居民養(yǎng)老保險(xiǎn)：參保主體、籌資與待遇水平

魯 全

一、引言

2009年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，使得農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利上實(shí)現(xiàn)了均等化。這是我國(guó)公共養(yǎng)老金體系建設(shè)的重大進(jìn)展和重要成就①魯全：《改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)養(yǎng)老金制度：演變邏輯與理論思考》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期。。新農(nóng)保在繳費(fèi)上實(shí)現(xiàn)了責(zé)任分擔(dān)，由財(cái)政直接承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼連同集體補(bǔ)助一起形成的個(gè)人賬戶共同構(gòu)成，是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的創(chuàng)新與突破。2014年，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，成為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分。

經(jīng)過(guò)10多年的運(yùn)行，我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人數(shù)從2010年的8691萬(wàn)增長(zhǎng)到2019年的5.33億。這應(yīng)當(dāng)是全世界最大的單體養(yǎng)老金制度。2018年3月，人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為保證城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的老年生活質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。各地在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金制度實(shí)踐中，也在積極探索財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)相掛鉤、基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)水平和年限相掛鉤等激勵(lì)機(jī)制。在全球普遍采用非繳費(fèi)型制度覆蓋低收入群體的背景下②國(guó)際勞工組織：《全球社會(huì)保障的最新動(dòng)態(tài)與未來(lái)展望》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第2期。，我國(guó)將非繳費(fèi)型津貼與個(gè)人賬戶相結(jié)合，用以解決非受雇勞動(dòng)者老年收入問(wèn)題的制度模式得到了發(fā)展中國(guó)家的普遍關(guān)注。①筆者在2018年5月應(yīng)OECD邀請(qǐng)參加全球社會(huì)政策部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議時(shí)，對(duì)中國(guó)的居民養(yǎng)老金制度進(jìn)行了介紹，并得到了來(lái)自南非、巴西等發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老金管理部門和專家學(xué)者的普遍關(guān)注。時(shí)任國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）主席Breuer表示，這是中國(guó)在解決非受雇勞動(dòng)者養(yǎng)老金問(wèn)題方面的一種積極嘗試。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)重點(diǎn)正在從廣覆蓋走向高質(zhì)量②何文炯：《中國(guó)社會(huì)保障：從快速擴(kuò)展到高質(zhì)量發(fā)展》，《中國(guó)人口科學(xué)》2019年第1期。，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同樣如此。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度質(zhì)量至少包括3個(gè)方面內(nèi)容：第一，從參保人群上看，需要分析伴隨城鎮(zhèn)化水平的提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人群結(jié)構(gòu)發(fā)生了怎樣的變化？第二，從繳費(fèi)責(zé)任上看，需要分析繳費(fèi)責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制，尤其是公共財(cái)政補(bǔ)助資金在均等化與激勵(lì)性之間的平衡問(wèn)題。第三，從待遇水平上看，要從動(dòng)態(tài)和比較的視角分析城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的充足性和差別性，即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇對(duì)維持老年人生活質(zhì)量的作用以及與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之間的差別。

二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保主體分析

筆者曾經(jīng)提出過(guò)有關(guān)中國(guó)城鎮(zhèn)化方式與養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)關(guān)系的分析框架③魯全：《城鎮(zhèn)化、就業(yè)質(zhì)量與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，《學(xué)?！?016年第2期。。其基本觀點(diǎn)是，隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，應(yīng)該有越來(lái)越多受雇勞動(dòng)者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保者則會(huì)相應(yīng)減少。與此同時(shí)，該參保結(jié)構(gòu)的變化過(guò)程會(huì)受到就業(yè)質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。就業(yè)質(zhì)量低、第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)比例高，則上述參保結(jié)構(gòu)的變化則會(huì)相應(yīng)減慢，即就業(yè)質(zhì)量差以及自由職業(yè)者有可能伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，并未參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

按照上述思路，本文分別從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)視角，對(duì)全國(guó)和分省兩個(gè)維度的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保主體進(jìn)行分析，采取的核心指標(biāo)是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)者占職工和居民兩項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)者的比例（以下簡(jiǎn)稱居民參保占比）。

