職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌制度計發(fā)方式研究

楊 俊

一、計發(fā)方式的改革歷程

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度是中國多層次養(yǎng)老保險制度體系中最重要的組成部分①鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。，本文重點研究其中的社會統(tǒng)籌制度。社會統(tǒng)籌制度的改革試點是于1984年在廣東開始。1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，正式明確在全國范圍內(nèi)建立社會統(tǒng)籌制度。

社會統(tǒng)籌制度采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，根據(jù)薩繆爾森②Paul A Samuelson, "An Exact Consumption Load Model of Interest with or without the Social Contrivances of Money,"Journal of Political Economy, 1958, 66.和戴蒙德③Peter A Diamond, "National Debt in a Neoclassical Growth Model," American Economic Review, 1965, 55(5).的研究結(jié)論，其制度內(nèi)部的資金增長率等于工資增長率和繳費者增長率之和；而在人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化的條件下，制度內(nèi)部的資金增長率還需要扣除老齡化增長率④Ole Settergren, Boguslaw D Mikula, "The Rate of Return of Pay-As-You-Go Pension Systems: A More Exact Consumption-Loan Model of Interest," Journal of Pension Economics and Finance, 2005, 4(2).，如果最終制度內(nèi)部資金增長率超過了無風(fēng)險債券（例如國有商業(yè)銀行存款）利率的時候，社會統(tǒng)籌制度可以優(yōu)化社會資源配置⑤Henry Aaron, "The Social Insurance Paradox," Canadian Journal of Economics and Political Science, 1966, 32.，實現(xiàn)帕累托福利改善①克勞斯·彼得森：《為福利而增長還是為增長而福利？北歐國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障之間的動態(tài)關(guān)系》，《社會保障評論》2019年第3期。。法國②皮埃爾·龔夏爾第：《法國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障：以20世紀(jì)80年代中期為轉(zhuǎn)折點》，《社會保障評論》2019年第1期。和德國③沃爾夫?qū)な┝_德、塞繆爾·格里夫：《德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保障體系建設(shè)：歷史經(jīng)驗與未來方案》，《社會保障評論》2019年第1期。的案例就是充分的證明。社會統(tǒng)籌制度是一種強(qiáng)大的公共政策手段，因為可以通過在社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)方式中引入公平性機(jī)制來調(diào)節(jié)收入分配④席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會保障評論》2019年第2期。，從而起到保障中低收入者利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的政策目標(biāo)。在很多國家（例如美國、德國、法國、日本等），政府運作的社會統(tǒng)籌性質(zhì)的公共養(yǎng)老保險制度是維持社會凝聚力，實現(xiàn)社會長治久安的重要保證。

進(jìn)入21世紀(jì)后，人口老齡化成為幾乎所有國家都要面對的客觀事實，其對現(xiàn)收現(xiàn)付制度的可持續(xù)性產(chǎn)生了不可忽視的挑戰(zhàn)，因此各個國家都面臨著深化養(yǎng)老保險制度改革、有效應(yīng)對人口發(fā)展變化的重要工作。此時，很多國家不約而同在養(yǎng)老金計發(fā)方式中進(jìn)行各種調(diào)整，將維持制度可持續(xù)發(fā)展的因素（激勵性因素）逐漸引入到養(yǎng)老金的計發(fā)公式中，通過激勵參保人的繳費來增加制度的資金，滿足人口老齡化趨勢下養(yǎng)老金待遇支出不斷增長的需要。由此可見，養(yǎng)老金計發(fā)方式的設(shè)計既要考慮公平性，也要強(qiáng)調(diào)激勵性。它的深化改革必然成為實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

