緊急治理中的城市復蘇
——增長激勵與風險控制的雙重視角

姚尚建

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

提 要: 城市緊急治理是非常時期的治理中止行為，這一中止行為承認，城市的核心——普通勞動者遭遇了損失。NCP疫情摧毀了城市核心力量，深刻影響了長期作為增長機器的中國城市的健康發(fā)展。暫時休克的城市機器同時面臨著疫情防控與復工激勵兩個任務(wù)要求:前者從社會風險的研判入手，以社會靜止的臨時措施防止疫情的蔓延;后者以社會活力的激勵入手，修復緊急治理中被部分損害的社會自治性與市場自主性。在疫情防控的中后期，在中央政府的統(tǒng)一部署下，從沿海到內(nèi)地，不同地區(qū)的城市采取了積極而有差異的地方性措施，既尊重“全國一盤棋”的整體性，也顯示了我國治理發(fā)展的階段性成果與區(qū)域性差異。同時，這一治理轉(zhuǎn)變過程也顯示出多目標的地方治理容易造成信息不清、尺度不一、協(xié)作困難、末端弱化等不足，這些既是提升城市治理能力的現(xiàn)實基礎(chǔ)，也是國家治理發(fā)展的困難所在。

一、研究的緣起:城市緊急治理的目標異位

2019 年12 月新型冠狀病毒引發(fā)肺炎(NCP)，隨后疫情席卷全國，并成為世界性的公共衛(wèi)生事件。2020 年1 月20 日，國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布1 號公告，將新型冠狀病毒肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，中國事實上進入國家緊急狀態(tài)。1月23 日，武漢“封城”，1 月27 日，除神農(nóng)架林區(qū)外，湖北省內(nèi)12 個地級市、1 個自治州、3 個省直轄縣級市全部“封城”。全國各省級政府迅速啟動一級響應機制，省際、市際、縣際甚至鄉(xiāng)村之間的交通系統(tǒng)全部封閉設(shè)卡，嚴防疫情蔓延。這次疫情還迅速成為國際公共衛(wèi)生事件，1 月31 日，意大利全國進入緊急狀態(tài)，計劃時間持續(xù)六個月，十多個城市被封閉;2 月25日，尚無確診病例的美國舊金山市宣布進入緊急狀態(tài);隨著疫情的蔓延，2 月28 日，日本北海道宣布進入緊急狀態(tài)，轄區(qū)居民被要求減少外出。

城市緊急狀態(tài)意味著城市運作的戰(zhàn)略停滯，意味著有一個需要優(yōu)先解決的甚至可能決定城市生死的問題需要迅速解決，為了解決這樣的問題，城市將付出巨大代價，這種代價可能是城市的部分失能，也可能是城市的全域性休克。同時需要看到的是，二戰(zhàn)以來，全球人口涌入城市的速度加快，城市人口與生產(chǎn)要素的集聚性效應使城市集中了大量的資源與財富，因此，緊急狀態(tài)下的城市治理需要在城市繁榮與城市安全方面尋找一個妥善的政策平衡點。中國的城市同樣面臨安全與風險的挑戰(zhàn)，但不同于西方的是，中國的城市治理建立在單一制國家與地方城鄉(xiāng)合治的雙重邏輯之上，這就意味著國家與城市、城市與鄉(xiāng)村的差異性一定會體現(xiàn)在城市治理的目標上。當國家進入突發(fā)狀態(tài)時，以中央政府為核心的行政權(quán)的擴張勢必要求地方服從全國的總體性部署(即“全國一盤棋”)，并對破壞這種總體性部署的地方官員進行懲處。在特殊的情況下，中央政府甚至直接介入地方治理。在NCP 疫情處置中，中央指導組全程駐扎武漢，與武漢市委、湖北省委共同承擔了武漢乃至湖北省的疫情防控的領(lǐng)導與管理工作，實現(xiàn)了非常治理中地方與中央的積極合作。

緊急狀態(tài)下的公共治理多采用“最小損失原則”:“(一)以最快的時間頒布緊急狀態(tài)法令，確定實行緊急處置的地域范圍;(二)在最短的時間內(nèi)迅速恢復日常法律秩序;(三)在進行緊急處置時，應該舍小益，取大益，特別是當國家、集體和公民個人三者利益發(fā)生矛盾時，應遵循先國家、后集體、再個人的原則;(四)對進行緊急處置時不需要侵犯的利益應該予以尊重;(五)最低限度地保護公民自由和經(jīng)濟秩序;(六)對不需要或者是用日常法律手段就能解決的危機，應盡可能通過日常法律手段解決，慎用緊急處置辦法。”［1］因此，基于本次疫情的破壞性及其烈度，基于國家事實上已經(jīng)實施的緊急狀態(tài)與疫情防范中采用的高于應急治理的法制體系、權(quán)力運作、動員機制、權(quán)利克減、時空約束等措施，我們把這一非常治理模式定義為緊急治理。