（一）全國(guó)參保主體變化情況

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保主體是農(nóng)村居民。因此，首先從參保人數(shù)占全國(guó)農(nóng)村居民人數(shù)的比重來(lái)考察制度覆蓋面的拓展情況。數(shù)據(jù)顯示，2010年城鄉(xiāng)居民的參保人數(shù)為1.03億人，占當(dāng)年農(nóng)村居民總?cè)藬?shù)的15.3%，2019年該組數(shù)據(jù)則上升到5.33億人和96.6%。領(lǐng)取待遇的人數(shù)從2010年的2862萬(wàn)人提高到2018年的1.59億人。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和受益面的迅速拓展與其非繳費(fèi)型津貼的制度模式和基層社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)能力的不斷增強(qiáng)有著密切的關(guān)系?？梢哉f(shuō)，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“人人享有養(yǎng)老金”目標(biāo)的重要制度保障。

通過(guò)比較的視角，進(jìn)一步考察居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保占比的變化情況。表1反映了2010—2018年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保占比的變化情況。其中，城鎮(zhèn)化率使用城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎?，居民參保占比使用居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)占職工和居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)人數(shù)之和的比例。通過(guò)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國(guó)居民參保占比自2010年以來(lái)經(jīng)歷了兩個(gè)階段的變化：伴隨著居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的快速增長(zhǎng)，參保占比從2010年的27.7%上升到2012年的60.4%；隨后，居民參保占比緩慢下降，到了2018年，居民參保占比為54.8%，相比2012年下降了近6個(gè)百分點(diǎn)，同期城鎮(zhèn)化率則提高了7個(gè)百分點(diǎn)。這充分說(shuō)明伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，越來(lái)越多的人參加了職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

表1 2010—2018年城鎮(zhèn)化率與居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)

（二）各省區(qū)參保主體變化情況

表2反映了2018年我國(guó)各省區(qū)城鎮(zhèn)化率和居民參保占比情況。從參保占比上看，除了吉林、寧夏、黑龍江、遼寧、浙江、江蘇、廣東、天津、北京和上海等10個(gè)省級(jí)單位居民參保占比小于50%，即參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)多于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)人數(shù)之外，其他省級(jí)單位的城鄉(xiāng)居民參保繳費(fèi)人數(shù)都要多于城鎮(zhèn)職工的在職參保人數(shù)。這意味著從參保繳費(fèi)人數(shù)的規(guī)模上看，在大部分省區(qū)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是主體性的制度。

對(duì)上述10個(gè)省級(jí)單位進(jìn)行深入分析后發(fā)現(xiàn)，遼寧、浙江、江蘇、廣東、天津、北京和上海等7個(gè)省級(jí)單位是因?yàn)槌擎?zhèn)化率較高導(dǎo)致的，而吉林、寧夏兩省區(qū)城鎮(zhèn)化率并非排名前列，但參保結(jié)構(gòu)以城鎮(zhèn)職工為主的原因是，兩地參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人數(shù)的比例都未超過(guò)65%，大大低于全國(guó)90.6%的水平。

表2根據(jù)各省區(qū)的城鎮(zhèn)化率升序排列。不難發(fā)現(xiàn)，從城鎮(zhèn)化率與居民參保占比的關(guān)系來(lái)看，總體而言，隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，居民參保占比不斷下降。這和對(duì)全國(guó)數(shù)據(jù)的分析結(jié)論一致，即伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鄉(xiāng)居民在參保結(jié)構(gòu)中的比例相應(yīng)下降。

表2 2018年各省區(qū)城鎮(zhèn)化率與居民參保占比（按城鎮(zhèn)化率升序排列）

進(jìn)一步引入動(dòng)態(tài)的視角，表3反映2010年以來(lái)各省區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保占比的變化情況。仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，絕大部分省區(qū)與全國(guó)表現(xiàn)出類似的趨勢(shì)，即從2010年到2012年，居民參保占比因?yàn)閰⒈Ｈ藬?shù)的迅速增加而出現(xiàn)大幅度上升；隨后保持平穩(wěn)下降的態(tài)勢(shì)，即伴隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)比例相應(yīng)下降。從2012年之后的下降幅度來(lái)看，不同省份之間的差異較大，其中下降幅度最大的是寧夏，下降了13個(gè)百分點(diǎn)，幅度最小的是上海，不到1個(gè)百分點(diǎn)，平均下降了5.6個(gè)百分點(diǎn)。

