qū)組織社會合作模型第二階段的概念化涉及組織橫向基本單元分派方式的轉(zhuǎn)變。單元分派的設(shè)計必須與疫情事態(tài)的彌散性特征相適應(yīng)。只有當(dāng)社區(qū)組織將疫情彌散性所引入的事態(tài)捕捉為處境化的信息，并在這類信息的基礎(chǔ)上采取行動的時候，針對疫情的防控治理才是及時有效的。這要求組織的運作能隨從事態(tài)的發(fā)展和蔓延。目前，我國行政組織的基本單元是以配置固定權(quán)力和責(zé)任的行政班子為主。在此體系中，組織成員不僅要回應(yīng)事態(tài)本身，還要回應(yīng)其職權(quán)要求。有時候，后者甚至占據(jù)主導(dǎo)地位。例如疫情防控中，工作人員的排查主要是回應(yīng)政府部門的部署，而忽視了根據(jù)所搜集的信息及時采取行動的必要性。這導(dǎo)致武漢部分社區(qū)沒有及時向居民分享各個單元處境化的疫情信息，以便居民做好家庭和個人防護準(zhǔn)備，抑制疫情的蔓延。因此，如何將社區(qū)的行動單元從官僚制度的組織迫力中解放出來以回應(yīng)彌散性的事態(tài)，是實現(xiàn)社區(qū)治理變革的關(guān)鍵所在。

只有臨時性的組織系統(tǒng)能夠適應(yīng)迅速蔓延的事態(tài)。這些系統(tǒng)是針對具體事態(tài)中的問題和需求組建的專門小組，也就是臨時項目小組。其主要是以提供直接的社區(qū)公共服務(wù)為取向，而不受官僚體制的組織迫力所主導(dǎo)。當(dāng)社區(qū)組織的功能是對地方性疫情的事態(tài)負(fù)責(zé)，而不是只對行政命令和向上級部門負(fù)責(zé)時，公共服務(wù)人員就有更加清晰的動機去搜集處境化的信息，并且因地制宜地選擇相關(guān)治理方案。在疫情防控中，社區(qū)可以針對消毒清理、聯(lián)系就醫(yī)、安撫慰問、拉網(wǎng)排查、封閉管理、隔離監(jiān)督和物資供應(yīng)等工作成立不同的項目小組。本尼斯曾在航空和建筑等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)由具備專業(yè)技能但彼此陌生的人員組成臨時系統(tǒng)的趨勢［12］。然而，適合社區(qū)治理的項目小組并不是某種基于專業(yè)技能的職業(yè)聯(lián)合體，而是基于共享的公共服務(wù)意愿聯(lián)合起來的居民。構(gòu)成社區(qū)組織基本單元的臨時小組是由具有綜合判斷力、能夠承擔(dān)責(zé)任且在鄰里紐帶中相互熟悉的人員所組成的。而職業(yè)者則需要將其專業(yè)技能整合到更加廣泛的對公共事務(wù)的關(guān)注中。

這類臨時項目小組并未否定權(quán)威體系的必要性，而是運作于這類體系所搭建的框架中。小組中具有權(quán)威地位的個體并不是官僚組織中基于規(guī)則體系的命令鏈傳遞意志的信息發(fā)送者，而是在公共能量場意向性匯集的交接點上能夠按照搜集、轉(zhuǎn)化和傳導(dǎo)流通動向的方式構(gòu)造其發(fā)號施令行為的行動者。社區(qū)負(fù)責(zé)人的主要工作是在不同小組之間傳遞信息并協(xié)調(diào)調(diào)度。權(quán)威體系使社區(qū)和小組的負(fù)責(zé)人能以合法的姿態(tài)駐扎在公共能量場的交接點上。這些居于權(quán)威地位的社區(qū)服務(wù)人員能夠優(yōu)先對意向性的流通動向進行信息化，并以排他性的方式將意向匯聚點上的信息搜集起來?？偟膩碚f，臨時項目小組構(gòu)成了社會合作模型的基本單元。此設(shè)計能夠回應(yīng)人們長久以來在社區(qū)層面應(yīng)用主流行政模式的擔(dān)心。這類臨時小組既能避免傳統(tǒng)行政組織對社區(qū)服務(wù)獨特價值的威脅，也有助于釋放組織在具體處境中行動的創(chuàng)造力。這些功能對于疫情防控背景下的社區(qū)治理彌足珍貴。