生命權(quán)與健康權(quán)是基本的人權(quán)，為了防止突發(fā)事件對這一基本人權(quán)的侵犯，各國都建立相應的制度體系。2003 年“非典”疫情之后，我國逐步建立了相對完備的法制體系。截至2007 年，我國頒布的法律規(guī)范包括36 部法律，36 部行政法規(guī)，55 部部門規(guī)章，114 份中央、國務(wù)院及部門文件［2］。也正是基于法律規(guī)范的完備，我國的城市衛(wèi)生服務(wù)成效明顯。一份基于2017 年的城市衛(wèi)生的社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60 歲以上人口對城市醫(yī)療衛(wèi)生最為滿意;數(shù)據(jù)還表明，城市醫(yī)療衛(wèi)生安全總體評價前五名的依次是杭州、上海、拉薩、成都、西寧;政府滿意度排名靠前的依次是拉薩、武漢、北京、成都、重慶;反映對政府信心與信任度的指標排名靠前的依次是北京、長沙、拉薩、武漢、成都［3］。在三組較為靠前的明星城市中，本次疫情的主要發(fā)生地武漢出現(xiàn)了兩次，而老年人口在本次疫情中損害最大。因此，這也給中國的城市治理尤其是公共衛(wèi)生治理提供了警示。

在美國的公共衛(wèi)生應急管理體系中，聯(lián)邦應急署(FEMA)起著積極的作用。此外在公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對系統(tǒng)中，美國自上而下建立了三級應對體系，分別是聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng)(CDC)、地區(qū)或州醫(yī)院應急準備系統(tǒng)(HRSA)和地方或城市醫(yī)療應急系統(tǒng)(MMRA)三個子系統(tǒng)，其中前兩個系統(tǒng)隸屬于聯(lián)邦政府衛(wèi)生部，第三個系統(tǒng)是地方層面的，通過地方的執(zhí)法部門、消防部門、醫(yī)院與公共衛(wèi)生機構(gòu)合作，確保公共衛(wèi)生危機事件的最初48 小時應對，該系統(tǒng)于2003 年加入聯(lián)邦應急署［4］。在中國應急管理體系中，剛成立不久的應急管理部負責自然災害與事故災難類事件的管理，公共衛(wèi)生類事件仍然屬于國家衛(wèi)生健康委員會，因此從中央層面上尚在構(gòu)建聯(lián)動機制;模仿中央層面的衛(wèi)生行政機關(guān)與隸屬于衛(wèi)生行政機關(guān)的疾病控制中心(CDC)體制，地方政府也建立了類似的行政管理與監(jiān)測機構(gòu)。與美國的CDC 體系相似，中國現(xiàn)有傳染病可以通過CDC 傳染病直報系統(tǒng)緊急上報，但是這一系統(tǒng)對新型傳染病的直報有一定限制，關(guān)于傳染病的信息共享機制尚未建成。因此從制度層面到技術(shù)層面，中國公共衛(wèi)生應急體系尚處于完善之中，非常遺憾的是，本次武漢NCP 疫情恰好發(fā)生在這一過渡時期。

從治理主體的權(quán)責關(guān)系及管理幅度看，國家與地方治理本身存在目標的差異性，當這種差異性不損害國家治理一致性的時候，國家允許地方政府以治理“行動者”的角色保有自身目標追求;一旦國家進入緊急狀態(tài)時，國家治理目標的一致性將否定地方治理的目標差異性，并以單一制國家特有的政治特質(zhì)對地方治理加以規(guī)范。也就是說，在中央政府的主導下，地方政府以落實屬地責任的方式進行嚴密管控(即“守土有責”)。在單一制國家中，地方政府的守土有責同樣存在著邊界，即不得各自為政、自行其是。經(jīng)過國家強力行動與地方支援，截至3 月12 日，在中國已經(jīng)造成包括醫(yī)護人員、社區(qū)一線工作者在內(nèi)的近8萬余人確診、其中3000 余人死亡的巨大代價之后，NCP 疫情蔓延態(tài)勢在我國國內(nèi)出現(xiàn)趨緩的形勢，而國外確診人口卻高達4 萬余人，其中1400 余人死亡，中國又面臨海外疫情的倒灌壓力。即使面臨巨大壓力，為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下行的頹勢，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，2月中旬，一些疫情較輕的城市陸續(xù)復工，從而使城市治理同時面對疫情防控與復工生產(chǎn)的雙重目標與內(nèi)在張力。