但是，部分省區(qū)卻表現(xiàn)出了不同的特征。一是北京市。北京的居民參保占比呈現(xiàn)出直線下降的趨勢(shì)，從2010年的16.1%下降到2018年的7.9%，即從2010年起，參加城鄉(xiāng)居民制度的人數(shù)比例就在持續(xù)下降。其主要原因是北京市2011年之后參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)在穩(wěn)步下降，而同期參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)則在穩(wěn)步提高。二是天津市。天津的居民參保占比呈現(xiàn)出直線上升的趨勢(shì)，從2010年的4.6%上升到2018年的14.7%，上升了10個(gè)百分點(diǎn)。究其原因，是該期間城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)的上升速度快于城鎮(zhèn)職工。三是上海市。上海市2010年居民參保占比就只有2.2%，為全國(guó)最低，隨后雖有小幅上升，但比例一直維持在3%左右，這與上海市較高的城鎮(zhèn)化水平有關(guān)。

表3 2010—2018年分省區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保占比（%）

圖1 2012年和2018年部分省份城鎮(zhèn)化率與養(yǎng)老保險(xiǎn)參保結(jié)構(gòu)對(duì)比圖

圖1是2012年和2018年各省區(qū)城鎮(zhèn)化程度和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保占比的情況。其中橫坐標(biāo)是城鎮(zhèn)化程度，縱坐標(biāo)是居民參保占比，散點(diǎn)按照城鎮(zhèn)化程度升序排列。通過(guò)對(duì)比不難看出，從2012年到2018年，各省區(qū)的城鎮(zhèn)化率都有所提高，即散點(diǎn)整體上在向右移動(dòng)，所有省份城鎮(zhèn)化率的平均值從2012年的53.43%提高到了2018年的60%。與此同時(shí)，各省區(qū)的居民參保占比也都有不同幅度的下降，即散點(diǎn)整體上在向下移動(dòng)，所有省份居民參保占比的平均數(shù)從2012年的59.3%下降到了2018年的53.8%。以上分析表明，雖然從參保規(guī)模來(lái)看，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在絕大部分省份仍然是主體性的養(yǎng)老金制度，但無(wú)論從全國(guó)還是從各省區(qū)的情況來(lái)看，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人數(shù)的相對(duì)比例都在穩(wěn)步下降，這符合我國(guó)城鎮(zhèn)化和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展的規(guī)律和總體趨勢(shì)。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資水平分析

（一）籌資水平和結(jié)構(gòu)的總體分析

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)建立了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼的籌資機(jī)制。同時(shí)，還將財(cái)政補(bǔ)貼額度與個(gè)人繳費(fèi)適度掛鉤，以鼓勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)責(zé)任的相對(duì)均衡。目前，個(gè)人繳費(fèi)水平過(guò)低是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保質(zhì)量較低的最重要表現(xiàn)。個(gè)人繳費(fèi)幾乎只具有象征意義，而無(wú)法構(gòu)成資金來(lái)源的重要組成部分。筆者的調(diào)查顯示，在制度建立之初，絕大部分參保者都選擇100元的最低繳費(fèi)檔次，而2018年的人均繳費(fèi)則接近300元，但該繳費(fèi)水平占農(nóng)村居民人均可支配收入（2018年為14617元）和消費(fèi)支出（2018年為12124元）的比例仍然很低，不利于制度的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)可持續(xù)性。如果考慮到集體補(bǔ)助隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰敗而必然逐步減少，以及在基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出中的全額財(cái)政責(zé)任，一個(gè)基本的判斷是，財(cái)政資金在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中承擔(dān)著主要的責(zé)任。①2018年人均繳費(fèi)為297元，按此簡(jiǎn)單計(jì)算，個(gè)人繳費(fèi)總額約為1083.9億元。2018年，各級(jí)財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助為2546.1億元，是個(gè)人繳費(fèi)的2.35倍。

