地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用路徑

申桂萍 孫久文

(中國人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

提要： 地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從多維度施加積極影響?；谝延形墨I(xiàn)，通過分析目前地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題，從制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與規(guī)劃、提升營商環(huán)境建設(shè)、政府和市場(chǎng)關(guān)系、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展四個(gè)方面分析了地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用路徑，以鄭州大都市圈建設(shè)的實(shí)際為背景，提出應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域營商環(huán)境新變革，創(chuàng)新體制機(jī)制，提升區(qū)域合作水平，強(qiáng)化市場(chǎng)型政府建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)組織橋梁作用等具體政策建議。

地方政府作為主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展的中堅(jiān)力量，既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的推動(dòng)者，也可能成為區(qū)域一體化的阻力。目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也存在很多問題，如鄭州都市圈、南京都市圈等在發(fā)展的過程中區(qū)域中心城市的集聚輻射能力還沒有達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的要求，還存在經(jīng)濟(jì)總量不高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域內(nèi)各城市的協(xié)同性差、交通不通暢、對(duì)外開放程度不夠等問題。因此，如何發(fā)揮好地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的推動(dòng)作用，具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)于地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的研究，目前已經(jīng)有學(xué)者分別從不同層面進(jìn)行了研究，提出了不少建設(shè)性的結(jié)論與觀點(diǎn)。從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征看，地方政府必定可以在其法定職責(zé)的范圍內(nèi)，積極對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展施加有利影響，從而加快推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從政府職能看，各級(jí)地方政府都需要責(zé)無旁貸地承擔(dān)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的職能，包括對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全局性規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督等多個(gè)方面。顯然，地方政府依法履行這些經(jīng)濟(jì)職能的優(yōu)劣，對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著直接影響，會(huì)推動(dòng)或阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特定形勢(shì)下，依托鄭州大都市圈的發(fā)展背景，探討如何積極發(fā)揮地方政府的作用，以更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文從制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與規(guī)劃、提升營商環(huán)境建設(shè)、理順政府和市場(chǎng)關(guān)系、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展四個(gè)方面分析了地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用路徑，以鄭州大都市圈建設(shè)的實(shí)踐為背景，從五個(gè)方面提出地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體政策建議。

一、研究綜述

政府往往是通過制度供給，或是借助政府治理、政策舉措與施政行為，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生直接或間接的影響。張可云和沈潔研究指出，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展確實(shí)面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問題，而政府行為則是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一[1]。關(guān)于地方政府和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的文獻(xiàn)主要從以下幾個(gè)角度展開。

首先，從制度的角度研究。國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，制度是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，而制度的主要供給者顯然是各級(jí)政府部門。銀溫泉和才婉如、周黎安、趙曦和司林杰等從各自的角度出發(fā)，研究了政府的制度供給對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響路徑[2-4]。羅富政和羅能生的研究發(fā)現(xiàn)，在外部性的作用下地方政府行為影響著非正式制度的變化軌跡，正外部性的地方政府行為削弱非正式制度歧視，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)外部性的地方政府行為會(huì)加劇非正式制度歧視，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；非正式制度復(fù)雜度在短期內(nèi)加劇非正式制度歧視，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。其次，從政府治理的角度研究。不少國內(nèi)外學(xué)者對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與政府治理的關(guān)系進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為協(xié)同治理是地方政府推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路[6]。從具體政策角度看，地方政府不僅會(huì)通過宏觀政策影響區(qū)域發(fā)展，也會(huì)采取包括直接投資、財(cái)稅優(yōu)惠等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，以影響區(qū)域要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分布[7-9]。Hsieh和Klenow指出，中國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，地方政府通常使用行政手段對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[10]。姜威和孫爍琪對(duì)我國改革開放以來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程進(jìn)行了回顧分析，發(fā)現(xiàn)政府管制政策的包容性、行政區(qū)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、正式制度供給對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著顯著影響[11]。李祿俊探討了地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為模式，認(rèn)為地方政府是通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、加大科技創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等，來推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展[12]。