二、緊急治理中的城市增長與機器休克

在我國政府體系中，城市是重要的地方單位，也是近40 年來中國的經(jīng)濟增長極。在市管理縣體制實施30 余年之后，我國城市治理逐步完善了城鄉(xiāng)合治的制度，并形成一批人口在百萬之上，甚至500 萬之上的大城市。城市政府本身不僅要面對城市擴張帶來的交通、污染、就業(yè)、衛(wèi)生等復雜的公共問題，還要面對長期以來農(nóng)業(yè)社會形成的地方治理思維，由于基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的欠賬，城市的擴張帶來的治理脆性日益明顯，這種脆性的治理結(jié)構(gòu)一旦遭遇緊急狀態(tài)，其常態(tài)治理的行為模式、政府關(guān)系、多重目標就與緊急治理的非常要求存在內(nèi)部張力。

首先，城市治理的目標差異。作為地方政府，城市治理是國家治理的組成部分，是地方治理的主要形態(tài)?！坝芍醒爰瘷?quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)型的國家中，地方政府與中央政府之間常常由于地方實力膨脹，出現(xiàn)中央政府單個部門的政策與地方政府政策‘條塊沖突’的現(xiàn)象。各區(qū)域之間的關(guān)系，則以區(qū)域利益為基礎(chǔ)，突出表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系、合作和沖突等?！保?］在城市內(nèi)部，城市政府與街區(qū)、社群同樣存在利益調(diào)整的必要。同時，中國城市治理意味著特定行政區(qū)域的城市治理與鄉(xiāng)村治理的合一，這就是說，城市治理既包括城市工業(yè)、城市商業(yè)、市政建設(shè)、城市公園等城市事務(wù)，也包括鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等鄉(xiāng)村事務(wù)，還包括城鄉(xiāng)空間融合、人口流動、公共交通、社會保障等城鄉(xiāng)共有性事務(wù)。

“從城市政治現(xiàn)象的發(fā)生學來看，城市政治理論的研究廣泛涉及與城市空間相關(guān)聯(lián)的社會—經(jīng)濟—政治過程?！保?］在中國省—地—縣—鄉(xiāng)四級地方政府體系中，城市(鎮(zhèn))是貫穿始終的，其中既有人口超過千萬的巨型城市，也有數(shù)萬人甚至數(shù)千人的小型市鎮(zhèn)，城市政府既關(guān)注宏觀的政治事務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)注微觀的社區(qū)服務(wù)與社會建設(shè)。在中國快速城市化的進程中，千萬個城市逐漸形成，由于不同的資源稟賦與治理傳統(tǒng)，城市功能日益分化，不同功能的城市在發(fā)展路徑選擇上各有側(cè)重，總體來看，這種側(cè)重體現(xiàn)了城市從政治中心、經(jīng)濟樞紐到日常空間的路徑演變，也體現(xiàn)了中國快速城市化進程諸如經(jīng)濟優(yōu)先、城鄉(xiāng)融合、生活富裕的目標設(shè)定。

其次，城市治理的增長激勵。1976 年，哈維·莫羅奇(Harvey Molotch)在《城市作為增長機器:走向地方政治經(jīng)濟學》一文中首次提出了“增長機器”的概念，定義以經(jīng)濟增長為導向且持續(xù)地主宰著地方政府的利益同盟。在他看來，“增長最明顯的跡象是城市區(qū)域人口的持續(xù)性增長——這一模式的典型特征通常表現(xiàn)為初期的工業(yè)擴張、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)勞動力增加、零售和批發(fā)貿(mào)易大規(guī)模崛起、更廣泛和高強度的土地開發(fā)、高人口密度，以及金融活動水平的提升”［7］。雖然城市增長機器理論提出后遭遇眾多批評，但是必須承認的是，這一理論部分解釋了城市擴張中的土地利益。在21 世紀初，國內(nèi)很多城市規(guī)劃領(lǐng)域的學者也一度使用這一理論和城市政體理論解釋我國城市化的空間擴張與土地蔓延［8］。