(三)用各成員互動協(xié)作取代行政機構(gòu)的資源調(diào)配

社會合作模型第三階段的概念化涉及縱深層面社區(qū)組織聯(lián)合模式的轉(zhuǎn)變。疫情防控要求社區(qū)組織吸收當(dāng)前事態(tài)所滋生的盈余治理需求。由于疫情對供應(yīng)體系造成了巨大的破壞，部分城市社區(qū)面臨行政資源短缺的困境。湖北省和武漢市政府在社區(qū)封閉管理的關(guān)聯(lián)階段，通過嚴(yán)格的問責(zé)舉措督責(zé)省市直機關(guān)企事業(yè)單位的干部職工下沉社區(qū)參與疫情防控。其實質(zhì)是將已有的行政資源轉(zhuǎn)移調(diào)配到行政資源最為短缺的地方。我國地方政府雖在可供調(diào)配的行政資源方面具有一定優(yōu)勢，但疫情所滋生的治理需求仍可能超過地方政府現(xiàn)有行政資源所能應(yīng)對的極限。其次，通過轉(zhuǎn)移調(diào)配的行政資源需要整合到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，而這個整合適應(yīng)的過程會造成行政資源的減損。另外，問責(zé)也會耗費部分行政資源?，F(xiàn)有組織模式下，這些問題都難以解決。只要治理資源仍然只能來自正式行政組織依靠責(zé)任機制確保投入公共服務(wù)的人力物力，社區(qū)在特殊事態(tài)中所能汲取的力量就相當(dāng)有限。

解開這個難題的關(guān)鍵在于采取新的視角。如果人們把治理資源視為現(xiàn)有機構(gòu)治理能力的基礎(chǔ)配置，就是從客觀主義的視角去看問題。在此視角下，公共組織被視為某種在物理空間具有廣延的現(xiàn)象，治理資源表現(xiàn)為一種所與的現(xiàn)實。這種視角容易使人們忽視組織機構(gòu)和制度現(xiàn)實得以形成的歷史過程。當(dāng)人們習(xí)慣這種客觀化視角的時候，就會忽視自身所擁有的通過行動去改變和創(chuàng)造現(xiàn)實的潛能。事實上，即使最為冷酷的組織機構(gòu)也是人類通過聯(lián)合行動在歷史中建構(gòu)的。當(dāng)人們意識到這一點時，就已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向社會建構(gòu)主義的視角［13］。在此視角下，治理資源是一種創(chuàng)造性的現(xiàn)實。如果我國政府的機關(guān)與企事業(yè)單位都是歷史上人類聯(lián)合行動的沉淀物，那么人們完全可以通過自主行動，去創(chuàng)造新的結(jié)構(gòu)和治理資源，以彌補疫情防控中社區(qū)治理資源的虧缺。這種新的視角使人們將社區(qū)防控的重心從提取機構(gòu)現(xiàn)有行政資源轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造新的治理資源上。