中國社會統(tǒng)籌制度的最初設(shè)計具體體現(xiàn)在國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》之中。該通知規(guī)定“原有離退休人員的養(yǎng)老金、改革時已有一定工齡的職工離退休后的部分養(yǎng)老金、壽命長和收入低的職工的部分養(yǎng)老金，以及根據(jù)在職職工工資增長調(diào)整養(yǎng)老金水平所需資金，按規(guī)定從社會統(tǒng)籌基金中支付”；同時，該文件提出“凡個人繳費累計滿15年，或本辦法實施前參加工作連續(xù)工齡（包括繳費年限）滿10年的人員，均可享受基本養(yǎng)老保險待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”，由此形成了15年的最低繳費年限可以享受社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的規(guī)定；該文件提出了兩種“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合實施辦法”供各地試點選擇，因此形成了兩種社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)方式。在各地試點的基礎(chǔ)上，中國1997年統(tǒng)一了社會統(tǒng)籌的計發(fā)方式。該年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。此文件重申了“個人繳費年限累計滿15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的規(guī)定，并且規(guī)定社會統(tǒng)籌制度提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20%”。這樣社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)方式就是只要滿足最低繳費年限，所有參保的退休者可獲得相同的養(yǎng)老金待遇，由此實現(xiàn)了完全的公平性。但是，有待遇領(lǐng)取資格的參保人不論繳費工資水平和繳費年限水平如何，都得到相同的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，這種做法缺乏對參保繳費的激勵。

為了完善和推動社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)方式的深化改革，國務(wù)院2005年發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確規(guī)定，社會統(tǒng)籌制度提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%”。此項改革在社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)方式中引入了一定的激勵因素。一方面是統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)中有50%的比重是考慮個人的繳費工資水平；另一方面是每增加1年的繳費年限，可以獲得的繳費年限工資比（可以獲得的養(yǎng)老金增加額相當(dāng)于計發(fā)工資的比重）為1個百分點，例如40年繳費的參保者退休的時候可以得到計發(fā)工資40%的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金。

很明顯，這是在原來完全強(qiáng)調(diào)公平性的基礎(chǔ)上引入一定程度激勵性的改革，應(yīng)該得到高度肯定。這亦被之后的客觀事實所證明。但是，由于制度發(fā)展環(huán)境隨著時間改變，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)方式的激勵效果正在日趨弱化，并且在一定程度上阻礙著養(yǎng)老保險制度的整體改革和深化發(fā)展。所以在新的時代背景下，研究社會統(tǒng)籌制度計發(fā)方式中存在的問題，并提出相應(yīng)建議是很有必要的。本文的研究重點即為社會統(tǒng)籌制度在計發(fā)方式中存在的問題，并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對優(yōu)化計發(fā)方式、實現(xiàn)社會統(tǒng)籌制度科學(xué)發(fā)展提出政策建議。

二、計發(fā)方式的問題評估

我國社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)方式的核心問題是激勵性不足。其雖然在一定程度上建有激勵機(jī)制，但是有更多的計發(fā)方式細(xì)節(jié)設(shè)定卻嚴(yán)重弱化了“多繳多得、長繳多得”的激勵性，從而造成了不可忽視的問題。本文提出導(dǎo)致繳費激勵弱化的5個問題，包括確定計發(fā)工資基數(shù)的年限量度過短、最低繳費年限過低、繳費年限工資比重同一化、計發(fā)工資與繳費工資差異顯著和養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制不合理。

（一）確定計發(fā)工資基數(shù)的年限量度過短

確定養(yǎng)老金計發(fā)工資基數(shù)的年限指，在計算參保者養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)時所參考的是退休前多少年的最高工資。例如法國的養(yǎng)老保險制度規(guī)定其計發(fā)工資基數(shù)等于參保者退休前工資最高的25年的工資平均數(shù)。由于在25年中不同年份工資的實際購買力存在差異，所以法國的養(yǎng)老保險制度將這25年的工資按照通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整。例如，假定在過去的20年中每年的通貨膨脹率是3%，那么20年前的1000元工資按照通貨膨脹率調(diào)整后相當(dāng)于今天1806元的工資。