在國內(nèi)一些城市研究中，增長機器往往為“經(jīng)營城市”所替代?！罢疅嶂杂诮?jīng)營城市，有兩個關(guān)鍵因素:第一個關(guān)鍵因素就是它能給政府帶來巨額的收益。那些城市之所以如此熱衷于‘改造’‘拆遷’以及‘經(jīng)營’，就是政府可以從中獲取利益和政績。第二個關(guān)鍵因素就在于它是以‘公共利益’為旗幟?！保?］基于土地收益的城市蔓延給地方帶來了巨大政績，也促進了改革開放以來持續(xù)性的地方性增長。城市增長還與中國的分權(quán)體制有關(guān)，“財政聯(lián)邦主義”理論認為，中國地方政府的強激勵有兩個原因:行政分權(quán)與財政分權(quán)，前者使地方政府擁有相對自主的經(jīng)濟決策權(quán)，后者使得地方可以與中央分享財政收入［10］。正是適當?shù)牡胤椒謾?quán)與財政自主性，使城市政府始終渴望擁有保持增長的政策。

從城市機器到經(jīng)營城市，城市增長中的政商關(guān)系得到充分重視。大量的人口進入城市，帶來了住房市場的繁榮，也帶來第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從房價與人才吸引力的角度，中國的城市又被民間或商業(yè)機構(gòu)劃分為一線、二線、三線城市等。在這一基礎(chǔ)上，從城市的區(qū)域性功能出發(fā)，中央政府又對我國城鎮(zhèn)體系進行再布局，一批城市被冠以國家中心城市的稱號，從而肩負區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟增長極等任務(wù)。因此，從全球城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市到特色城鎮(zhèn)，中國的城市增長得到了積極的政策鼓勵，城市也在這一背景下重新組織起來，或通過行政區(qū)劃調(diào)整，或通過外部的結(jié)盟形成中國區(qū)域增長的重要力量。

再次，城市緊急狀態(tài)中的治理休克。在GB10853－89(機器理論與機構(gòu)學術(shù)語)中，“機器”(machine)的定義是“執(zhí)行機械運動的裝置。用來變換或傳遞能量、物料與信息”［11］。同樣，如果說城市是一部增長機器，那么這部巨型機器的生產(chǎn)過程一定依賴龐大的原材料和能源供給、產(chǎn)品需求、物流供給等諸多環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，但是一旦這部機器進入緊急狀態(tài)，所有確保機器運作的龐大的生產(chǎn)、運輸、銷售等環(huán)節(jié)將全部停滯。同樣，正如本文所說，由于城市尤其是國家中心城市承擔著區(qū)域經(jīng)濟增長極的作用，其一旦停滯，必然拖垮區(qū)域經(jīng)濟的增長，而武漢，正是這樣的一座城市，它一旦停滯運作，不但意味著武漢市、武漢都市圈運作的停滯，也意味著彼此依賴的、基于眾多城市聯(lián)盟之上的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的崩塌。

芒福德曾用巨型機器來形容國家:“當我使用‘機器體系’這個詞時，那是作為一種縮寫，指整個技術(shù)綜合體，或技術(shù)體系。這涵蓋了工業(yè)取得的或新技術(shù)所隱含的所有的知識、技能、技巧等，它包括各種形式的工具、儀器、設(shè)備、使用設(shè)施等，當然也包括通常意義下的機器?！保?2］這一部巨型的國家機器體系之中，遍布著作為地方政府的城市。因此，彼此依賴的城市機器的停滯也必然影響著國家治理體系的運作。同時從城市自身來說，單一的城市也是一套復雜的機器體系。疫情暴發(fā)約一個月之后，浙江、廣東、湖南啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。2020 年1 月23日，擁有千萬人口的武漢“封城”，一座休克的巨大城市被阻斷了內(nèi)外交通聯(lián)系，人們不會想到，這次“封城”至今已經(jīng)延續(xù)近50 天之久。無論是對居住在武漢的市民來說，對一些滯留武漢、被迫寄宿在車站的外來打工者群體來說，還是對那些來武漢看病而不得、離開而不能的人們來說，他們突然發(fā)現(xiàn)，這座休克的城市剝奪的不僅僅是便捷的生活，還有起碼的作為人的生存條件。伴隨著公共醫(yī)療等服務(wù)供給的不足，這座城市的休克也在催生居民日益增長的不滿與怨恨。