被卷入相同事態(tài)居民的互動合作是為社區(qū)創(chuàng)造新生治理資源的關(guān)鍵。當(dāng)復(fù)數(shù)個體的經(jīng)驗發(fā)生碰撞時，就會促成各方視域的融合。視域融合并非意見的交換和妥協(xié)，而是經(jīng)驗的整合。前者意味著各方仍停留在原有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，而整合經(jīng)驗所創(chuàng)造的是全新的可能性。當(dāng)這種可能性出現(xiàn)在疫情防控和其他社區(qū)公共事務(wù)中時，就會在社區(qū)層面創(chuàng)造出新的治理資源。這類資源不是從現(xiàn)有機構(gòu)中轉(zhuǎn)移而來的，而是社區(qū)居民在互動協(xié)作的社會過程中所創(chuàng)造的。例如，雖然餐館員工從未有買賣生鮮蔬菜的想法，社區(qū)居民也缺乏組織化的經(jīng)驗，但當(dāng)封閉管理為社區(qū)食物供應(yīng)提出需求的時候，武漢市部分社區(qū)周邊的餐館利用其購菜途徑為組織化的社區(qū)居民供應(yīng)物資。這些協(xié)作打破了各類組織和個體例行公事的刻板實踐。當(dāng)各方的經(jīng)驗在特定事態(tài)和處境中相互遭遇時，就可能通過經(jīng)驗的整合創(chuàng)造出新的治理資源，而此過程正是合作治理的內(nèi)在要求。

三、新型冠狀病毒肺炎疫情防控背景下社區(qū)合作治理模式的要素

社會合作型組織是為回應(yīng)疫情防控的治理需求而建構(gòu)的社區(qū)組織模型。這種模型可被概念化為由權(quán)威體系中的個體以臨時項目小組為基本單元，通過互動合作的社會過程采取聯(lián)合行動的組織模式。其所指向的是一種通過創(chuàng)造性合作而實現(xiàn)的社區(qū)治理。相比依靠官僚體制所管控的傳統(tǒng)社區(qū)，合作治理的社區(qū)模式無疑更有能力吸收疫情事態(tài)所造成的復(fù)雜性。但是，僅憑理想化的組織模型還不能為合作治理提供清晰的動態(tài)圖景。事實上，正是不同身份的個體基于特定角色的合作行動，才能將此組織模型轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的現(xiàn)實。當(dāng)人們以不同的角色和整合方式進入合作型社區(qū)組織的時候，社區(qū)治理可能呈現(xiàn)出完全不同的動態(tài)樣式。重要的是，社區(qū)公共服務(wù)者的傳統(tǒng)角色無法真正與社會合作型組織相互兼容，這些角色在實踐中可能會扭曲合作治理的社會過程。因此，要使合作型社區(qū)組織運轉(zhuǎn)起來，需要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)者的傳統(tǒng)角色。本研究將通過分析不同身份的行動者在社區(qū)組織中所扮演的新角色，界定促成合作治理模式的基本要素。

(一)作為領(lǐng)導(dǎo)者的基層黨組織是合作治理的孵化器

我國社區(qū)實現(xiàn)合作治理的主要挑戰(zhàn)在于其對居民聯(lián)合行動的能力提出了過高的要求。居民對公共事務(wù)普遍缺乏熱情的現(xiàn)狀阻礙其積極參與社區(qū)治理。有人盲目推崇美國社區(qū)近年不斷復(fù)興的公民治理，但這種治理模式必須以積極的公民資格以及聯(lián)合行動的歷史傳統(tǒng)為前提，并不符合我國城市社區(qū)居民的處境。這種盲目跟隨西方社區(qū)治理理論的觀念是膚淺的。同樣膚淺的還有那些只在冷漠公眾的現(xiàn)實基礎(chǔ)上思考我國社區(qū)治理模式的觀念。持這種觀念的人賦予了現(xiàn)實條件以永不改變的神話色彩。對于唯物主義者來說，人類絕不存在不可改變的本質(zhì)。正如馬克思所言，整個世界歷史不外是人通過人的勞動而誕生的過程［14］。因此，真正的問題是，如何才能通過實踐創(chuàng)造出富于合作精神的社區(qū)居民?