當(dāng)引入了確定計發(fā)工資基數(shù)的年限量度視角后，養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)實際上就等于計發(fā)年限內(nèi)的平均工資。計發(fā)年限的平均工資是指養(yǎng)老保險制度選擇參保者在繳費過程中工資最高一定年限工資計算的平均值。例如20年的計發(fā)年限平均工資是指個人繳費過程中工資最高的20年的平均工資。假定參保者的工資是單調(diào)遞增的，那么參保者繳費40年中最后20年是工資最高的年限，所以參保者在退休時養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)就是其退休前20年工資（經(jīng)過通貨膨脹調(diào)整）的平均數(shù)。如果確定計發(fā)工資基數(shù)的年限設(shè)定為1年，那么就是將參保者退休前1年的工資作為計發(fā)工資基數(shù)。

假定某參保者20歲參加養(yǎng)老保險制度，其第1年的工資是5000，工資增長率為每年7%，該參保者60歲退休時的工資為69974。假定參保者繳費年限為40年，那么在不同的計發(fā)工資基數(shù)年限量度下，其計發(fā)工資基數(shù)的結(jié)果見表1。

表1 不同年限量度下的計發(fā)工資基數(shù)對比

表1的測算結(jié)果顯示：當(dāng)計發(fā)年限為1年的時候，參保者的計發(fā)工資基數(shù)是69974，就是其退休前1年的工資；當(dāng)計發(fā)年限是10年的時候，參保者的計發(fā)工資基數(shù)為60523，相當(dāng)于退休前1年工資的比重為86%；當(dāng)計發(fā)年限是20年的時候，計發(fā)工資基數(shù)下降到51961，相當(dāng)于退休前1年工資的74%；當(dāng)計發(fā)年限增加到40年的時候，計發(fā)工資基數(shù)下降到39430，是退休前1年工資的56%。

中國當(dāng)前的養(yǎng)老金計發(fā)工資基數(shù)年限量度是1年，就是參考退休前1年的工資。而法國養(yǎng)老金的計發(fā)年限是25年，美國養(yǎng)老金的計發(fā)年限是35年。中國養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)相對偏高的原因就是我國的計發(fā)工資基數(shù)年限量度過短，僅有1年。在同等條件下，中國社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)比法國養(yǎng)老金的計發(fā)工資基數(shù)高45%，比美國高66%。

（二）最低繳費年限過低

國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》規(guī)定，“凡個人繳費累計滿15年，或本辦法實施前參加工作連續(xù)工齡（包括繳費年限）滿10年的人員，均可享受基本養(yǎng)老保險待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。自此，15年的繳費年限被引為享受社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金待遇的最低繳費年限。這項規(guī)定在當(dāng)時或許符合客觀需要，但在20多年后的現(xiàn)在，15年的最低繳費年限已然明顯過低。特別是目前的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)方式中對于延長繳費年限缺乏激勵的情態(tài)下，15年的最低繳費年限設(shè)置明顯弱化了“長繳多得”的激勵機(jī)制。

在最低繳費年限是15年的條件下，假定個人從20歲開始工作并繳費，60歲退休，預(yù)期壽命為80歲，按此計算繳費年限的增加對個人收益率的影響。個人收益率的計算方法是將個人所有的繳費積累到退休年份得到總繳費，然后將退休后的所有養(yǎng)老金貼現(xiàn)到退休年份得到總待遇，個人收益率是總待遇與總繳費的比值。

首先假定非私營單位的社會平均工資增長率為10%，存款利率是3%。再假定研究對象是一位個體參保者，他從20歲開始工作獲得收入并開始繳費，個人繳費工資是非私營單位社會平均工資的60%，個人的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險繳費率為12%（假定在普遍降低養(yǎng)老保險繳費的條件下，個體參保者的繳費率也有所下降），退休后的養(yǎng)老金待遇的年度調(diào)整率為5%。假定退休年齡是60歲，且個人可以選擇從20歲開始繳費若干年后結(jié)束繳費，然后等待到退休年齡辦理退休手續(xù)，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。最后假定個人退休后的壽命為20年。表2測算了該個體參保者在不同繳費年限后停止繳費，然后到60歲退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金直到80歲時，不同繳費年限所對應(yīng)的個人收益率和養(yǎng)老金替代率（個人在退休時的養(yǎng)老金相對于退休前1年個人繳費工資的比率）。