三、城市緊急治理的多重目標

城市的休克是城市緊急治理的一種表現(xiàn)形式，同樣，城市部分功能的喪失并不是城市緊急治理的后果，而是城市緊急目標達成的前提。由于武漢成為本次NCP 疫情的中心，為了防止疫情的傳播，武漢市政府果斷中止了城市的運行，為全國性的疫情防控留出了充分的時間，也使武漢這座城市付出了巨大的代價，數(shù)千人口的死亡，數(shù)萬人口的感染，不僅僅意味著這座城市將暫時失去部分競爭力，更包括城市功能的部分甚至永久的喪失。因此，城市緊急治理必然同時伴隨著城市功能復蘇的要求，而重新啟動城市功能則考驗著處于緊急狀態(tài)中的城市政府。

首先，城市增長與多樣性激勵。在中國，經(jīng)營城市的理念在多個城市受到了普遍重視。改革開放以來，全國普遍實行市管理縣體制，從而使縣域經(jīng)濟的發(fā)展置身于城市經(jīng)濟發(fā)展之中;城市通過行政區(qū)劃調(diào)整進行持續(xù)性的空間擴張，為城市規(guī)模的增加提供了土地和人口。同時，一些刺激城市增長的全國性政策陸續(xù)出臺，1998 年，實物分房全面停止，城市住房市場化。因此，正是在一系列的政策組合中，中國的城市經(jīng)濟與城市擴張互為因果，成為40 多年中國經(jīng)濟高速增長的重要引擎。在周黎安看來，這種增長得到上級政府的支持，地方官員的晉升錦標賽不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟增長上，這種行政治理的模式還“是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP 增長率，也可以是其他可度量的指標”［10］。

對于增長錦標賽的理論解讀，眾多學者關(guān)注到了經(jīng)濟增長對于官員職位晉升的重要意義，其實周黎安也強調(diào)了官員晉升還取決于特定階段的上級政府其他的任務(wù)要求。從科學發(fā)展到和諧社會，從國家機構(gòu)的重組到多重風險的防范，國家的中心工作處于動態(tài)調(diào)整之中，這就意味著官員晉升還有經(jīng)濟增長之外的考核要求。城市治理同樣需要多目標的綜合，一座良好運轉(zhuǎn)的城市一定不是高樓的聚合，而是基于城市生活的人口、居住、工作、消費等諸多環(huán)節(jié)的綜合。武漢NCP 疫情的發(fā)生使城市機器的運作脈絡(luò)全部清晰起來，我們看到，一座超大城市中，除了那些嘆為觀止的城市地標，物流、交通、制造、研發(fā)、教育、商業(yè)等缺一不可。武漢市政府在疫情發(fā)生后暴露出來的信息不暢、醫(yī)療資源分配不均、社會救助不力、蔬菜供應點集中于大型超市、社會組織建設(shè)不足等治理欠賬，加重了城市應對疫情的巨大成本。從全國而言，武漢疫情也暴露出來我們一些城市近年來推進的清理“低端”人口、拆遷貿(mào)易市場、封閉門面房等政策工具的潛在風險。這些城市風險的疊加最終損害了城市行政團隊的聲譽，也倒逼中央政府緊急出臺宣布諸如降稅、擴大就業(yè)機會、研究生規(guī)模擴招等非常措施。

其次，城市緊急治理的三重目標:防控、解禁與復工?！肮I(yè)把勞動集中到工廠和城市。”［13］勞動因此成為城市活力的起點。在中國，城市同樣集中了大量的勞動人口，并創(chuàng)造出大量的財富。2019 年，我國城鎮(zhèn)常住人口84843 萬人，占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)的60.60%。以消費品零售總額看，2019 年，全年社會消費品零售總額411649 億元，其中城鎮(zhèn)消費品零售額就達到351317 億元，占比85. 34%［14］。從具體城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，長三角、珠三角等地區(qū)的城市群始終保持強勁的增長動力。數(shù)據(jù)顯示，2019 年上海市生產(chǎn)總值為38155.32 億元，繼續(xù)保持全國領(lǐng)先地位［15］，深圳、廣州、杭州、寧波、蘇州、南京、無錫等城市追隨其后。因此，如果說城市是一部巨型機器，那么這些巨型機器及其組合一定也是中國經(jīng)濟的發(fā)動機和發(fā)動機組。

