美俄核安保合作走到盡頭

張業(yè)亮

加強核安保合作，確保核武器及其制造材料和技術(shù)的安全是防止核擴散、防范核恐怖主義的有效途徑，而美俄核安保合作則是國際核安全合作最重要一環(huán)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，為防止蘇聯(lián)遺留的核武器和核材料擴散，美俄開始了核安保合作的進程，這一合作持續(xù)了20多年，即使在兩國關(guān)系緊張的情況下也沒有中斷，并取得一系列成就。2014年烏克蘭危機后，美俄中止了大部分核安保合作項目。特朗普上臺后，隨著美俄之間核戰(zhàn)略對抗的加劇，曾經(jīng)作為美俄關(guān)系“粘合劑”的核安保合作也走到了盡頭。

美俄核安保合作的由來

所謂核安保，指的是為保護核武器、核材料和核設(shè)施免遭竊取和破壞而采取的措施。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯和哈薩克斯坦都從蘇聯(lián)繼承了核武器和核材料，在俄羅斯各地有大量的武器級鈾和钚散落，其數(shù)量足以制造數(shù)千枚核武器。由于缺少有效的安全保護，這些核武器和核材料面臨擴散以及被犯罪團體和恐怖組織竊取的風(fēng)險。在這種情況下，美國國會于1991年出臺了一個名為“合作減少威脅”計劃，其主要內(nèi)容是從美國國防部年度預(yù)算中拿出一部分資金援助俄羅斯和前蘇聯(lián)國家拆除、轉(zhuǎn)移和銷毀核武器，確保這些核武器和核材料在儲存和運輸過程中的安全，減少核武器及其制造技術(shù)和核材料擴散帶來的安全風(fēng)險。由于該倡議是由美國佐治亞州民主黨參議員薩姆·納恩和印第安納州共和黨參議員理查德·盧格提出，故又稱“納恩—盧格”項目。美俄兩國于1992年簽署了《諒解備忘錄》，即《一攬子協(xié)議》，作為雙方實施“合作削減威脅”項目的指導(dǎo)文件，從而開始了美俄核安保合作的進程。該協(xié)議的有效期為七年，于1999年和2006年兩次延長，2013年6月到期后，美俄于當(dāng)月簽署了名為《俄羅斯聯(lián)邦核環(huán)境多邊計劃》，予以取代原來的項目。新計劃允許美國能源部繼續(xù)與俄羅斯負責(zé)核安全的國家原子能公司合作，但中止了美國國防部與俄羅斯國防部的核安全合作。

烏克蘭危機前：美俄核安保合作的“黃金時期”

美俄核安保合作以烏克蘭危機為界大致可分為兩個階段。

在第一階段，美俄之間就確保俄羅斯和前蘇聯(lián)國家的核武器和核材料的安保開展了廣泛的合作。

在防止核武器擴散方面，美俄國防部根據(jù)“合作減少威脅”計劃，就拆除、轉(zhuǎn)移和銷毀蘇聯(lián)遺留的核武器開展了合作。美國向俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦提供援助，以幫助它們確保在運輸、儲存和拆除核武器方面的安全。隨著項目的開展，確保蘇聯(lián)遺留的生物武器和化學(xué)武器安全和銷毀也列入了美俄核安保合作的范圍。美俄根據(jù)《化學(xué)武器公約》，使用“合作削減威脅”資金在俄羅斯舒奇葉修建了一座銷毀化學(xué)武器的工廠。美國還在上世紀90年代末開始向俄羅斯提供援助，以改進其生物武器場地的安全和安保。

在核材料安保方面，美俄就俄羅斯儲存的核材料和在拆除核彈頭中獲得的裂變材料的安全、安保和控制開展合作。一是減少俄羅斯核材料存放地、合并武器級鈾的存放場所;二是把俄羅斯產(chǎn)的高濃鈾從世界各地的研究堆中運回俄羅斯;三是升級核和放射性材料場地的物理安保設(shè)施，以降低恐怖分子獲得核材料用來制造核和放射性爆炸裝置的風(fēng)險;四是幫助俄羅斯建立核材料物料統(tǒng)計制度。俄羅斯高濃鈾儲存量巨大，因此確保俄羅斯高濃鈾安全是當(dāng)時面臨的一個緊迫問題。