社區(qū)基層黨組織是推動合作治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，是從冷漠公眾中創(chuàng)造出富于合作與奉獻精神的公民聯(lián)合的關(guān)鍵。在徹底缺乏自發(fā)合作傳統(tǒng)的社會中，政治因素是創(chuàng)造合作精神的關(guān)鍵。政治全部的藝術(shù)都建立在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者之間的區(qū)別這個原始事實上［15］。領(lǐng)導(dǎo)力量能夠推動并創(chuàng)造出社區(qū)居民聯(lián)合行動的現(xiàn)實。由于中國共產(chǎn)黨是我國的政治結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織當(dāng)然應(yīng)在城市社區(qū)轉(zhuǎn)向合作治理的進程中發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用［16］。基層黨組織在社區(qū)治理中所發(fā)揮的結(jié)構(gòu)功能就是通過自身的實踐行動創(chuàng)造出團結(jié)起來的社區(qū)居民。其行動的目標(biāo)是使社區(qū)居民追隨其倡議者，并以自己的信賴和忠誠來支持他們。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)群眾所形成的權(quán)威體系是創(chuàng)造真正合作治理的希望之源。

社區(qū)基層黨組織要以孵化器的方式促成合作治理。在政治上不成熟的黨員可能會引入官僚主義的做法，造成虛假聯(lián)合。官僚主義依賴等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其工作方式僵化機械。這種行動策略不能建立社區(qū)居民的聯(lián)合，只會造成彼此越發(fā)孤立的個體，使整個治理過程陷入死水泥潭。事實上，黨組織建設(shè)的關(guān)鍵就是消除現(xiàn)代組織社會充斥的官僚主義?；鶎狱h組織如果以機械僵化的方式開展工作，就會淪為官僚制度的附庸。要避免這個危險，組織需要通過動態(tài)的方式促成合作治理，尤其要遵循事物發(fā)展循序漸進的規(guī)律。先進黨員即便持有全備的行動綱領(lǐng)，也應(yīng)注重人們思想覺悟的發(fā)展階段，并結(jié)合復(fù)雜條件探索影響和塑造居民群眾的領(lǐng)導(dǎo)路線。因此，社區(qū)黨組織的主要任務(wù)不是用行政手段向黨員和群眾部署工作，而是鼓勵和引導(dǎo)人們自愿參與社區(qū)治理，并盡力促成這些事務(wù)。這預(yù)示著基層黨組織由社區(qū)公共服務(wù)的提供者和部署者向社區(qū)治理的孵化器轉(zhuǎn)型。

(二)作為幫助者的職業(yè)人員是合作治理的必要條件

疫情防控凸顯出專業(yè)知識對社區(qū)治理的必要性。盡管社區(qū)治理的關(guān)鍵在于通過人們的互動協(xié)作，吸收各類事態(tài)在社區(qū)公共領(lǐng)域所引發(fā)的復(fù)雜性。但如果沒有專業(yè)知識和技能的支持，社區(qū)就缺乏界定和解決問題的必要條件和手段。人們通常將具備專業(yè)知識的人稱作職業(yè)者。我國目前配置到城市社區(qū)的職業(yè)者主要有兩類，即擁有專業(yè)管理知識的物業(yè)管理人員和具有專業(yè)醫(yī)療技能的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員。當(dāng)然，居委會負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生以及辦理居民和地方政府接軌的公共事務(wù)的委員也可被視作為社區(qū)提供公共服務(wù)的職業(yè)者?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問題是這些職業(yè)者要以怎樣的角色參與到社區(qū)的合作治理中。

職業(yè)者參與社區(qū)治理的角色界定了其責(zé)任取向。公共事務(wù)中，職業(yè)者具有三種類型化的角色模型:執(zhí)行者、控制者和幫助者［17］。執(zhí)行者的責(zé)任是以中立的方式執(zhí)行上級主管部門的命令?？刂普呔哂兄鲗?dǎo)或影響公共政策的能力。而幫助者的責(zé)任則是為其他參與公共事務(wù)的人提供支撐，以促成治理目標(biāo)的實現(xiàn)。目前，我國城市社區(qū)職業(yè)者的典型角色是執(zhí)行者和控制者的混合。在社區(qū)組織中，職業(yè)者的角色取決于治理模式的特征。對合作治理而言，執(zhí)行者和控制者所要求的不平衡的權(quán)力關(guān)系都會阻礙受其行動影響的人以互動合作的姿態(tài)參與治理過程。只有當(dāng)職業(yè)者扮演幫助者的角色時，才能推動治理過程向居民聯(lián)合開放。

