共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配機(jī)制研究

崔 娜

(中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

礦產(chǎn)資源開發(fā)一方面有力地推進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程；另一方面也使礦產(chǎn)資源產(chǎn)地出現(xiàn)了資源耗損、生態(tài)環(huán)境破壞、貧富差距擴(kuò)大、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力不足等“資源詛咒”現(xiàn)象，困擾著資源產(chǎn)地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。究其原因，主要是由于我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配不合理所致。黨的十八大報(bào)告提出“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”，并指出“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，必須深入收入分配制度改革”。黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展理念，注重解決社會(huì)公平正義問(wèn)題。我國(guó)礦產(chǎn)資源的國(guó)有屬性、可耗竭性及開發(fā)的外部性決定了礦產(chǎn)資源開發(fā)收益需要在各利益主體之間公平合理分配才能有效促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，需以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，開展礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配機(jī)制研究，提出合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配政策建議，為深化礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配改革，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展提供依據(jù)與參考。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益構(gòu)成與歸屬

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，即通過(guò)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的收入。從生產(chǎn)看，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益是礦產(chǎn)資源開發(fā)投入的回報(bào)，包括資源投入、一般性生產(chǎn)要素投入、公共管理與服務(wù)投入以及外部投入的回報(bào)，表現(xiàn)為資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、公共管理與服務(wù)收益以及外部收益(圖1)。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益構(gòu)成Fig.1 The composition of mineral resources development income

1.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)正收益

礦產(chǎn)資源開發(fā)以礦產(chǎn)資源為勞動(dòng)對(duì)象，在獲得礦業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)上，占用并使用(勘探開發(fā))礦產(chǎn)資源，獲得相應(yīng)收益。礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)均由所有權(quán)衍生出來(lái)，屬于礦產(chǎn)資源所有者所有。因此，礦產(chǎn)資源所有者有權(quán)獲得礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)帶來(lái)的收益，表現(xiàn)為資源租金。

作為一項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)，礦產(chǎn)資源開發(fā)與一般性生產(chǎn)活動(dòng)相同，需要投入勞動(dòng)、土地、資本與管理等一般性生產(chǎn)要素。相應(yīng)的，各生產(chǎn)要素所有者可獲得各自的要素收益，包括工資、利息、礦地租金及企業(yè)正常利潤(rùn)[2]。同時(shí)，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一部分，礦產(chǎn)資源開發(fā)的合理有序開展需要公共管理與服務(wù)的投入。因此，公共管理者有權(quán)獲得相應(yīng)的管理與服務(wù)收益，表現(xiàn)為企業(yè)一般性稅費(fèi)。

1.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)負(fù)收益

礦產(chǎn)資源開發(fā)具有顯著的負(fù)外部性。一是由于礦產(chǎn)資源具有稀缺性與耗竭性，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)的進(jìn)行，礦產(chǎn)資源天然形成的價(jià)值與礦產(chǎn)資源所有權(quán)也隨之滅失[3]。當(dāng)代人過(guò)度地大量開采有限的不可再生的礦產(chǎn)資源，后代人公平使用礦產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)也隨之減少，并產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)會(huì)成本，即礦產(chǎn)資源耗竭負(fù)收益。礦產(chǎn)資源耗竭負(fù)收益由當(dāng)代人造成，應(yīng)由當(dāng)代人承擔(dān)。二是礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免地會(huì)帶來(lái)礦區(qū)地面塌陷、植被破壞、水質(zhì)污染與大氣污染等生態(tài)環(huán)境的破壞。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，生態(tài)環(huán)境破壞所帶來(lái)的負(fù)收益應(yīng)該由礦產(chǎn)資源開發(fā)的主體——礦山企業(yè)承擔(dān)。三是礦產(chǎn)資源開發(fā)需要資本、人力等生產(chǎn)要素的投入。當(dāng)?shù)V業(yè)過(guò)度繁榮，生產(chǎn)投入加大時(shí)，會(huì)擠占資源產(chǎn)地的社會(huì)資本與人力資本，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展動(dòng)力不足，甚至帶來(lái)“資源詛咒”[4]。且礦產(chǎn)資源大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)、荒漠地帶，遠(yuǎn)離交通干線與市場(chǎng)。為開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，需投入運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。雖然這些基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品非礦區(qū)專用，但卻具有顯著的廠址區(qū)位專用性[5]，是社會(huì)資源對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的專門性投入。當(dāng)社會(huì)資源過(guò)多投入礦產(chǎn)資源開發(fā)業(yè)，則會(huì)對(duì)資源產(chǎn)地其他產(chǎn)業(yè)部門造成一定的擠出效應(yīng)，增加發(fā)展機(jī)會(huì)成本，不利于礦產(chǎn)資源產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，礦業(yè)中所產(chǎn)生的社會(huì)發(fā)展負(fù)收益應(yīng)該由受益主體——礦山企業(yè)承擔(dān)。