除了資金來(lái)源中財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)的分配比例之外，如何平衡好財(cái)政資金的均等化與激勵(lì)性的關(guān)系也是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要議題。一方面，財(cái)政資金基于其公共性，應(yīng)當(dāng)對(duì)所有參保人給予相對(duì)均等化的補(bǔ)貼；另一方面，又希望建立與個(gè)人繳費(fèi)水平相掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)“多繳多補(bǔ)”來(lái)鼓勵(lì)個(gè)人提高繳費(fèi)水平。從財(cái)政資金支出的環(huán)節(jié)來(lái)看，可以區(qū)分為繳費(fèi)補(bǔ)貼和待遇補(bǔ)貼。①繳費(fèi)補(bǔ)貼是在個(gè)人繳費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，待遇補(bǔ)貼是指財(cái)政資金承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放責(zé)任。綜合上述兩個(gè)視角，可以建立一個(gè)對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的分析框架。該框架包括兩個(gè)維度，其一是財(cái)政補(bǔ)助的均等化與激勵(lì)性，其二是財(cái)政補(bǔ)助出現(xiàn)在繳費(fèi)環(huán)節(jié)還是發(fā)放環(huán)節(jié)。具體而言，在繳費(fèi)環(huán)節(jié)，如果財(cái)政補(bǔ)貼占個(gè)人繳費(fèi)的比例隨著個(gè)人繳費(fèi)水平的提高而提高則具有較強(qiáng)激勵(lì)性，相反則具有較強(qiáng)的公共性；在待遇計(jì)發(fā)環(huán)節(jié)，由財(cái)政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金均等化程度越高，公共性越強(qiáng)，相反，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限掛鉤越密切，激勵(lì)性越強(qiáng)。以上分析框架見(jiàn)表4。

表4 居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的分析框架

（二）居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助方式

基于上述分析框架，筆者根據(jù)公開(kāi)資料，對(duì)部分省區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策進(jìn)行了整理，見(jiàn)表5②該表是對(duì)省級(jí)政策的梳理，由于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次主要在縣級(jí)，因此省級(jí)未出臺(tái)相關(guān)政策并非代表該省的所有市縣都未出臺(tái)相關(guān)政策。。通過(guò)對(duì)表5的分析不難發(fā)現(xiàn)，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。其一，在絕大部分省區(qū)，繳費(fèi)環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼占個(gè)人繳費(fèi)水平的比例都隨著個(gè)人繳費(fèi)水平的提高而有所下降。因此，雖然財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)額隨著個(gè)人繳費(fèi)水平的提高而有所提升，但由于其占個(gè)人繳費(fèi)的比例在逐步下降，因此其均等化要強(qiáng)于其激勵(lì)性。其二，在部分省份的部分繳費(fèi)檔次上，出現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼占個(gè)人繳費(fèi)比例隨個(gè)人繳費(fèi)水平提高而提高的情況，如河南省500—1000元的6個(gè)繳費(fèi)檔次，廣西400—500元的檔次以及700—1000元的檔次等。在以上情況下，財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)性要強(qiáng)于均等化。其三，部分省份設(shè)置了財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼的上限（如云南省規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)800元以上的均補(bǔ)貼100元）和多個(gè)個(gè)人繳費(fèi)段財(cái)政補(bǔ)貼額度一致的情況（如北京市規(guī)定，選擇2000—4000元繳費(fèi)檔次的，每人每年均補(bǔ)貼90元；湖南省規(guī)定，選擇300元和400元繳費(fèi)檔次的，每人每年均補(bǔ)貼40元），從而使得在相應(yīng)繳費(fèi)檔次內(nèi)的激勵(lì)性下降。其四，在待遇環(huán)節(jié)，絕大部分省區(qū)都建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與繳費(fèi)年限相掛鉤的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)了“長(zhǎng)繳多得”，但基本都未建立與個(gè)人繳費(fèi)水平相掛鉤的機(jī)制，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“多繳多得”。