表2 不同繳費年限的個人收益率和替代率

表2的測算結(jié)果顯示，隨著繳費年限的增加，個人收益率水平是不斷下降的，繳費年限從15年提高到40年，個人收益率從22.4倍下降到7.8倍；同時，隨著繳費年限的增加，退休時的養(yǎng)老金替代率是不斷提高的，繳費年限從15年提高到40年，個人在退休時的養(yǎng)老金替代率從20%提高到53%。表2的結(jié)果顯示，當(dāng)個體參保者達(dá)到了最低15年的繳費年限后，如果繼續(xù)繳費，例如增加到20年的繳費年限，其個人的養(yǎng)老金替代率將會增加7個百分點，而其領(lǐng)取的養(yǎng)老金總待遇水平將提高33%；同時，其個人的總繳費將提高62%，超過總待遇增長的速度。很明顯，隨著繳費年限的提高，養(yǎng)老金待遇的增長速度滯后于總繳費的增長速度，將導(dǎo)致當(dāng)前計發(fā)方式對于參保者（特別是低收入的個體參保者）延長繳費年限的激勵性嚴(yán)重弱化。部分低收入?yún)⒈Ｕ撸ㄌ貏e是個體參保者）由此有極大可能完成了15年的繳費后就選擇停止繼續(xù)繳費?？梢哉f，在社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)方式激勵性不足的條件下，過低的最低繳費年限阻礙了“長繳多得”目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）繳費年限工資比重同一化

繳費年限工資比重是指參保者每增加1年繳費可以得到養(yǎng)老金計發(fā)工資基數(shù)百分比的增加程度。例如目前我國社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度規(guī)定，參保者繳費年限每提高1年可以增加相當(dāng)于計發(fā)工資基數(shù)1%的養(yǎng)老金，所以我國的實際情況是繳費年限工資比重為1%，且所有的繳費年份都采用相同的1%，使之處于一種同一化的狀態(tài)。

從養(yǎng)老金計發(fā)的角度而言，每年的繳費在最終形成養(yǎng)老金總待遇中的價值是相同的，但是從參保者角度而言，各年份繳費之間的價值是存在差異的。舉例如下，假定社會平均工資的增長率是10%，養(yǎng)老金待遇增長率是5%，利率是3%。參保者工作第1年的社會平均工資是100，個人工資是社會平均工資的60%，所以個人的工資是60。假定社會統(tǒng)籌繳費率是12%，那么參保者第1年的繳費是7.2。當(dāng)參保者60歲退休的時候，其第1年7.2的繳費在退休時點的價值是22.8。假定參保者的繳費年限是40年，利用計發(fā)公式可以得知其養(yǎng)老金總待遇為33740，所以每年的繳費使參保者可以獲得的養(yǎng)老金待遇是844。由此可知，第1年的繳費在退休時點的價值為22.8，它可以形成844的養(yǎng)老金待遇，所以第1年繳費的個人收益率為37倍。如此類推可以計算每個年份的繳費所帶來的個人收益率，結(jié)果見圖1。

圖1 不同年度繳費的個人收益率

圖1顯示，第1年繳費的收益率是37倍，之后隨著繳費年限的增加，單個年份繳費的收益率在不斷下降。第15年、25年、40年繳費的收益率分別是14.7倍、7.6倍、2.8倍。比較可知，越早年份繳費的收益率越高，第1年繳費收益率是第40年繳費收益率的近13倍。這種繳費年限工資比重同一化的計發(fā)模式導(dǎo)致不同年份之間的繳費價值差異過大，導(dǎo)致延長的繳費年份收益率下降過快，從而削弱參保者長期繳費的激勵性。