2 共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的內(nèi)涵

共享發(fā)展是全體人民通過(guò)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等各項(xiàng)發(fā)展成果的公平享有，逐漸實(shí)現(xiàn)共同富裕的過(guò)程[6]。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配是指通過(guò)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在各利益主體間的公平合理分配，使各利益主體共同發(fā)展，逐漸實(shí)現(xiàn)共同富裕，其內(nèi)涵包括以下幾方面。

2.1 分配主體

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體是礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中所涉及的各利益主體，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中各種投入的供給者與受礦產(chǎn)資源開發(fā)影響的人[7]。

礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中需要礦產(chǎn)資源及其所有權(quán)、一般性生產(chǎn)要素、公共管理與服務(wù)的投入，其供給者分別是礦產(chǎn)資源所有者、一般性生產(chǎn)要素所有者與公共管理者。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！钡V產(chǎn)資源所有者即是全民，包括當(dāng)代人與后代人。一般性生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)、土地、資本以及管理，相應(yīng)的所有者分別是從事礦產(chǎn)資源開發(fā)工作的勞動(dòng)者、礦產(chǎn)資源開發(fā)所占用土地的土地所有者、提供礦產(chǎn)資源開發(fā)資金的資金所有者以及礦山企業(yè)。公共管理者承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能的政府[8]，包括中央政府與地方政府。

礦產(chǎn)資源開發(fā)會(huì)帶來(lái)資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞與社會(huì)資源擠占等外部性。其中，資源耗竭減少了后代人使用礦產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)；生態(tài)環(huán)境破壞主要影響資源產(chǎn)地居民的環(huán)境權(quán)；社會(huì)資源擠占影響資源產(chǎn)地的發(fā)展權(quán)。因此，后代人、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民也是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體。

2.2 分配客體

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益是建立在礦產(chǎn)資源開發(fā)基礎(chǔ)上，礦產(chǎn)資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的客體包括兩個(gè)方面：一是機(jī)會(huì)的分配，即勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)；二是實(shí)物的分配，即礦產(chǎn)資源開發(fā)收入，包括礦產(chǎn)資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、外部收益以及公共管理與服務(wù)收益。礦產(chǎn)資源開發(fā)收入分配包括初次分配與再分配兩個(gè)層次。初次分配主要是在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)領(lǐng)域基于要素貢獻(xiàn)率在各生產(chǎn)要素所有者之間進(jìn)行的分配；再分配則基于公平原則通過(guò)礦產(chǎn)資源收入的支出與使用實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源收益在各利益方之間的共享，主要是對(duì)被動(dòng)承擔(dān)礦產(chǎn)資源開發(fā)負(fù)外部收益的主體進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配是各代人公平使用(勘探開發(fā))礦產(chǎn)資源機(jī)會(huì)的前提下，通過(guò)初次分配與再分配實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在各分配主體間的公平合理分配[9]。

2.3 分配標(biāo)準(zhǔn)

共享發(fā)展理念注重解決社會(huì)公平正義問(wèn)題[6]。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源收益分配的標(biāo)準(zhǔn)即是公平，包括機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平。機(jī)會(huì)公平主要包含兩方面內(nèi)容：一是參與機(jī)會(huì)的公平，即參與礦產(chǎn)資源開發(fā)并獲取相應(yīng)收益的機(jī)會(huì)對(duì)每個(gè)國(guó)民而言是平等的；二是發(fā)展機(jī)會(huì)的公平，即在礦產(chǎn)資源開發(fā)中維護(hù)各利益方，特別是資源產(chǎn)地與居民的發(fā)展權(quán)，使其享有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)[10]。權(quán)利公平主要是指各分配主體享有礦產(chǎn)資源開發(fā)收益公平分配的權(quán)利。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益既包括正收益，也包括負(fù)收益。無(wú)論正收益、負(fù)收益都需在分配主體間公平分配，承擔(dān)負(fù)收益的分配主體有獲取相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。規(guī)則公平則是通過(guò)建立并實(shí)施公平合理的規(guī)章制度保證機(jī)會(huì)公平與權(quán)利公平的順利實(shí)現(xiàn)，使礦產(chǎn)資源開發(fā)收益能在各分配主體之間公平合理地分配。