表5 部分省區(qū)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策

下面對(duì)部分典型省份財(cái)政補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)之間的關(guān)系做進(jìn)一步的分析。圖2和圖3分別呈現(xiàn)了部分典型省份隨著個(gè)人繳費(fèi)水平變化，財(cái)政補(bǔ)助的絕對(duì)額和占個(gè)人繳費(fèi)比重的變化情況。如圖2所示，隨著個(gè)人繳費(fèi)水平的提高，各省份財(cái)政補(bǔ)助的金額都有所提高，從而總體上具有激勵(lì)功能。圖3顯示，雖然財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)額伴隨著個(gè)人繳費(fèi)水平的提高而有所提高，但其占個(gè)人繳費(fèi)的比重卻呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢(shì)，主要包括4種情況。其一，伴隨著個(gè)人繳費(fèi)水平提高，財(cái)政補(bǔ)助占個(gè)人繳費(fèi)的比例呈持續(xù)下降趨勢(shì)，如安徽省。其二，伴隨著個(gè)人繳費(fèi)水平提高，財(cái)政補(bǔ)助占個(gè)人繳費(fèi)的比例呈持續(xù)上升趨勢(shì)，如新疆。其三，財(cái)政補(bǔ)助占個(gè)人繳費(fèi)的比例不隨個(gè)人繳費(fèi)水平的變化而變化，如貴州省。其四，財(cái)政補(bǔ)貼占個(gè)人繳費(fèi)的比例在不同繳費(fèi)段體現(xiàn)出不同的特征。例如湖南省在400—500元繳費(fèi)段，財(cái)政補(bǔ)貼占比提高，其他繳費(fèi)段占比則下降；山東在300—500元繳費(fèi)段，財(cái)政補(bǔ)貼占比提高，600—800元繳費(fèi)段財(cái)政占比不變，之后又出現(xiàn)下降。結(jié)合表5的信息不難發(fā)現(xiàn)，絕大部分省區(qū)的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼都與安徽的情況類似，即呈現(xiàn)出隨著個(gè)人繳費(fèi)金額的增加，財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)額增加，但相對(duì)比例下降的情況。

圖2 部分典型省份居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)助金額

圖3 部分典型省份財(cái)政補(bǔ)助占個(gè)人繳費(fèi)比重的變化情況

就財(cái)政補(bǔ)貼力度與地方財(cái)力的關(guān)系而言，圖4反映了部分省份不同個(gè)人繳費(fèi)檔次下財(cái)政補(bǔ)貼金額的變化情況。其中，各省份按照地方財(cái)政能力①地方財(cái)政能力用地方人均一般性財(cái)政預(yù)算收入作為衡量指標(biāo)。進(jìn)行升序排列。不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是哪一個(gè)繳費(fèi)檔次，地方財(cái)政的繳費(fèi)補(bǔ)貼都沒(méi)有隨著地方財(cái)力的增加而顯著增加，甚至還有隨著地方財(cái)力增加而補(bǔ)貼金額下降的情況出現(xiàn)。以個(gè)人繳費(fèi)檔次500元為例，在23個(gè)可以查到公開(kāi)資料的省份，地方財(cái)政補(bǔ)貼金額最高的是400元（浙江），最低的是20元（新疆），23省的平均補(bǔ)貼水平為82元，占個(gè)人繳費(fèi)的比例不足17%。從比較的角度看，無(wú)論是總量還是人均量，財(cái)政對(duì)居民的補(bǔ)助都嚴(yán)重低于對(duì)職工的補(bǔ)助。②何文炯：《論中國(guó)社會(huì)保障資源優(yōu)化配置》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第4期。綜合上述分析可以得到的基本結(jié)論是，雖然地方財(cái)政補(bǔ)助的絕對(duì)額伴隨著個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高有所提高，但其總體占比過(guò)低，亦未隨地方財(cái)力的增強(qiáng)而增長(zhǎng)。伴隨著個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，絕大部分省區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼所占的比例反而有所下降，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制仍有待優(yōu)化，財(cái)政補(bǔ)貼的總量和激勵(lì)性都有待增強(qiáng)。