城市緊急治理限制了生產(chǎn)部門的活動，禁錮了城市活力，也重創(chuàng)了城市經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)和全國的經(jīng)濟。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2 月3 日北京市海淀區(qū)飲食業(yè)營業(yè)收入同比減少80.3%，接待人數(shù)同比減少86.93%;2020 年十天春節(jié)假期，全國交通發(fā)送旅客1.9 億人，同比減少近73%;除夕到2 月3 日，鐵路單日發(fā)送旅客人次同比降幅從6.3%擴大到86.1%［16］。甚至作為工業(yè)活動的顯著指標，2 月份的污染都同比相比下降了約40%［17］。專家預計2020 年第一季度，GDP 增速將下跌1 ～2 個百分點［18］。同時，作為世界第二大經(jīng)濟體，中國城市引擎的關(guān)閉給世界經(jīng)濟帶來壓力，3 月份，隨著全球疫情的蔓延，納斯達克等經(jīng)濟指數(shù)迅速下滑，美國及全球股市進入低谷。

在經(jīng)濟數(shù)據(jù)的背后，是這些經(jīng)濟數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者。在武漢等超大城市機器體系中，NCP 疫情首先摧毀的正是城市機器的核心力量——勞動者。因此從邏輯上看，城市緊急治理就是挽救勞動者，挽救勞動者就是搶救城市機器自身。疫情發(fā)生后，全國4 萬余醫(yī)療工作者到達武漢，而這些醫(yī)護人員所在的眾多醫(yī)院則無法提供正常的醫(yī)療服務(wù)，一些醫(yī)院甚至無法正常門診，眾多的一線工作人員如警察、社區(qū)工作者、醫(yī)護人員放棄假期，參與到緊急治理中，一些人甚至付出了生命的代價。因此在本次全國性的城市緊急治理中，化解疫情和恢復日常秩序并不矛盾。2020 年2 月初，一級響應尚存時，長三角與珠三角地區(qū)的城市逐步啟動了復蘇計劃。需要強調(diào)的是，作為中國經(jīng)濟最活躍區(qū)域，這些城市是在國內(nèi)疫情緩解，又直面國外疫情輸入壓力的情況下實施復蘇計劃的，因此在這充滿張力的多重目標下，一些城市企業(yè)和城市政府甚至通過直接包車、包機接送工廠工人復工，在外部控制的前提下，從小到大，各轄區(qū)內(nèi)公交系統(tǒng)逐漸恢復，隨著人口的導入，城市風險逐漸得到了釋放。

四、城市緊急治理的機器重啟

如果說人是城市的核心，那么城市治理就是從人出發(fā)，為了人的發(fā)展而展開的。與2003 年的SARS疫情集中爆發(fā)于少數(shù)城市不同，本次NCP 疫情快速在全國各類城市蔓延。這也事實上決定了各城市政府無法在疫情徹底消除之后重啟經(jīng)濟發(fā)動機。在應急響應機制之下，在縣際、市際、省際交通全面恢復之后，增長激勵與風險控制成為城市政府必須承受的雙重壓力。同時，除了城市政府，控制疫情的責任開始泛化與下沉，社區(qū)、復工的企業(yè)和其他組織都成為疫情防控的第一責任人，與城市政府共同承壓，而技術(shù)、制度與責任分工成為壓力化解的重要路徑。

首先，技術(shù)治理的地方性知識及其推廣。風險控制必須伴隨著風險評估，而在本地疫情的風險評估中，地方政府再次顯示了政策創(chuàng)新的能力。2 月10日，浙江省采用“五色法”評估各縣(市、區(qū))疫情風險，即根據(jù)各縣(市、區(qū))累計確診病例數(shù)、本地病例占比、聚集性疫情、連續(xù)3 天無新增確診病例等指標計算風險，分別用紅、橙、黃、藍、綠五色對應高風險、較高風險、中風險、較低風險、低風險［19］。2 月21 日起，甘肅、遼寧、貴州、云南疫情防控應急響應級別由“省級一級應急響應”調(diào)整為“省級三級應急響應”，山西、廣東調(diào)整為“省級二級應急響應”。此后，江蘇、四川、安徽、新疆、廣西、內(nèi)蒙古六省(自治區(qū))也相應將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應下調(diào)。這些風險級別的下調(diào)為企業(yè)復工提供了外部環(huán)境。2 月28 日，國家衛(wèi)健委主任馬曉偉表示，將指導各地依法依規(guī)提出動態(tài)調(diào)整應急響應級別的建議，對湖北、北京等重點地區(qū)及全國采取分區(qū)分級差異化防控策略［20］。