（四）計發(fā)工資與繳費工資差異顯著

國務(wù)院2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中確定了在養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)中引入城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資因素的做法。這在當(dāng)時是符合客觀實際的，因為當(dāng)時養(yǎng)老保險的參保群體以在崗職工為主。但在此后近15年的發(fā)展中，養(yǎng)老保險制度的覆蓋對象范圍不斷擴(kuò)大，有大量的私營單位企業(yè)職工和個體參保者加入到養(yǎng)老保險制度中。新加入的私營單位企業(yè)職工和個體參保者的繳費工資顯著低于城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資。例如表3中顯示，從2010年到2017年，城鎮(zhèn)私營單位年平均工資顯著低于在崗職工年平均工資，前者平均約為后者的60%。結(jié)果使得部分收入較低參保者可以得到超出本群體平均工資水平約60%的在崗職工平均工資的收入再分配式補(bǔ)貼，由此大幅度地提升了其可獲得的經(jīng)濟(jì)保障。

表3 城鎮(zhèn)私營單位年平均工資和在崗職工年平均工資的比較

這種新情況實際上顯著弱化了2005年改革后形成的計發(fā)公式的激勵性，使得低收入者面對的提前退休激勵被強(qiáng)化。因為有部分低收入?yún)⒈Ｕ呖赡苊鎸︷B(yǎng)老金高于繼續(xù)就業(yè)工資的“倒掛”現(xiàn)象，也就是存在一個其養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡，具體分析如下。

假定社會平均工資增長率為10%，隨著個人的工資增長率和個人初始工資占社平工資比重（簡稱“初始工資比”）的變化，參保者的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡見表4。這里尚未考慮個人賬戶養(yǎng)老金支付。如果考慮到該因素，那么養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡將進(jìn)一步下降。

表4 不同條件下社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡

表4的測算顯示，在參保者的初始工資為非私營單位社會平均工資50%的條件下，當(dāng)個人工資增長率是5%時，43歲是其社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡，也就是在43歲的時候退休領(lǐng)取的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金會超過繼續(xù)就業(yè)的工資。比較個人工資增長率對臨界年齡的影響，發(fā)現(xiàn)工資增長率水平越高，個人的工資和社會平均工資的差距就相對縮小。這使得個人得到的來自社會平均工資收入再分配的程度不斷下降，所以個人退休得到社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡不斷提高。在工資增長率相同的條件下，個人初始工資比的提高使個人的工資和社會平均工資的差距相對縮小，這使得個人得到的來自社會平均工資收入再分配的程度下降，所以個人退休得到社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡不斷提高。

正是由于計發(fā)工資中參考了更高水平的非私營單位社會平均工資，所以導(dǎo)致部分工資增長率低、工資水平低勞動者的養(yǎng)老金由于計發(fā)公式的影響，會出現(xiàn)“退休領(lǐng)取養(yǎng)老金高于繼續(xù)工作取得工資”的情況。很明顯，此種情況導(dǎo)致了這部分勞動者提前退休的可能性顯著提高，這與“長繳多得”的制度設(shè)計初衷背道而馳。

（五）養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制不合理

國務(wù)院2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，“根據(jù)職工工資和物價變動等情況，國務(wù)院適時調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例”。據(jù)此，政府部門每年初會下發(fā)通知，確定標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)各地區(qū)對養(yǎng)老金水平進(jìn)行調(diào)整。例如，2018年人力資源和社會保障部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2018年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》，其中規(guī)定“2018年繼續(xù)同步提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平為2017年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的5%左右”。在中央政府部門的指導(dǎo)下，各地方確定本地區(qū)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整方案。表5匯集了遼寧、江蘇和新疆3個地區(qū)2018年養(yǎng)老金調(diào)整的情況。