圖4 部分省份個(gè)人繳費(fèi)金額與財(cái)政補(bǔ)助（按地方財(cái)政能力升序排列）

四、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平分析

（一）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平：一般性分析

表6反映了全國(guó)各省區(qū)③在所有的省區(qū)數(shù)據(jù)中，廣西和西藏都出現(xiàn)了突變值。廣西的基金支出在領(lǐng)取待遇人數(shù)增長(zhǎng)的情況下，從2012年的34.3億跌至2013年的5.8億，導(dǎo)致當(dāng)年養(yǎng)老金水平極低；西藏則是在基金支出保持增長(zhǎng)的情況下，領(lǐng)取待遇的人數(shù)從2017年的25.1萬(wàn)跌至2018年的3.6萬(wàn)，導(dǎo)致2018年養(yǎng)老金水平極高。因此，這兩個(gè)省區(qū)暫不納入到不同省區(qū)的比較中。2013年和2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均水平和增幅，養(yǎng)老金水平既包括絕對(duì)額，也包括對(duì)農(nóng)村居民可支配收入的替代率，按照2018年養(yǎng)老金絕對(duì)額水平升序排序。

首先，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的絕對(duì)水平進(jìn)行分析。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均水平為955元，2018年則提高到了1828元，增幅為91.4%。2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金平均水平最低的是貴州，為每人每年1243元，最高是上海，為每人每年13804元；2013—2018年漲幅最高的是福建，達(dá)到123%。下面對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的相對(duì)水平即替代率進(jìn)行分析。數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的全國(guó)平均替代率從2013年的10.1%提高到了2018年的12.5%，增長(zhǎng)23.8%，但總體而言替代率仍然較低。2018年，替代率最高的是上海，達(dá)到45.4%，2013—2018年漲幅最大的是天津市，為42.9%。

表6 各省份2013、2018年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)整理所得。

（二）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平：與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平的比較

表7反映了各省區(qū)2013年和2018年城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平的差別。主要的衡量指標(biāo)有兩個(gè)：其一是職工和居民養(yǎng)老金絕對(duì)額的比值及其增幅，其二是職工和居民養(yǎng)老金替代率①職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率以社平工資為基準(zhǔn)，居民替代率以農(nóng)村居民可支配收入為基準(zhǔn)。的比值及其增幅?？紤]到兩者收入水平和支出水平的差異，筆者認(rèn)為替代率的比值更能客觀表現(xiàn)待遇的實(shí)際差距，因此本表按照2018年替代率比值的升序排列。通過(guò)對(duì)表7的分析，可以得到以下兩點(diǎn)基本結(jié)論。

第一，從兩項(xiàng)制度待遇絕對(duì)額的比值來(lái)看，差距仍然非常顯著，但有縮小的趨勢(shì)。2013年兩項(xiàng)制度全國(guó)平均待遇絕對(duì)額的差距為24.1倍，其中差距最大的河北為34.5倍，差距最小的上海為4.1倍。2018年兩項(xiàng)制度全國(guó)平均待遇絕對(duì)額的差距縮小到了20.7倍，其中差距最大的貴州為34.2倍，差距最小的上海為3.7倍。從降幅來(lái)看，全國(guó)總體降幅為13.9%，降幅最大的福建為33%。值得注意的是，北京、江蘇、安徽和貴州四地職工與居民養(yǎng)老金絕對(duì)額的差距不降反升。

第二，從兩項(xiàng)制度待遇替代率的比值來(lái)看，要顯著小于同期同地區(qū)絕對(duì)額的比值，即居民與職工待遇替代率的差別要小于待遇絕對(duì)額的差別。2013年，兩項(xiàng)制度全國(guó)平均替代率的差別為4.4倍，其中差距最大的福建、河北為7.6倍，差距最小的北京為1.1倍，而上海的城鄉(xiāng)居民替代率還要高于城鎮(zhèn)職工。2018年，兩項(xiàng)制度全國(guó)平均替代率的差別縮小到3.7倍，差距最大的安徽和河北為6.3倍，上海的城鄉(xiāng)居民替代率依然高于城鎮(zhèn)職工。從降幅上看，替代率比值的降幅在2013—2018年為16.7%，也要高于同期兩項(xiàng)制度絕對(duì)額比值的降幅13.9%。其中降幅最大的吉林為35%，而山西、陜西、江蘇、貴州、安徽、北京等6個(gè)省區(qū)職工與居民養(yǎng)老金替代率的差距不降反升。