但是，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)如何更好地發(fā)揮政府作用、合理界定政府與市場(chǎng)邊界，以及推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展、加快縮小地區(qū)差距等問題，并沒有形成共識(shí)。范子英和張軍等學(xué)者強(qiáng)調(diào)，要弱化地方政府保護(hù)和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，同時(shí)減少中央政府轉(zhuǎn)移支付帶來的效率損失[13]；趙勇和魏后凱指出，要弱化地方政府干預(yù)，加強(qiáng)區(qū)域合作與分工，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化[14]。因?yàn)檫@種基于地方發(fā)展主義的政府干預(yù)行為，對(duì)正常的經(jīng)濟(jì)地理分布及其演變產(chǎn)生顯著影響，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚及其空間分布不再是純粹的市場(chǎng)過程，進(jìn)而使得制造業(yè)和服務(wù)業(yè)協(xié)同集聚基礎(chǔ)上的“中心—外圍”空間結(jié)構(gòu)與地區(qū)差距之間的關(guān)系變得更加復(fù)雜。而范恒山則主張通過中央政府對(duì)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)揮中央政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用[15]。

從以上分析可以看出，國內(nèi)外學(xué)者一致認(rèn)為，地方政府行為是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，但何種政策更能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政策如何落實(shí)還存在研究空缺。本文從這個(gè)角度出發(fā)，基于目前地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題，將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度供給進(jìn)一步具體化，從規(guī)劃引領(lǐng)、營商環(huán)境支撐和非經(jīng)濟(jì)因素三個(gè)角度深入探討促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施路徑。

二、地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題

目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)是以行政區(qū)為運(yùn)行基礎(chǔ)的，地方政府從多個(gè)方面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。地方政府的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)和治理水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)存在密切聯(lián)系，尤其是非經(jīng)濟(jì)因素的行政區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和碎片化問題，是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。雖然隨著改革的不斷深化，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為也逐步得到規(guī)范，但是目前地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中存在種種問題。

(一)地方政府資源配置失衡阻礙市場(chǎng)的自由發(fā)展

市場(chǎng)和政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中資源配置的兩種方式，協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必要方式。地方政府在進(jìn)行資源調(diào)配時(shí)，往往會(huì)過多地介入資源配置，從而不利于營造公平的市場(chǎng)環(huán)境，降低企業(yè)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的主觀能動(dòng)性。從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府在資源分配時(shí)，會(huì)更注重國有企業(yè)、外資企業(yè)、大企業(yè)，而忽視民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和中小企業(yè)。同時(shí)，由于政府過多地干預(yù)資源配置，市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)過多地關(guān)注政府行為，而忽視自身經(jīng)營能力的提升。同時(shí)，地方政府在資源配置職能發(fā)揮的過程中出現(xiàn)了資源配置手段行政化、資源配置結(jié)構(gòu)失衡、資源配置目標(biāo)供給導(dǎo)向等問題，政府行政權(quán)運(yùn)用過多，造成了資源配置的不合理，市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)作用難以完全實(shí)現(xiàn)。

(二)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施效果欠佳

地方政府制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、市場(chǎng)培育和軟環(huán)境配套建設(shè)方面的內(nèi)容不完善，操作性不強(qiáng)。在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)往往采用行政手段，不夠重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，受到非市場(chǎng)因素的干擾比較多，出現(xiàn)偏離區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求、重復(fù)建設(shè)與區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化問題，進(jìn)一步阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如中西部地區(qū)在借鑒東部沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)容易照抄照搬，忽略了所制定的規(guī)劃是否與本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，存在只注重?cái)?shù)量的粗放型增長(zhǎng)，而忽視發(fā)展質(zhì)量的提高。在實(shí)施的過程中，地方政府不能及時(shí)根據(jù)新的國際環(huán)境變化、新的環(huán)境規(guī)制等調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，致使規(guī)劃與當(dāng)?shù)貙?shí)際脫節(jié)。另外，這些政策受地方政府時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)的影響較大，政策的穩(wěn)定性和有效性有待提升。