表5 3個地區(qū)2018年養(yǎng)老金調(diào)整情況的對比

從表5中可以看到我國各地區(qū)間養(yǎng)老金調(diào)整的項目繁雜，主要分為5種：定額調(diào)整是所有人都增加固定數(shù)額的養(yǎng)老金；繳費年限調(diào)整，指隨著繳費年限增加而遞增的調(diào)整；金額調(diào)整，指根據(jù)退休者上1年養(yǎng)老金水平以固定的比例進(jìn)行調(diào)增；高齡調(diào)整，主要是對高齡的退休者進(jìn)行額外補(bǔ)貼；邊遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)整指部分省份對邊遠(yuǎn)地區(qū)的退休者進(jìn)行額外補(bǔ)貼。這些調(diào)整在不同地區(qū)間差異較大，例如江蘇的金額調(diào)整比例為上1年養(yǎng)老金水平的1.6%，而遼寧僅為0.8%，兩者相差1倍。這反映出地區(qū)間養(yǎng)老金待遇調(diào)整方式的差異性，明顯違背了社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險作為國家統(tǒng)一制度的內(nèi)在屬性。

更重要的是目前養(yǎng)老金調(diào)整的平均水平為5%，雖然其中引入了對繳費年限具有激勵性的措施，也考慮了高齡退休者可能面對的相對貧困問題，但是目前的調(diào)整方式主要參考了社會平均工資增長率水平，忽視了不同地區(qū)、不同行業(yè)工資增長率的差距，從而有可能導(dǎo)致另一種“倒掛”問題。例如本文搜集了2018年全國32個省份19個行業(yè)①19個行業(yè)分別是： “農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”“采礦業(yè)”“制造業(yè)”“電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”“建筑業(yè)”“批發(fā)和零售業(yè)”“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”“住宿和餐飲業(yè)”“信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”“金融業(yè)”“房地產(chǎn)業(yè)”“租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)”“科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)”“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”“教育”“衛(wèi)生和社會工作”“文化、體育和娛樂業(yè)”“公共管理、社會保障和社會組織”。的平均工資增長率，總計608個分地區(qū)分行業(yè)的數(shù)據(jù)。其中平均工資增長率最高的西藏的“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”，增長率水平為110%；平均工資增長率最低的新疆的“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”，增長率為-29%。表6匯報了608個分地區(qū)分行業(yè)的平均工資增長率在不同水平上的分布情況。表6的統(tǒng)計結(jié)果顯示有12個分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長率小于-5%，占總數(shù)的2%；有12個分地區(qū)行業(yè)的平均工資出現(xiàn)了負(fù)增長，占總數(shù)的累計比重為5%；有121個分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長率低于5%，占總數(shù)的累計比重為20%。

表6 2018年608個分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長率分布情況

表6的結(jié)果顯示，2018年有121個分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長率是低于5%的養(yǎng)老金待遇平均增長率的，這占到總數(shù)比重為20%，即有近1/5分地區(qū)的某行業(yè)就業(yè)者的平均工資增長率低于養(yǎng)老金待遇增長率。結(jié)果有可能導(dǎo)致部分參保者發(fā)現(xiàn)，早退休參保者的養(yǎng)老金甚至超過了晚退休的參保者，從而出現(xiàn)了“倒掛”的情況。這種“倒掛”產(chǎn)生的原因在于養(yǎng)老金調(diào)整水平超過了工資增長而導(dǎo)致退休更早人群的養(yǎng)老金相對更高。例如，自2006年大幅度政策性定比調(diào)整養(yǎng)老金以來直到2014年，廣州市的部分退休者長期出現(xiàn)類似的養(yǎng)老金“倒掛”問題。2014年，廣州市人社局會同財政局聯(lián)合出臺了解決養(yǎng)老金“倒掛”問題的辦法，一次性為24萬“倒掛”的退休職工發(fā)放了累計15億元的養(yǎng)老金補(bǔ)助，補(bǔ)足了差額①參見《廣州解決養(yǎng)老金倒掛問題：一次性補(bǔ)足差額》，《南方日報》，2014年12月4日。。由此可見，養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的不合理，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致參保者提早退休可以得到更多養(yǎng)老金，從而也成為削弱制度激勵性的因素。