2.4 分配目的

共享發(fā)展理念下，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的目的是按照機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配客體在各分配主體之間的公平合理分配，維護(hù)各方權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3 我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配一方面在礦山企業(yè)內(nèi)部基于要素貢獻(xiàn)在一般性生產(chǎn)要素所有者之間進(jìn)行；另一方面由政府主導(dǎo)，通過(guò)稅費(fèi)的征收、支出與使用在其他分配主體之間進(jìn)行。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在一般性生產(chǎn)要素所有者之間的分配，屬于礦山企業(yè)生產(chǎn)成本范疇，與一般企業(yè)無(wú)異。需要探討的是以礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)形式進(jìn)行的分配與調(diào)整。多年來(lái)，我國(guó)政府一方面通過(guò)資源稅費(fèi)，另一方面通過(guò)企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等一般性工業(yè)企業(yè)稅費(fèi)對(duì)礦產(chǎn)資源收益分配進(jìn)行調(diào)節(jié)。2010年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了新一輪的資源稅費(fèi)改革，先后調(diào)整了資源稅、清理了礦產(chǎn)資源收費(fèi)基金，提高了石油特別收益金起征點(diǎn)，改革了礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)形成了稅、費(fèi)、金的稅費(fèi)格局，具體見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)現(xiàn)狀Table 1 Tax and fee of mineral resources development in China

為維護(hù)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，我國(guó)在礦產(chǎn)資源出讓環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；在礦產(chǎn)資源占用環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)，征收資源稅與石油特別收益金。其實(shí)質(zhì)是礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人，由礦業(yè)權(quán)人支付給礦產(chǎn)資源所有者的資源租金。為籌集治理恢復(fù)資金，落實(shí)企業(yè)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，征收的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，實(shí)質(zhì)是礦山企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的補(bǔ)償。礦山企業(yè)一般性稅費(fèi)則為提供公共管理與服務(wù)而征收的，屬于公共管理者收益。

從收入歸屬看，礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)主要在中央政府、地方政府與礦山企業(yè)間進(jìn)行分配。政府既是礦產(chǎn)資源所有者的代表，代表全民行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，參與礦產(chǎn)資源收益分配，也是公共管理者，一方面承擔(dān)著為礦產(chǎn)資源開發(fā)提供公共服務(wù)的職能；另一方面代表礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及居民行使環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)，維護(hù)其在礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的合法權(quán)益。礦山企業(yè)是礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)的基本單位，組織一般性生產(chǎn)要素投入到礦產(chǎn)資源開發(fā)中，并向一般性生產(chǎn)要素所有者支付相應(yīng)的報(bào)酬。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配主要表現(xiàn)為政府與礦山企業(yè)之間的分配，實(shí)質(zhì)是政府代表礦產(chǎn)資源所有者、公共管理者、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民，礦山企業(yè)代表一般性生產(chǎn)要素所有者參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配。

4 共享發(fā)展理念下我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配中存在的問(wèn)題

基于共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配內(nèi)涵，結(jié)合我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題。

4.1 分配主體不完整：忽視了作為礦產(chǎn)資源所有者的后代人

后代人作為礦產(chǎn)資源所有者，由于尚未出生，無(wú)法直接參與當(dāng)前的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配，因此，需要作為公共管理者的當(dāng)代政府代表后代人參與礦產(chǎn)資源收益分配，并將所獲收益進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化以實(shí)現(xiàn)真實(shí)財(cái)富的積累與可持續(xù)發(fā)展，確保后代人能分享到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益[11]。但從目前我國(guó)開征的礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)來(lái)看，并無(wú)因資源耗竭而對(duì)后代人給予補(bǔ)償。從相關(guān)稅費(fèi)的支出與用途來(lái)看，反映礦產(chǎn)資源所有者收益的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅和石油特別收益金均納入公共財(cái)政預(yù)算，其中礦業(yè)權(quán)出讓收益與礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)主要用于地質(zhì)調(diào)查和礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)，資源稅與石油特別收益金納入公共財(cái)政后的具體支出與使用并不明確，未體現(xiàn)礦產(chǎn)資源財(cái)富向物質(zhì)資本、人力資本與社會(huì)資本等真實(shí)財(cái)富的轉(zhuǎn)化力度，后代人無(wú)法分享礦產(chǎn)資源所有者收益。

4.2 分配主體與客體錯(cuò)位：資源耗竭負(fù)收益與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益未正確分配