(三)營商環(huán)境有待改善

區(qū)域營商環(huán)境是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景因素，其質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展。目前，地方政府對(duì)區(qū)際要素流動(dòng)和商品貿(mào)易的不合理行政性干預(yù)比較嚴(yán)重，區(qū)際貿(mào)易受地方保護(hù)主義的影響較大，如地方政府不合理地運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)甚至法律手段，限制外地產(chǎn)品流入本地市場(chǎng)，或者限制資源商品、初級(jí)產(chǎn)品流出本地市場(chǎng)，等等。再如，有些地方政府制定出優(yōu)惠政策招商引資，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將發(fā)揮一定的積極作用，但是，這也產(chǎn)生了很多不良后果，如資金的到位率低等，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在發(fā)展過程中，各個(gè)城市之間存在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，各自的功能定位不甚明確，要素流動(dòng)不暢通導(dǎo)致電信、金融、交通等同城化程度低，阻礙了中心城市引領(lǐng)輻射作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響了區(qū)域一體化的協(xié)調(diào)融合發(fā)展。

(四)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展推進(jìn)困難

非經(jīng)濟(jì)因素成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。區(qū)域內(nèi)部碎片化程度高是阻礙區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的重要因素。所謂行政區(qū)域內(nèi)部的碎片化程度，指的是行政區(qū)域內(nèi)部各下屬次級(jí)行政區(qū)域彼此之間的分裂不合作程度，包括行政事務(wù)上的分裂不合作與經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的分裂不合作。目前看，在特定區(qū)域中，所屬次級(jí)行政區(qū)域各自為政，上一級(jí)行政區(qū)域政策難以逐級(jí)向下落實(shí)的情形并不少見，區(qū)域難以形成發(fā)展合力，產(chǎn)業(yè)布局難以在區(qū)域內(nèi)靈活優(yōu)化調(diào)整，區(qū)域內(nèi)要素不能市場(chǎng)化自由流動(dòng)，往往無法通過分工協(xié)作與產(chǎn)業(yè)聚集打造區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加快推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用路徑

(一)地方政府規(guī)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用

地方政府的政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生顯著影響，但無論是政策的制定還是政策的實(shí)施，都需要地方政府制訂與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展或特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明方向。貫徹落實(shí)好區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，區(qū)域規(guī)劃是解決我國區(qū)域發(fā)展問題的關(guān)鍵策略。通常來說，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃包括本地國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，特定戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃，特殊經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)區(qū)、園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，城市空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃的制定與實(shí)施，必然對(duì)規(guī)劃所覆蓋地區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇產(chǎn)生重大直接影響，會(huì)促進(jìn)或阻礙特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展有促進(jìn)作用，經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃為文化產(chǎn)業(yè)等發(fā)展提供了廣闊空間，有助于形成完整的文化產(chǎn)業(yè)鏈，并促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。各級(jí)地方政府會(huì)根據(jù)本區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢(shì)，結(jié)合國際國內(nèi)的發(fā)展背景，在不同時(shí)期出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃，引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(二)區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用

地方政府通過構(gòu)建政策體系，培育良好的營商環(huán)境，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境等，從而影響市場(chǎng)主體的行為，是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景因素。區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)劣，一方面，直接決定著該區(qū)域?qū)ν顿Y的吸引力，影響著新增投資的進(jìn)入和存量投資的轉(zhuǎn)移；另一方面，也對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)經(jīng)營行為、發(fā)展活力與財(cái)務(wù)績(jī)效有著直接影響。打造良好的營商環(huán)境，不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要方式。營商環(huán)境的塑造需要相關(guān)多方力量的共同建設(shè)與維護(hù)，但地方政府是推動(dòng)區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵力量。營商環(huán)境的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、社會(huì)需求性以及多元性和復(fù)雜性等特征，決定了政府必須在營商環(huán)境建設(shè)中負(fù)首要和主導(dǎo)責(zé)任。事實(shí)上，為增強(qiáng)本地投資吸引力，各地政府部門都在紛紛采取行動(dòng)，力求為投資者打造一個(gè)優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境。地方政府通過在多個(gè)部門、多個(gè)層面轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的發(fā)展背景，具體表現(xiàn)在如下四個(gè)方面。