在社區(qū)合作治理的過程中，職業(yè)者既不是以超然的立場執(zhí)行行政命令，也不是通過專業(yè)知識控制社區(qū)組織的決策和行動。他們不會控制和排斥居民參與公共項目，而是為社區(qū)居民提供信息和手段，為他們參與合作治理拆除障礙。職業(yè)者能通過其專業(yè)知識和技能搜集到處境化的信息，并且為利用這些信息提供方案。這不但使社區(qū)居民免于缺乏形成判斷的信息，也為其互動協(xié)作提供了理性的框架。在疫情防控中，這些專業(yè)支持更能幫助社區(qū)組織針對處境化信息做出快速反應(yīng)。當(dāng)職業(yè)者的角色從執(zhí)行者和控制者轉(zhuǎn)向幫助者時，也能夠防止社會合作型社區(qū)組織的臨時項目小組蛻變?yōu)橐月殬I(yè)為導(dǎo)向的合作組。

(三)作為訓(xùn)練場的鄰里組織是合作治理的生命動力

通過社會合作模式推動社區(qū)治理的難題在于如何把居民組織起來，使他們能夠通過互動協(xié)作參與各項公共服務(wù)。實現(xiàn)合作治理的必要途徑是創(chuàng)造出某種群體紐帶。缺乏真正群體紐帶的居民只是因下雨而聚集到同一個屋檐下的陌生人。他們無法對彼此擔(dān)負(fù)責(zé)任，也無法對社區(qū)共同體擔(dān)負(fù)責(zé)任。當(dāng)他們散落各家時，就是自私自利的消費者;當(dāng)他們偶然聚集時，就成了受激情所支配的“野獸”。面對疫情背景下部分城市社區(qū)所出現(xiàn)的公共服務(wù)資源短缺的情形，很多居民在居委會、物業(yè)公司和業(yè)主大會上宣泄自己的不滿。面對未獲滿足的需求時，大部分居民只以消費者的身份索取公共服務(wù)，很少有人將自身視作為社區(qū)共同體負(fù)責(zé)任的成員。所以，只有通過深刻的變革創(chuàng)造出聯(lián)合紐帶，才能改善這種根深蒂固的傾向。

任何以管理主義為取向的改革都不能促成社區(qū)居民群體的聯(lián)合。我國社區(qū)近幾年大力推行的網(wǎng)格化管理就是這類改革的典型，其通過網(wǎng)格單元的設(shè)計，將分散的和不能“落地”的條線管理資源整合到網(wǎng)絡(luò)中［18］。網(wǎng)格化管理的本質(zhì)是使國家權(quán)力下沉到社區(qū)，而不是通過促成居民群體的聯(lián)合，從社區(qū)內(nèi)部提煉新的治理資源。目前在武漢市部分社區(qū)，下沉志愿者團隊已經(jīng)逐漸取代網(wǎng)格員，通過樓棟單元排查體溫、物資供應(yīng)和愛心關(guān)懷等行動將社區(qū)居民組織起來。此外，作為居民代表機構(gòu)的業(yè)主委員會逐漸在我國城市社區(qū)中發(fā)揮著日益重要的治理功能。但如果缺乏相互作用和滲透的居民聯(lián)合，業(yè)主委員會的代表性也只是流于形式。因此，一種通過培育和維系群體紐帶而實現(xiàn)的具有激進社群色彩的以共同利益為目標(biāo)的充實的社區(qū)生活，對于我國城市居民而言仍舊是陌生的。