按照疫情態(tài)勢對各級行政區(qū)進行風險評估與分類管理，是本次NCP 疫情治理中的巨大成就。浙江省的政策探索迅速被中央政府所采納，中央政府決定對湖北省、北京市以外的地方依據(jù)疫情嚴重程度，以縣級為單位劃分為低風險地區(qū)、中風險地區(qū)和高風險地區(qū)三類:低風險地區(qū)實施外防輸入的策略，全面恢復生產(chǎn)生活秩序;中風險地區(qū)實施外防輸入、內(nèi)防擴散的策略，盡快有序恢復正常的生產(chǎn)生活秩序;高風險地區(qū)實行內(nèi)防擴散、外防輸出、嚴格管控策略［20］。這一分類法還通過政策學習機制被逐漸細化并使用于更小的行政單位。風險評估之后的復工過程中，居民還需要手持基于大數(shù)據(jù)和個人信用為基礎(chǔ)的實時代碼，地方政府以此代碼進行管理，對不同類型的居民分別采取自由行動、居家隔離、醫(yī)學觀察等不同的行政措施，居民信息瞞報者將可能受到刑事調(diào)查。這些措施在全國推廣之后，在追蹤感染人群等方面效果顯著。隨著疫情的緩解，健康碼的使用也逐漸統(tǒng)一，在江蘇省，隨著疫情的緩解，只能在市縣使用的各類“健康碼”逐漸被江蘇全省通行的“蘇康碼”所取代，并實現(xiàn)與浙江省、安徽省及上海市的互認。

其次，城市機器重啟的兩種制度塑造。城市規(guī)劃的視覺美學與功能需要之間長期存在爭論，“兩種不同的派別之間的關(guān)系使人們想到這個比喻:閱兵場上行進的儀仗隊與直接和敵人打仗的隊伍。第一個例子按照直線畫出的各個單元和等級排列所產(chǎn)生的整齊視覺秩序。但是這是一支只能作為展示而做不了任何實際事情的軍隊。戰(zhàn)場上的軍隊不可能表現(xiàn)出如此整齊的安排”［21］。這樣的爭論同樣適用于我們對于行政組織的理解。在一般的理解上，單一制國家的秩序優(yōu)先同樣是城市治理壓倒一切的政治目標，因此從全國風險控制的角度，武漢“封城”這一“儀仗隊”式的城市治理是一個必然性的政策決定，也是一個在對武漢市的醫(yī)療資源、感染人群、公眾情緒一無所知的前提下做出的不得已的決定。

從公共治理的主體和目標多樣性來說，戰(zhàn)斗隊形和儀仗隊形不過是城市治理的兩種展示方式。一支優(yōu)秀的城市治理團隊，必須既懂得基于單一制國家政治特質(zhì)的秩序性要求，也要理解基于多元性社會的差異性特點。同時，城市治理是兩種制度合作的結(jié)果。“一個規(guī)范團體行為的制度，應該叫作行政管理制度。一個規(guī)范其他社會行為并保障給行為者們提供通過這種規(guī)范所開創(chuàng)的機會的制度，應該叫作調(diào)節(jié)制度?！保?2］在疫情防控與復工激勵的沖突性制度安排中，在不同城市，不同的治理主體尤其是社區(qū)工作者先后發(fā)揮了不同的作用。2 月17 日，在疫情中心的武漢市，社區(qū)工作者集中進行了連續(xù)三天的第二輪拉網(wǎng)式排查，最終摸清了全市的感染者數(shù)量，為后來的分類治療建立了基礎(chǔ);3 月10 日，在疫情緩解的南京市，秦淮區(qū)疫情防控指揮部發(fā)出倡議書，倡議廣大機關(guān)干部帶頭購物消費，并要求區(qū)領(lǐng)導一周內(nèi)消費不少于100 元，以提振市場信心［23］。無論是武漢還是南京，大量的機關(guān)工作人員下沉到社區(qū)，充實了社區(qū)隊伍，實現(xiàn)了國家與社會的權(quán)力合作，也實現(xiàn)了行政管理與社會調(diào)節(jié)的制度互構(gòu)。