首先，優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境是培育與激發(fā)企業(yè)家精神的關(guān)鍵所在。營商環(huán)境影響企業(yè)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中用于生產(chǎn)性的日常經(jīng)營管理與非生產(chǎn)性對(duì)外公關(guān)招待等方面的時(shí)間分配[16]。塑造良好的社會(huì)環(huán)境并建立健全針對(duì)企業(yè)家的相關(guān)機(jī)制有助于加強(qiáng)企業(yè)家精神培育[17-18]。企業(yè)是市場(chǎng)的主體，而企業(yè)家則是企業(yè)的統(tǒng)帥和靈魂。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)活力來自人，特別是來自企業(yè)家，具體表現(xiàn)為企業(yè)家精神。企業(yè)家精神是企業(yè)成長(zhǎng)的原動(dòng)力，也是當(dāng)今社會(huì)一種至為稀缺的資源和最根本的競(jìng)爭(zhēng)力。也就是說，一個(gè)區(qū)域的企業(yè)家精神水平越高，對(duì)激發(fā)與弘揚(yáng)企業(yè)家精神越重視，企業(yè)家作用發(fā)揮得越充分，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力也就越強(qiáng)勁。而地方政府培育與激發(fā)本地企業(yè)家精神的關(guān)鍵，則在于營造一個(gè)有利于企業(yè)家健康成長(zhǎng)的環(huán)境，即區(qū)域營商環(huán)境。為此，地方政府需要加強(qiáng)企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的地方立法與執(zhí)法，確保企業(yè)家財(cái)產(chǎn)與人身安全，確保企業(yè)家利益不受非法侵害；應(yīng)努力構(gòu)建既“清”又“親”的政商關(guān)系，積極為企業(yè)家排憂解難，提供企業(yè)持續(xù)發(fā)展所需的服務(wù)，確?！伴T好進(jìn)、臉好看、事好辦”。

其次，區(qū)域營商環(huán)境的變化趨勢(shì)是影響資本流動(dòng)的重要力量。資本具有逐利的天性，在市場(chǎng)化環(huán)境下，必然跟隨區(qū)域預(yù)期盈利水平的變化自發(fā)流動(dòng)。而區(qū)域投資盈利水平的預(yù)期值顯然與區(qū)域營商環(huán)境的變化有著密切聯(lián)系。如果一個(gè)區(qū)域的營商環(huán)境日益惡化，區(qū)域內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營必然受到掣肘，企業(yè)可能會(huì)陷入經(jīng)營活動(dòng)運(yùn)行不暢、企業(yè)合法利益不時(shí)遭受非法侵害等困境，這無疑將直接弱化企業(yè)盈利能力，降低即期盈利水平，惡化未來盈利預(yù)期。面對(duì)這一變化，一方面區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)的投資存量將會(huì)被迫收縮或是向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移；另一方面，外部潛在投資者也會(huì)因?yàn)閷?duì)投資安全性的擔(dān)憂而拒絕對(duì)該區(qū)域進(jìn)行投資，新增的投資將十分有限。相反，地方政府如果推出一系列改革舉措，致力于改善區(qū)域營商環(huán)境，如減稅降費(fèi)、深化“放管服”改革、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)秩序等，則可實(shí)質(zhì)性降低區(qū)域內(nèi)企業(yè)運(yùn)營成本，提高企業(yè)盈利水平，改善未來投資預(yù)期，從而對(duì)潛在投資者形成有力吸引，拉動(dòng)新增投資持續(xù)進(jìn)入。也就是說，區(qū)域營商環(huán)境的好壞直接影響資本的流入流出。區(qū)域營商環(huán)境惡化，則意味著存量資本將逐步流出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力將日漸衰落，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速將持續(xù)下降；反之則區(qū)域投資增加，經(jīng)濟(jì)活力提升。此外，還需重視區(qū)域營商環(huán)境的相對(duì)變化趨勢(shì)。一個(gè)區(qū)域的相鄰區(qū)域營商環(huán)境發(fā)生明顯改進(jìn)，該區(qū)域?qū)⒃跔I商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，區(qū)域資本同樣會(huì)呈凈流出態(tài)勢(shì)，東北地區(qū)就是這方面的一個(gè)典型案例。改革開放以來，東北地區(qū)的營商環(huán)境與改革開放初期相比確實(shí)發(fā)生了較大改善，但與東部沿海地區(qū)相比，其區(qū)域營商環(huán)境的改善程度明顯落后，甚至跟不上中西部地區(qū)營商環(huán)境改善的步伐。也正是因?yàn)槿绱?，東北地區(qū)絕大多數(shù)年份都是資本流出，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的相對(duì)落后就在所難免。魏淑艷和孫峰就曾指出，地方政府必須以建設(shè)開放競(jìng)爭(zhēng)、法治化、投資便利、服務(wù)完善、公平健康的投資營商環(huán)境為目標(biāo)，方能系統(tǒng)性破解東北地區(qū)投資困局[19]。