三、優(yōu)化計發(fā)方式的政策建議

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對養(yǎng)老保險的一個重要研究結(jié)論是養(yǎng)老保險的制度設(shè)計始終要在保障性和激勵性之間進(jìn)行“權(quán)衡”，即養(yǎng)老保險的根本目標(biāo)是對參保者提供保障，但是保障程度的過分提高會削弱養(yǎng)老保險制度參保和繳費的激勵性。如果激勵性被嚴(yán)重削弱，那么養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性必將受損，最終也難以很好地實現(xiàn)保障性的制度發(fā)展目標(biāo)。這個結(jié)論的啟發(fā)就是養(yǎng)老保險制度的設(shè)計不是永遠(yuǎn)一成不變的，而是要與客觀發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)，適時調(diào)整以實現(xiàn)最佳的“權(quán)衡”。

上文所提到的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度計發(fā)方式現(xiàn)存5方面問題的共性是源于過去設(shè)計的計發(fā)方式在新的發(fā)展階段失去了有效的“權(quán)衡”能力，具體表現(xiàn)為削弱了養(yǎng)老保險制度“長繳多得、多繳多得”的激勵性，所以對社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金計發(fā)方式的改革也應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)激勵性入手。因此本文提出如下4個方面的建議：加大計發(fā)工資基數(shù)年限量度；引入遞增的繳費工資比；消除計發(fā)工資和繳費工資差異；引入養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制。

（一）加大計發(fā)工資基數(shù)年限量度

中國目前養(yǎng)老金計發(fā)工資基數(shù)的年限量度只有1年，即按照退休前1年的工資作為計發(fā)工資基數(shù)。這導(dǎo)致基數(shù)過高，因此建議將我國的計發(fā)工資基數(shù)年限量度加大到10年，未來視情況可繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整。

在計發(fā)工資基數(shù)年限加大為10年的條件下，不同繳費年限參保者的計發(fā)工資基數(shù)將有顯著差別。這里假定具有不同繳費期限的參保者的年齡相同，都是20歲參加工作并加入養(yǎng)老保險制度，其差別只在停止繳費的時間，最終他們都是60歲退休。例如繳費年限為40年的參保者是從20歲到59歲一直繳費，而繳費年限為15年的參保者是從20歲到34歲繳費，之后停止繳費，其余繳費年限的情況類推。表7匯報了計發(fā)工資期限為10年時，不同繳費年限對應(yīng)的計發(fā)工資基數(shù)的變化情況，其中“相對比重”是指該行中的參保者計發(fā)工資基數(shù)與繳費年限為40年的參保者計發(fā)工資基數(shù)的比值。

表7的測算顯示，在計發(fā)工資期限為10年的條件下，如果參保者的繳費年限為40年，那么參保者的計發(fā)工資基數(shù)為60523，相對比重為100%；如果繳費年限為30年，那么參保者的計發(fā)工資基數(shù)下降為43400，相當(dāng)于具有40年繳費年限參保者的計發(fā)工資基數(shù)的72%；當(dāng)繳費年限為15年的時候，其計發(fā)工資基數(shù)為26353，只相當(dāng)于具有40年繳費年限參保者的計發(fā)工資基數(shù)的44%。

表7 計發(fā)工資期限為10年時繳費年限對應(yīng)的計發(fā)工資基數(shù)

由此可見，引入10年的計發(fā)工資基數(shù)年限可以擴(kuò)大繳費年限所決定的計發(fā)工資基數(shù)的差異性，從而對參保者增加繳費年限提供更大的激勵性。

（二）引入遞增的繳費工資比

為了體現(xiàn)對長期繳費的激勵性，建議引入遞增的繳費工資比，即提高靠后繳費年份的邊際工資比，同時降低靠前年份的邊際工資比。例如將第1年繳費工資比設(shè)定為0.5%，之后逐年提高，當(dāng)個人選擇40年繳費時其養(yǎng)老金的總繳費工資比為40%，與原來計發(fā)方式中40年繳費的水平一致。這樣可以計算出繳費年限每增加1年，繳費工資比增加0.026%，第40年可以得到的繳費工資比為1.5%，而40年的總繳費工資比仍是40%。