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益客體包括資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、公共管理收益以及資源耗竭負(fù)收益、生態(tài)環(huán)境負(fù)收益與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益。其中，資源耗竭負(fù)收益應(yīng)由當(dāng)代人承擔(dān)，生態(tài)環(huán)境負(fù)收益與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益應(yīng)由礦山企業(yè)承擔(dān)。目前，我國(guó)已設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金，由礦山企業(yè)承擔(dān)其帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境負(fù)收益，對(duì)資源產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行補(bǔ)償。但我國(guó)仍未針對(duì)資源耗竭負(fù)收益與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益設(shè)立相關(guān)稅費(fèi)。從相關(guān)稅費(fèi)的支出與使用來(lái)看，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益并未體現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)性資本與公共社會(huì)資本等真實(shí)財(cái)富的投資與轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致后代人被動(dòng)承擔(dān)資源耗竭負(fù)收益，資源產(chǎn)地及其居民被動(dòng)承擔(dān)社會(huì)發(fā)展負(fù)收益。

4.3 分配標(biāo)準(zhǔn)不公平：后代人與資源產(chǎn)地及居民的利益受損

由于缺少與資源耗竭負(fù)收益相關(guān)的稅費(fèi)與補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)參與機(jī)會(huì)在代際之間的分配并不公平，當(dāng)代人對(duì)礦產(chǎn)資源過(guò)度過(guò)早的開采減少了后代人平等參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的機(jī)會(huì)，損害了其獲得合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的權(quán)利；同時(shí)由于缺少與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益相關(guān)的稅費(fèi)與補(bǔ)償機(jī)制，資源產(chǎn)地及其居民的發(fā)展機(jī)會(huì)成本增加，平等的發(fā)展機(jī)會(huì)受損。機(jī)會(huì)分配與權(quán)利享有的不公平意味著我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配規(guī)則的不公平。由于現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源價(jià)格未完全包含礦產(chǎn)資源開發(fā)的負(fù)收益，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)總收益偏低，收益分配難以確保公平。同時(shí)，由于缺少有效的財(cái)富轉(zhuǎn)移機(jī)制，資源耗竭負(fù)收益在當(dāng)代人與后代人之間分配不公，后代人利益受損；補(bǔ)償機(jī)制不健全導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展負(fù)收益在礦山企業(yè)與資源產(chǎn)地及其居民之間分配不公，資源產(chǎn)地及其居民利益受損。

4.4 分配目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

共享發(fā)展理念下，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的目的是要維護(hù)各方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)共同富裕。后代人與資源產(chǎn)地及其居民是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配中重要的收益分配主體。然而，我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配機(jī)制中，并沒(méi)有把后代人與資源產(chǎn)地及其居民作為收益分配的重要主體予以充分考慮[12]。后代人公平使用礦產(chǎn)資源的機(jī)會(huì)減少，卻未獲得相應(yīng)補(bǔ)償，而當(dāng)代人過(guò)分過(guò)早地享受了礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的紅利，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的不合理支出與使用，甚至是揮霍性消費(fèi)，進(jìn)而引起資本流失、“資源詛咒”等不可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)象[2]。資源產(chǎn)地及其居民的發(fā)展權(quán)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中受損，卻未得到相應(yīng)補(bǔ)償，導(dǎo)致資源產(chǎn)地及其居民在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的部分收益被礦山企業(yè)獲得，其自身卻難以獲得足夠的資金支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。由于資本流失、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)，共同富裕也就難以實(shí)現(xiàn)。

5 共享發(fā)展理念下我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的政策指向與選擇

目前我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配不盡合理，根源在于對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的認(rèn)識(shí)不全面，未將負(fù)外部收益全面納入收益分配體系之中。應(yīng)從完善礦產(chǎn)資源完全成本入手，健全礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，建立財(cái)富合理轉(zhuǎn)化機(jī)制，規(guī)范資源稅費(fèi)的支出與使用，以落實(shí)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的公平合理分配，促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