再次，區(qū)域營商環(huán)境是左右創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的核心因素。盧萬青和陳萬靈指出，營商環(huán)境具有技術(shù)促進(jìn)效應(yīng)，改善營商環(huán)境可以促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[20]。張美莎等發(fā)現(xiàn)，優(yōu)化營商環(huán)境有助于提高中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新水平[21]。區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度在很大程度上反映了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力與潛力。區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍越濃厚，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)越活越，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力與后勁也就越強(qiáng)。北京、上海、深圳等地是我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)開展最為活躍的地區(qū)，同樣也是經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市；而東北創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度的持續(xù)下降，也導(dǎo)致了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后。左右區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的核心因素?zé)o疑就是區(qū)域營商環(huán)境的好壞。對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度會(huì)突出影響企業(yè)創(chuàng)新決策；企業(yè)開辦手續(xù)的繁簡(jiǎn)、時(shí)間的長(zhǎng)短、成本的高低，都對(duì)新創(chuàng)企業(yè)的設(shè)立具有直接影響。

最后，區(qū)域營商環(huán)境對(duì)企業(yè)經(jīng)營行為與財(cái)務(wù)績(jī)效存在直接影響。企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)中的各個(gè)決策都不可避免地要考慮環(huán)境因素的影響。優(yōu)良的區(qū)域營商環(huán)境有助于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范市場(chǎng)秩序，推動(dòng)企業(yè)守法誠信經(jīng)營，有助于降低區(qū)域內(nèi)制度性交易成本，增厚企業(yè)盈利，提升企業(yè)發(fā)展活力與潛力，進(jìn)而強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向循環(huán)機(jī)制。而環(huán)境因素中的不合理規(guī)章制度，以及對(duì)非市場(chǎng)行為的容忍，則會(huì)扭曲企業(yè)行為，在降低企業(yè)盈利水平的同時(shí)，加大企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。區(qū)域營商環(huán)境不佳可能引致的企業(yè)經(jīng)營行為扭曲主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)明顯高于周邊區(qū)域，導(dǎo)致企業(yè)想方設(shè)法轉(zhuǎn)移收入，或是尋找征管漏洞盡量少繳稅費(fèi)；二是區(qū)域腐敗高發(fā)且查處不力，導(dǎo)致企業(yè)主動(dòng)行賄謀求不當(dāng)利益，或是減弱企業(yè)運(yùn)營活動(dòng)可能遭遇的阻力；三是在區(qū)域市場(chǎng)存在保護(hù)機(jī)制，而且對(duì)企業(yè)行為監(jiān)管不力的情況下，域內(nèi)企業(yè)可能會(huì)謀求以協(xié)議或默契方式瓜分市場(chǎng)并獲取超額利潤；四是可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營行為的短期化，試圖以不正當(dāng)方式賺快錢。這些扭曲的經(jīng)營行為顯然不以企業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展為目的，無助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(三)政府和市場(chǎng)協(xié)調(diào)配置資源推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開放以來，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在這個(gè)過程中，政府在資源配置中發(fā)揮著重要作用，主要原因在于：一是歷史原因造成我國長(zhǎng)期以來存在物資短缺和供不應(yīng)求的問題，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是解決此問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)，滿足市場(chǎng)上長(zhǎng)期存在的需求不足的問題；二是我國早期的技術(shù)主要來自國外已經(jīng)被市場(chǎng)、消費(fèi)者接受的成熟技術(shù)，創(chuàng)新性較低；三是前期城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依靠學(xué)習(xí)和吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，甚至直接模仿發(fā)達(dá)國家現(xiàn)成的樣板。