表7 各省份2013、2018年城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平比較

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站中國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)整理所得。

進(jìn)一步關(guān)注上述兩個(gè)指標(biāo)不降反升省份的具體情況。表8反映了職工與居民養(yǎng)老金差距擴(kuò)大的6個(gè)省區(qū)的具體情況，其中北京、江蘇、安徽、貴州職工與居民養(yǎng)老金絕對(duì)額的差距擴(kuò)大，再加上山西、陜西，共6地的職工與居民養(yǎng)老金替代率差距擴(kuò)大。

表8 2013—2018年職工與居民養(yǎng)老金差距擴(kuò)大省份的具體情況

就城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金絕對(duì)額差距擴(kuò)大的4省區(qū)而言，其基本致因都是職工養(yǎng)老金水平增速快于居民增速。相較全國(guó)的總體水平，其具體情況有所差別，北京市職工養(yǎng)老金增長(zhǎng)率低于全國(guó)水平，但居民養(yǎng)老金水平出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。這也是全國(guó)唯一出現(xiàn)居民養(yǎng)老金水平負(fù)增長(zhǎng)的省級(jí)單位。江蘇省和貴州省職工養(yǎng)老金增長(zhǎng)高于全國(guó)，居民養(yǎng)老金增長(zhǎng)率低于全國(guó)。安徽職工和居民養(yǎng)老金增長(zhǎng)率都高于全國(guó)，但職工養(yǎng)老金的增長(zhǎng)幅度更快。

就城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金替代率差距擴(kuò)大的6個(gè)省而言，則分為3種情況：其一是北京市，職工和居民的替代率都出現(xiàn)了下降，居民下降幅度更大；其二是安徽，職工和居民的替代率漲幅都高于全國(guó)平均水平，但職工替代率上升幅度更快，導(dǎo)致差距擴(kuò)大；其三是剩余的4個(gè)省區(qū)，其職工養(yǎng)老金替代率增幅都要高于全國(guó)平均水平，居民養(yǎng)老金替代率增幅都要低于全國(guó)平均水平。

（三）城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與地方財(cái)力：個(gè)案分析

目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的主體部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政承擔(dān)的全國(guó)統(tǒng)一部分和地方財(cái)政承擔(dān)的地方附加部分共同構(gòu)成。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是縣級(jí)統(tǒng)籌的背景下，地方財(cái)力水平主要是指縣級(jí)財(cái)政的水平。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)是維持城鄉(xiāng)老年人的基本生活，因此其待遇水平應(yīng)當(dāng)主要與當(dāng)?shù)鼗疚飪r(jià)水平掛鉤。綜合上述兩個(gè)因素的理論議題是，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平的確定和調(diào)整，應(yīng)當(dāng)主要和當(dāng)?shù)兀h級(jí)）財(cái)力掛鉤，還是和當(dāng)?shù)鼗疚飪r(jià)水平掛鉤？如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平主要由當(dāng)?shù)刎?cái)力決定，是否會(huì)導(dǎo)致不同縣域之間養(yǎng)老金實(shí)際購(gòu)買力的差別？