5.1 完善礦產(chǎn)資源完全成本與價(jià)格形成機(jī)制

礦產(chǎn)資源開發(fā)成本包括生產(chǎn)性成本與外部成本。目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源價(jià)格僅反映礦產(chǎn)資源開發(fā)的生產(chǎn)性成本與部分外部成本，未包括資源耗竭與社會(huì)發(fā)展等外部成本，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的不完全與分配主、客體的錯(cuò)位，不利于礦產(chǎn)資源的合理有序開采與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于合理確定礦產(chǎn)資源價(jià)格，充分反映礦產(chǎn)資源開發(fā)完全成本，將外部成本內(nèi)部化。根據(jù)霍特林準(zhǔn)則，當(dāng)可耗竭資源租金增長(zhǎng)率以市場(chǎng)利率的速率增長(zhǎng)時(shí)，可實(shí)現(xiàn)資源的跨期優(yōu)化使用[13]。實(shí)踐中可采用使用者成本法確定資源耗竭成本[14]。社會(huì)發(fā)展成本則應(yīng)根據(jù)資源產(chǎn)地的資源稟賦、開采階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及礦產(chǎn)資源開采業(yè)在資源產(chǎn)地社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用綜合確定。同時(shí)深化礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制改革，逐步放開礦產(chǎn)資源價(jià)格行政管制，打破行業(yè)壟斷，形成充分反映資源稀缺程度與市場(chǎng)供求關(guān)系的礦產(chǎn)資源價(jià)格體系。

5.2 健全“資源-生態(tài)-社會(huì)發(fā)展”三位一體的補(bǔ)償機(jī)制

礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償主要針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)負(fù)外部性，按照權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，使帶來(lái)負(fù)外部性的責(zé)任者承擔(dān)相應(yīng)的負(fù)收益，對(duì)被動(dòng)承擔(dān)負(fù)外部性的利益主體進(jìn)行補(bǔ)償，從而使礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體與客體相對(duì)應(yīng)，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配公平。因此，應(yīng)健全我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，建立“資源-生態(tài)-社會(huì)發(fā)展”三位一體的補(bǔ)償體系，在開征礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的同時(shí)，使當(dāng)代人承擔(dān)起資源耗竭負(fù)收益，對(duì)后代人進(jìn)行補(bǔ)償，使礦山企業(yè)承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境負(fù)收益與社會(huì)發(fā)展負(fù)收益，對(duì)資源產(chǎn)地及其居民給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允墙?jīng)濟(jì)補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)榷喾N形式。如對(duì)已造成的生態(tài)環(huán)境破壞及時(shí)進(jìn)行修復(fù)治理；對(duì)已損耗的資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于資源勘查與資源技術(shù)創(chuàng)新等，以促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；對(duì)帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與政策補(bǔ)償相結(jié)合，一方面籌集資金投資于教育、科研、基礎(chǔ)設(shè)施等；另一方面完善公共政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低資源依賴，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.3 建立財(cái)富合理轉(zhuǎn)化機(jī)制

礦產(chǎn)資源具有可耗竭性，只有將礦產(chǎn)資源開發(fā)收益進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化，才能實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的代際公平分配。應(yīng)建立資源財(cái)富合理轉(zhuǎn)化機(jī)制：一是將部分礦產(chǎn)資源開發(fā)收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的物質(zhì)資本、人力資本與社會(huì)資本，以增強(qiáng)資源產(chǎn)地可持續(xù)發(fā)展能力，并建立區(qū)域財(cái)富儲(chǔ)蓄賬戶，科學(xué)監(jiān)測(cè)資源財(cái)富、物質(zhì)財(cái)富、人力資本財(cái)富與社會(huì)資本財(cái)富的動(dòng)態(tài)變化，引導(dǎo)資源財(cái)富的合理轉(zhuǎn)化[11]；二是將部分礦產(chǎn)資源開發(fā)收益轉(zhuǎn)化為資源基金，用于跨期、代際資源收益分配?；鸬墓芾砜煽紤]設(shè)立專門的基金管理公司或委托某基金管理公司管理，在確?；鹗褂梅较蛘_的前提下，發(fā)揮其投資導(dǎo)向作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值與資源收益的代際分配[2]。

5.4 深化資源稅費(fèi)改革，規(guī)范資源稅費(fèi)的支出與使用

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收益分配的重要手段之一。我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系下，政府既代表著礦產(chǎn)資源所有者、公共管理者，又代表著后代人、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配，獲得礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。但政府不應(yīng)是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的終極占有者，應(yīng)通過(guò)規(guī)范資源稅費(fèi)的支出與使用使當(dāng)代人、后代人與資源產(chǎn)地及其居民確實(shí)分享到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。對(duì)于資源租金性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)、資源稅與石油特別收益金屬于礦產(chǎn)資源所有者收益，應(yīng)歸當(dāng)代人與后代人，其支出與使用的基本原則應(yīng)是全民共享。一是用于基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與資源技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是用于促進(jìn)就業(yè)、提升醫(yī)療衛(wèi)生水平、完善社會(huì)保障體系等公共事業(yè)，提高居民生活水平與質(zhì)量；三是用于教育、科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步等領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。