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速增長(zhǎng)階段過渡到高質(zhì)量發(fā)展階段，前面提到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景也發(fā)生了變化。首先，供不應(yīng)求的現(xiàn)象轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能過剩，數(shù)量擴(kuò)張階段結(jié)束，而化解過剩產(chǎn)能緊靠政府調(diào)節(jié)資源配置已無法解決，需要市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行兼并重組、優(yōu)勝劣汰；其次，依靠對(duì)國外技術(shù)的吸收和消化已不能驅(qū)動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要技術(shù)創(chuàng)新，通過新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；最后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提升，政府職能已由推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)。因此，地方政府要轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的調(diào)節(jié)作用，提升企業(yè)的主觀能動(dòng)性，政府和市場(chǎng)協(xié)調(diào)配置資源，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)行政區(qū)域合作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍

行政區(qū)域之間的合作水平影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作水平。我國有32個(gè)省(區(qū)、市，含臺(tái)灣地區(qū))和港澳兩個(gè)特別行政區(qū)；內(nèi)地31省(區(qū)市)共有334個(gè)地級(jí)行政區(qū)，其中地級(jí)市有295個(gè)、自治州30個(gè)、地區(qū)6個(gè)、盟3個(gè)。中華人民共和國成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嚴(yán)格受到行政區(qū)域劃分的限制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的邊界往往局限于行政區(qū)域邊界。改革開放以來，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有所增加，但真正的要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)化體制尚未建立起來，行政區(qū)域邊界依然對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著很強(qiáng)的約束力；區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的程度明顯受制于行政區(qū)域之間的合作水平。鄰近不同區(qū)域的重復(fù)投資、同質(zhì)化發(fā)展問題難以根除，區(qū)域協(xié)同發(fā)展推進(jìn)困難。京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展盡管已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，三地之間也達(dá)成了協(xié)同發(fā)展的共識(shí)，采取了一些有利于促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的舉措，但至今三地協(xié)同發(fā)展的效果并不理想。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面成效最佳的，顯然是長(zhǎng)三角區(qū)域，這在很大程度上得益于其更為緊密的行政區(qū)域之間的合作關(guān)系。長(zhǎng)三角區(qū)域的合作起源于1992年建立的長(zhǎng)三角15個(gè)城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作主任聯(lián)席會(huì)議制度，1997年升格為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，長(zhǎng)三角區(qū)域合作逐漸升級(jí)。2001年，滬、蘇、浙三省市發(fā)起成立了由常務(wù)副省(市)長(zhǎng)參加的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)”制度，長(zhǎng)三角區(qū)域合作進(jìn)入著眼于建立長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、整體性區(qū)域合作框架的新階段。2004年，滬蘇浙三省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)制度啟動(dòng)，長(zhǎng)三角區(qū)域合作最終納入地區(qū)最高決策層的視野。2008年起，長(zhǎng)三角區(qū)域在政府層面構(gòu)建了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級(jí)運(yùn)作”區(qū)域合作機(jī)制，確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)”的機(jī)制框架。2018年1月，蘇浙皖滬聯(lián)合成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)研究擬訂長(zhǎng)三角協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域合作中的重要事項(xiàng)和重大項(xiàng)目，行政區(qū)域合作進(jìn)一步加強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展程度進(jìn)一步提高；12月，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，著力落實(shí)新發(fā)展理念。