再次，城市復蘇的目標融合。中國的城市政府是地方治理的主體，基于地方目標的城市治理具有天然的正當性。同時，中國的城市政府又是國家行政體系的組成部分，城市治理是國家治理的組成部分。因此在城市緊急治理中，中央與地方的政府合作就尤為必要，在本次疫情防控中，中央政府根據(jù)《突發(fā)事件應對法》派出工作指導組進入武漢以及鄂州、荊門等湖北省其他城市，直接領(lǐng)導城市政府的疫情防控，這種通過中央對地方政府強力干預的做法徹底扭轉(zhuǎn)了武漢等城市早期疫情防控的不足。同時，中央政府通過直接撥款支持城市政府的疫情防控，1 月23 日，財政部撥付10 億元補助資金，用于湖北省疫情防控。截至2020 年2 月24 日，各級財政累計下達1008.7 億元，統(tǒng)籌用于疫情防控［24］。中央政府還對湖北以外的地區(qū)進行了疫情防控的技術(shù)指導，截至3 月7 日，國家衛(wèi)生健康委員會先后六次修訂《新型冠狀病毒肺炎防控方案》，用以指導全國的疫情防控，實現(xiàn)治療、出院等管理標準統(tǒng)一［25］。

在羅爾斯看來，“理性的”(the reasonable)和“合理的”(the rational)是一對互補的理念，因此一個民主的社會通常被視為是一個社會合作體系，這種合作包括三個層次的內(nèi)容:社會合作不同于單純的社會協(xié)調(diào)活動，這一活動是由公眾所承認的規(guī)則和程序來指導的;合作的理念包括公平的合作條款;合作的理念包括參與者的合理利益或善的理念［26］。在城市治理體系中，緊急治理同時意味著治理主體的合作，意味著國家治理與地方治理的融合，意味著國家與社會關(guān)系的重構(gòu)?！肮ㄊ敲钚院蛷娭菩缘模荒軣o條件服從和執(zhí)行，而私法以意思自治和等價有償為特征，任何強制和暴力威脅都是違法?！保?7］在疫情防控初期，城市政府主要通過交通管制以限制人口進入轄區(qū)，但是全面復工之后，城市政府對于疫情的防控責任就需要用工單位和居住的社區(qū)共同承擔。在東部一些城市，防控與復工的責任配置主要是通過政府管理外圍、企業(yè)管理廠區(qū)、社區(qū)自我管理等多層次展開的。當然，本輪的緊急治理不僅暴露出一些地方政府治理能力的不足，也反映出部分公民科學精神、法治素養(yǎng)的欠缺。一些地方政府要求學生集體服用中藥以預防疫情，一些來自疫區(qū)的居民瞞報行程，東南某市用于集中隔離觀察的賓館突然倒塌等惡性事件，都顯示了城市緊急治理的末端能力弱化，這些既加大了疫情防控的成本，也將制約城市復蘇的總體進程。

五、結(jié) 論

從武漢“封城”開始，我國城市緊急治理中的法制、主體、關(guān)系、過程進入一個復雜的互動階段。疫情防控與復工激勵是城市機器系統(tǒng)的例外中止與常態(tài)恢復過程，也是城市政府、企業(yè)、個體及社會組織的合作過程。依托《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》，在中央政府的行政指導下，全國大大小小的城市陸續(xù)進入差異化管理階段。在疫情暴發(fā)的重點城市，中央政府、省級政府全程在場并協(xié)調(diào)全國力量進行疫情防控，中央政府同時通過對全國進行風險區(qū)劃分，為城市復蘇奠定了基礎(chǔ)。依照同樣的邏輯，省級政府、市縣級政府也對轄區(qū)按照不同的層級進行風險劃分，采取積極又有區(qū)別的復工政策。從疫情防控與復工激勵的關(guān)系上看，防控從顯性的外部行政行為逐漸內(nèi)化為居民的自覺行動。同時我們需要看到的是，在本次疫情防控中，城市治理不僅僅體現(xiàn)為剛性的諸如《緊急狀態(tài)法》等法制匱乏，也體現(xiàn)為社會組織與企業(yè)組織介入治理的端口不足。這些不足制約了政府、個體與社會在城市緊急治理中的共同介入，增加了行政成本，也容易激發(fā)社會不滿。因此，城市安全與城市發(fā)展是城市治理“硬幣”的兩面，在城市空間擴張的背后，在積極反思公共治理中的法制銜接的基礎(chǔ)上，我們更要關(guān)注宣布城市緊急狀態(tài)的前置條件與過程展開，更要關(guān)注城市治理主體的綜合素養(yǎng)與城市治理能力的匹配。