下面以陜西省榆林市①2017年，筆者參與了榆林市委、市政府委托中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)承擔(dān)的有關(guān)榆林市民生發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目，并具體負(fù)責(zé)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的研究任務(wù)。本案例的數(shù)據(jù)和相關(guān)資料均來(lái)源于此次專題研究。為個(gè)案進(jìn)行分析。陜西省榆林市是典型的縣域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距極大的西部城市，其北六縣中的神木、府谷等自然資源集中地區(qū)位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣；而南六縣中的米脂、綏德等曾經(jīng)是國(guó)家級(jí)貧困縣。在城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要由縣級(jí)財(cái)力決定的情況下，同處榆林市的不同區(qū)縣之間基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平就會(huì)存在較為顯著的差異。表9顯示了2015年榆林市及其神木、府谷兩縣的居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平和消費(fèi)支出。從基礎(chǔ)養(yǎng)老金的絕對(duì)金額看，全市月平均水平為120元，神木和府谷兩地則分別為145元和175元。根據(jù)前述分析，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的功能是確保老年人的基本生活。因此將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與當(dāng)?shù)厝司钕M(fèi)支出以及四項(xiàng)基本生活支出（即食品煙酒、衣著、生活用品及服務(wù)、交通通信等支出①考慮到老年人住房自有率較高，因此未考慮居住支出。）進(jìn)行占比分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：神木和府谷兩地居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金占四項(xiàng)基本生活支出的比重都要顯著高于榆林市的總體水平，自然會(huì)更加高于南部經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)縣的水平。如果再進(jìn)一步考慮到人口的流動(dòng)，則從南部區(qū)縣隨子女遷移到北部區(qū)縣的老年人按照戶籍領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其實(shí)際購(gòu)買力會(huì)進(jìn)一步下降。綜合上述分析的基本結(jié)論是，雖然城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政，但其水平并不應(yīng)當(dāng)成為各地財(cái)力差異的體現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)主要與當(dāng)?shù)氐幕旧钇穬r(jià)格掛鉤。

表9 2015年榆林市及神木、府谷居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與消費(fèi)支出

五、總結(jié)

以上，本文從3個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了分析。基本結(jié)論和政策內(nèi)涵如下：第一，從參保主體來(lái)看，雖然居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的絕對(duì)規(guī)模大于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但無(wú)論是全國(guó)的數(shù)據(jù)還是分省的數(shù)據(jù)都顯示，伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高，參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)比例在相對(duì)下降。這符合城鎮(zhèn)化與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的基本規(guī)律。從未來(lái)的政策發(fā)展來(lái)看，就業(yè)形式將成為一個(gè)重要的變數(shù)，即隨著自雇傭人數(shù)規(guī)模的擴(kuò)大，基于傳統(tǒng)的勞資雙方繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度福利性將有所下降。靈活就業(yè)人員是否會(huì)更傾向于參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)？這將取決于居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在報(bào)酬率以及與戶籍綁定關(guān)系是否松動(dòng)，而與居住權(quán)相掛鉤。

第二，從籌資水平和結(jié)構(gòu)來(lái)看，首先是財(cái)政補(bǔ)貼的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)較低，并未能實(shí)現(xiàn)與個(gè)人繳費(fèi)的平分責(zé)任，也未隨地方財(cái)力的增強(qiáng)而顯著提高。因此，要進(jìn)一步提高財(cái)政補(bǔ)貼占居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的比重。其次，從財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)性來(lái)看，雖然大多數(shù)省份建立了多繳多補(bǔ)的機(jī)制，但補(bǔ)貼金額占個(gè)人繳費(fèi)的比例并未隨個(gè)人繳費(fèi)水平的提高而顯著提高，從而呈現(xiàn)出均等化程度較強(qiáng)、激勵(lì)性不足的特點(diǎn)。最后，從財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)上看，考慮到基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平應(yīng)當(dāng)主要和當(dāng)?shù)鼗旧钏綊煦^，而不應(yīng)當(dāng)成為地方間財(cái)力差別的體現(xiàn)，因此建議更多地用于繳費(fèi)補(bǔ)貼，而非待遇補(bǔ)貼，從而增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)性②鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期。。最終從定額繳費(fèi)過(guò)渡到定比例繳費(fèi)。

第三，從待遇水平來(lái)看，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平總體還比較低，但增長(zhǎng)幅度比較快。通過(guò)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的比較發(fā)現(xiàn)，兩者替代率的差距要小于絕對(duì)水平的差距；無(wú)論是絕對(duì)額的差距還是替代率的差距，在2013—2018年間都在大幅度縮??；且替代率差距的縮小幅度更大。根據(jù)養(yǎng)老金的生產(chǎn)函數(shù)①席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2期。，未來(lái)進(jìn)一步提高居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇要采取提高繳費(fèi)基數(shù)、從定額繳費(fèi)變?yōu)槎ū壤U費(fèi)以及鼓勵(lì)參保者延長(zhǎng)繳費(fèi)年限等政策措施。