行政區(qū)域內(nèi)部碎片化程度影響產(chǎn)業(yè)聚集與分工合作。根據(jù)我國行政區(qū)域劃分方法，每一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域又被分割成多個(gè)地級(jí)行政區(qū)域，往下依次是縣級(jí)行政區(qū)域、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域和村組。所以，在每一個(gè)大的行政區(qū)域內(nèi)，往往還包括諸多更小級(jí)別的行政區(qū)域。這是產(chǎn)生區(qū)域內(nèi)部碎片化的原因所在。為解決區(qū)域內(nèi)部碎片化問題，必須著力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部次級(jí)行政區(qū)域去邊界化。一是減少行政區(qū)域劃分層級(jí)，同時(shí)適當(dāng)合并行政區(qū)域，使得資源可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度配置；二是弱化行政區(qū)域有形邊界在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的影響，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)次級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。在實(shí)踐中，為優(yōu)化資源配置、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的行政區(qū)域合并案例時(shí)有發(fā)生，如北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并，宣武區(qū)和西城區(qū)合并，組建了新的東城區(qū)和西城區(qū)；天津市將塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)合并設(shè)立濱海新區(qū)。1988年，東莞升格為地級(jí)市時(shí)曾經(jīng)擬設(shè)立莞城區(qū)，但最終考慮到人為提升區(qū)域碎片化程度不利于東莞市改革發(fā)展，設(shè)區(qū)計(jì)劃被取消。鄭州市的行政區(qū)劃也經(jīng)歷過多次不同層面的調(diào)整，為加快國家級(jí)中心城市建設(shè)，促進(jìn)大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的研究與規(guī)劃一直在持續(xù)推進(jìn)。

四、地方政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃

地方政府可以借助制訂區(qū)域經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，有選擇地推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展或退出，以打造區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，或是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。如果沒有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的整體規(guī)劃，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合協(xié)同發(fā)展，區(qū)域之間的分工合作也不可能順利實(shí)現(xiàn)。例如，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展過程中，設(shè)立大都市圈區(qū)域合作辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)分工合作的優(yōu)化調(diào)整，引領(lǐng)帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)各地向具有國際影響力的國家級(jí)城市群邁進(jìn)。再如，河南省發(fā)展和改革委于2018年組織編制了《鄭州大都市區(qū)空間規(guī)劃(2018—2035年)》，2019年規(guī)劃落地實(shí)施，鄭州與周邊毗鄰城市將加快融合發(fā)展；在產(chǎn)業(yè)方面，將以跨區(qū)域交通廊道和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局為重點(diǎn)，加快實(shí)施鄭開雙創(chuàng)走廊、開港、許港等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)工程，構(gòu)建引導(dǎo)大都市區(qū)空間布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主骨架，相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)無疑將獲得快速發(fā)展。在大都市圈框架下，外圍城市與核心城市的分工協(xié)同尤為重要。新鄉(xiāng)市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要是在動(dòng)力電池與新能源汽車、生命科學(xué)和生物技術(shù)、綠色纖維、新型材料、大數(shù)據(jù)、機(jī)器人、3D打印等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并配合鄭州的新能源整車產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新能源電池產(chǎn)業(yè)，與之形成產(chǎn)業(yè)的空間分工。

(二)實(shí)現(xiàn)區(qū)域營商環(huán)境新變革

地方政府可以積極推進(jìn)區(qū)域營商環(huán)境建設(shè)，努力優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，充分激發(fā)與弘揚(yáng)企業(yè)家精神，加大對(duì)投資的吸引力，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展活力與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度，提升企業(yè)盈利水平與規(guī)范市場(chǎng)秩序，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。將優(yōu)化營商環(huán)境作為基礎(chǔ)性工程，努力打造“國際接軌、國內(nèi)領(lǐng)先、區(qū)域一流”的營商環(huán)境。鄭州市出臺(tái)了《關(guān)于加快建設(shè)國際化、法治化、便利化營商環(huán)境的意見》，市商務(wù)局印發(fā)了《加快建設(shè)國際化、法治化、便利化營商環(huán)境工作實(shí)施方案》，建立健全了國際化、法治化、便利化營商環(huán)境聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，引入了營商環(huán)境第三方評(píng)價(jià)服務(wù)，召開了國際化、法治化、便利化營商環(huán)境建設(shè)全市動(dòng)員大會(huì)。近年來，鄭州市營商環(huán)境建設(shè)取得突出成就，已經(jīng)成為中原地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)的新高地，在鄭州大都市圈中居于領(lǐng)先地位。而且，在繼續(xù)推進(jìn)鄭州市國際化、法治化、便利化營商環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)力促開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌同步推進(jìn)營商環(huán)境建設(shè)，確保這些地區(qū)的營商環(huán)境總體水平與鄭州市保持同步提升。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要區(qū)域之間的密切合作，相鄰區(qū)域營商環(huán)境的巨大差異，顯然不利于產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的分工布局；另一方面，營商環(huán)境的部分要素往往包含著對(duì)相鄰區(qū)域的整體評(píng)價(jià)(如交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套體系)，如果在大都市圈內(nèi)其他區(qū)域存在交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套體系的突出短板，顯然不利于營商環(huán)境評(píng)價(jià)的提升。