表8測算了引入繳費工資比遞增機(jī)制后，不同繳費年限的個人收益率和替代率水平。和表2對比可以發(fā)現(xiàn)，在機(jī)制調(diào)整后，15年繳費年限的替代率從之前的20%下降到15%，個人收益率從之前的22.4倍下降到調(diào)整后的16.6倍，這樣有效地降低了15年繳費在調(diào)整前的高收益地位。當(dāng)繳費年限從15年增加到20年，總繳費的增長與調(diào)整前相同，但是總養(yǎng)老金待遇的增長從調(diào)整前的33%增加到43%。由此可見，引入繳費工資比的遞增調(diào)整可以增加延長繳費期限所帶來的個人相對收益，從而增加了對延長繳費的激勵性。

表8 引入調(diào)整后不同繳費年限的個人收益率和替代率

（三）消除計發(fā)工資和繳費工資差異

當(dāng)前社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金在計發(fā)時參考的是非私營單位在崗職工的平均工資，這個水平與參保者群體的實際平均繳費工資差異很明顯。以2016年為例，部分地區(qū)當(dāng)年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中執(zhí)行企業(yè)制度的參保者人均繳費工資占該地區(qū)非私營單位在崗職工平均工資的比重情況可見圖2，其中比重最高的是山西（約為90%），比重最低的是福建（約為50%），而全國總體的平均水平約為65%。

圖2 典型地區(qū)養(yǎng)老保險繳費基數(shù)占非私營單位平均工資比重（2016年）

由于存在著如此顯著的計發(fā)工資和繳費工資口徑之間的差距，導(dǎo)致中國目前的平均養(yǎng)老金水平按照計發(fā)工資口徑計算約為43%，但是按照繳費工資口徑計算則約為66%，兩者相差近23個百分點。國際通行的標(biāo)準(zhǔn)是養(yǎng)老金替代率應(yīng)當(dāng)按照繳費工資口徑進(jìn)行計算，所以66%應(yīng)當(dāng)是中國的可比替代率，但是由于實際中國存在明顯的口徑問題，導(dǎo)致部分專家和媒體向社會公眾報告43%的低替代率，引起了不必要的誤解。因此本文建議盡快消除計發(fā)工資和繳費工資口徑間的差異。

（四）引入養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制

養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制是指建立每年養(yǎng)老金按照通貨膨脹率進(jìn)行自動調(diào)節(jié)的機(jī)制。我國目前的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制并沒有實現(xiàn)指數(shù)化，因此導(dǎo)致各個地區(qū)間的調(diào)整方案雖然結(jié)構(gòu)類似，但是具體細(xì)節(jié)卻差異甚大，而且還蘊(yùn)含著導(dǎo)致部分參保者面臨養(yǎng)老金增長率超過其工資增長率的“倒掛”情況。所以建議在社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度中引入根據(jù)通貨膨脹率水平自動調(diào)整養(yǎng)老金待遇的機(jī)制，消除地區(qū)間差異和“倒掛”的問題。建立養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制是很多國家的做法，例如美國的養(yǎng)老金就是長期堅持根據(jù)消費物價指數(shù)的增長率來進(jìn)行定期自動化調(diào)整的。也有國家正試圖引入通脹指數(shù)化機(jī)制。例如，根據(jù)法新社2019年的報道，一項在法國進(jìn)行的民意調(diào)查顯示，在10名法國人中將近有9人認(rèn)為有必要根據(jù)通貨膨脹指數(shù)計算退休金①參見《民調(diào)：多數(shù)法國人認(rèn)為應(yīng)依照通脹指數(shù)上調(diào)退休金》，《歐洲時報》，2019年4月15日。。

綜上，本文基于對社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險計發(fā)方式5方面問題的分析，建議引入4個方面的改革，其目的在于增強(qiáng)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險計發(fā)方式在“長繳多得、多繳多得”方面的激勵性。只有通過激勵參保和繳費，才能維持制度的資金來源，更好地應(yīng)對未來人口老齡化加深時的養(yǎng)老金支付需要，實現(xiàn)公共養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。