鄰里組織是培育群體紐帶的必要路徑。這種紐帶并非我國社區(qū)所與的現(xiàn)實，而是依靠居民的深刻改變才能獲得的。只要人們還停留在彼此冷漠的封閉生活中，這種改變就不可能發(fā)生。社區(qū)居民最需要的不是參與治理的機會，而是學(xué)習(xí)互動合作的訓(xùn)練。鄰里組織就是發(fā)展合作治理所必要的訓(xùn)練場。在鄰里組織中，不同經(jīng)驗和理念相互遭遇。觸及人格維度的無限多樣性為社區(qū)居民的經(jīng)驗和視域提供了不斷擴充的機會，這是人們發(fā)展和改變的沃土［19］。由于分享共同的生活空間，人們更能注意到培育真實群體紐帶的重要性，這是鄰里組織產(chǎn)生和發(fā)展的自然條件。只有當(dāng)鄰里組織孕育出真正群體紐帶時，合作治理才會獲得生命的動力。這種紐帶才能夠通過發(fā)展出多元復(fù)雜的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，在社區(qū)層面搭建靈活寬闊的治理空間，為吸收新型冠狀病毒肺炎疫情所造成的復(fù)雜性提供堅實的基礎(chǔ)。

四、結(jié) 語

本文試圖將合作型社區(qū)組織概念化，并在此基礎(chǔ)上界定使社區(qū)合作治理行之有效的基本要素，其主要目的是傳遞合作治理的觀念，這種治理模式在具體處境中的實現(xiàn)條件還有待進一步研究。有人可能認(rèn)為如果宏觀社會政治結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變，嵌入其中的社區(qū)組織也不可能發(fā)生實質(zhì)意義上的變革。但事實正好相反，如果人們不在社區(qū)層面學(xué)習(xí)合作治理，沒有任何激進的變革能夠創(chuàng)造出為人所欲的現(xiàn)實。社區(qū)的合作治理并不用等待某種理想的頂層設(shè)計，而是要從現(xiàn)實條件出發(fā)，通過積極行動創(chuàng)造出潛在的未來。這就意味整個社會變革的進程必須從基層社區(qū)開始。當(dāng)人們從彼此疏離的個體轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫淼墓餐w時，他們將更有能力去改善自己的處境。這場突如其來的疫情似乎正在勉強人們走向這條道路。

新型冠狀病毒肺炎疫情所導(dǎo)致的復(fù)雜事態(tài)既暴露出我國城市社區(qū)治理能力的不足，也展現(xiàn)出社區(qū)組織未來模式的潛在可能性。無論是主動聯(lián)絡(luò)物資配送的志愿者，還是勇敢肩負(fù)防控使命的黨員干部，抑或敬業(yè)提供公共服務(wù)的物業(yè)管理者，都通過他們的合作行動在守護鄰里生命、社區(qū)生活和城市安危的過程中扮演著重要角色。正是疫情防控的嚴(yán)峻形勢，使傳統(tǒng)社區(qū)治理實踐中備受抑制的合作潛能釋放出來。這種潛能孕育著我國城市社區(qū)未來的合作治理模式。無論疫情最終造成了多少不幸，人們都還擁有通過合作行動改善當(dāng)前處境的希望與可能。當(dāng)人們和鄰舍學(xué)會依托社區(qū)在疫情中患難與共的時候，將給后疫情時代的武漢，乃至整個中國留下一份無比寶貴的遺產(chǎn)。那些能夠嚴(yán)肅思考的人定能在這份遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上從疫情所留下的現(xiàn)實中創(chuàng)造出一個更加美好的世界。盡管目前這場戰(zhàn)“疫”的勝利還未塵埃落定，但我們有理由相信，在死蔭幽谷中所綻放的希望之光會為我國社區(qū)治理乃至整個社會的變革帶出激動人心的未來。