(三)創(chuàng)新體制機(jī)制，提升區(qū)域合作水平

地方政府還可以通過加強(qiáng)區(qū)域間合作、降低區(qū)域內(nèi)部碎片化程度來推進(jìn)區(qū)域間或區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。破解行政區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)和碎片化問題的有效方式是建立大都市圈，都市圈是打破省域經(jīng)濟(jì)區(qū)和市域經(jīng)濟(jì)區(qū)的一種新的產(chǎn)業(yè)—人口經(jīng)濟(jì)空間形式，保證了人口的流動(dòng)性與產(chǎn)業(yè)再布局的制度基礎(chǔ)，使其突出優(yōu)勢(shì)，深化分工合作，融合發(fā)展，避免產(chǎn)業(yè)雷同。地方政府應(yīng)梳理并重點(diǎn)發(fā)展本地具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，而且在該過程中要統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)配套能力，力爭(zhēng)通過區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基于產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)聚集。要盡量避免產(chǎn)業(yè)的雷同發(fā)展，減少產(chǎn)業(yè)重復(fù)投資，提高區(qū)域內(nèi)要素的有效配置，以使區(qū)域經(jīng)濟(jì)獲得高質(zhì)量發(fā)展。

(四)建設(shè)強(qiáng)化市場(chǎng)型地方政府

我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，要發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，就必須強(qiáng)化市場(chǎng)型政府。建設(shè)市場(chǎng)型政府首先要加強(qiáng)法治，構(gòu)建完整的法律體系和規(guī)章制度，嚴(yán)格依法執(zhí)政，約束公權(quán)力的運(yùn)用，保證地方政府行為的可預(yù)見性，從而提高政府的運(yùn)作效率；其次，建設(shè)市場(chǎng)型政府要建立小政府，樹立政府行為的有限性意識(shí)，政府可為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供制度約束，通過法律體系來推動(dòng)制度的實(shí)施和執(zhí)行，但不能隨意干預(yù)市場(chǎng)行為。尤其是我國地方政府，長(zhǎng)期以來在資源分配、調(diào)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)運(yùn)作等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中干預(yù)太多，形成了“看得見的手”，地方政府應(yīng)跳出這種全能角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，政府要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的監(jiān)督和規(guī)范，通過經(jīng)濟(jì)手段和法律約束來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，充分激活市場(chǎng)活力，發(fā)揮市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性，讓資源高效地發(fā)揮作用。

(五)發(fā)揮社會(huì)組織在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用

要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、產(chǎn)業(yè)合作社等社會(huì)組織在資源配置中的橋梁作用。社會(huì)組織處于政府和市場(chǎng)的中間地帶，一方面可通過制定各種規(guī)章制度來規(guī)范市場(chǎng)秩序，另一方面可為企業(yè)或行業(yè)提供社會(huì)服務(wù)，彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足，暢通政府和市場(chǎng)的渠道，促進(jìn)資源的合理流動(dòng)，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。政府要重視社會(huì)組織的橋梁作用，建立合理的規(guī)章制度，暢通政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與各市場(chǎng)主體之間的聯(lián)系，構(gòu)建高效的資源分配制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。