美俄于1993年簽訂了高濃鈾購買協(xié)定。根據(jù)這一協(xié)定，美國計劃從俄羅斯購買500噸武器級鈾，稀釋或與自然鈾混合以消除其武器用途，用于商業(yè)反應(yīng)堆燃料。1995年，裝載降低了豐度的俄羅斯高濃鈾首次運抵美國。截至2003年，約175噸俄羅斯高濃鈾被銷毀。美俄還簽署了在俄羅斯修建一個裂變材料存儲設(shè)施的議定書，并建立了“核材料保護、控制和統(tǒng)計”項目，作為改進俄羅斯核材料安全的主要措施。1994年6月，美俄兩國達成幫助俄羅斯停止武器級鈾生產(chǎn)的協(xié)議。美俄還就轉(zhuǎn)化蘇聯(lián)設(shè)計的研究堆堆芯由使用高濃鈾轉(zhuǎn)化為使用低濃鈾燃料開始合作。1997年9月，美俄就位于俄羅斯西北利亞地區(qū)謝韋爾斯克和克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)的熱列茲諾哥爾斯克的三個钚生產(chǎn)反應(yīng)堆堆芯的轉(zhuǎn)換問題達成協(xié)議，這三個反應(yīng)堆在為周邊城市提供電力和供暖的同時，每年還共計生產(chǎn)1.5噸钚。協(xié)議規(guī)定美俄各提供1.5億美元耗資的一半，由美國國防部實施、美國能源部提供技術(shù)援助，來轉(zhuǎn)換這三個反應(yīng)堆，以終止钚生產(chǎn)。2000年，美俄簽署《钚管理和處置協(xié)定》，該協(xié)定規(guī)定銷毀兩國多余的34噸武器級钚。這些核材料足以制造約1.7萬枚核武器，被譽為“美俄核安保合作的成功范例”。2008年5月，美俄簽署民用核合作協(xié)議。2013年9月，美俄合作從波蘭和哈薩克斯坦把俄羅斯產(chǎn)的高濃鈾運回俄羅斯。

2014年3月24日至25日，第三屆核安全峰會在荷蘭海牙召開。

在防止核武器制造技術(shù)人才流失而造成的核擴散方面，蘇聯(lián)解體后，美國國務(wù)院與俄羅斯和烏克蘭合作，在莫斯科和基輔建立了兩個“科技中心”，對先前從事核武器研究和開發(fā)的專家和技術(shù)人才進行培訓(xùn)，為其提供工作機會，以避免這部分人才流失而造成核武器制造技術(shù)擴散。美國國務(wù)院還建立了“出口管制及邊防安全計劃”，幫助前蘇聯(lián)國家和其他國家增強阻斷核走私的能力，以及制止非法運輸用于制造大規(guī)模殺傷性武器的材料、軍民兩用商品和技術(shù)的能力。

在第一階段，美俄核安保合作取得了顯著的成就。在防止蘇聯(lián)遺留的核武器擴散方面，烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克斯坦同意把蘇聯(lián)遺留下來的核武器歸還給俄羅斯，并作為非核武器國加入《不擴散核武器條約》。美俄還在美國國防部“合作減少威脅”項目下，拆除雙方根據(jù)《削減戰(zhàn)略進攻性武器條約》規(guī)定削減的核武器。到2006年6月，美國幫助俄羅斯和前蘇聯(lián)共和國拆除6828枚核彈頭，銷毀152架戰(zhàn)略轟炸機、29艘核潛艇、194個核試驗隧道。在確保核材料安全和防止核材料流失方面，根據(jù)國際原子能機構(gòu)的統(tǒng)計，自2002年以來，美俄合作從14個國家把超過2100公斤的俄羅斯產(chǎn)高濃鈾運回俄羅斯。到2013年，在美國的幫助下，俄羅斯合并了軍事核生產(chǎn)工廠，包括關(guān)閉剩余的钚生產(chǎn)反應(yīng)堆，終止在謝韋爾斯克的西北利亞化學(xué)公司的武器部件組裝，關(guān)閉了俄羅斯四個核武器裝配和拆卸設(shè)施中的兩個。

在第一階段，盡管美俄之間由于格魯吉亞戰(zhàn)爭、美國轟炸南聯(lián)盟和退出《反導(dǎo)條約》等造成關(guān)系緊張，但美俄核安保合作從未中止，因而可謂是美俄核安保合作的“黃金時期”。

烏克蘭危機發(fā)生后，特別是特朗普政府上臺后，隨著美國把俄羅斯作為戰(zhàn)略競爭對手，美俄之間在外交和安全領(lǐng)域的分歧增大，雙邊關(guān)系中戰(zhàn)略競爭性的一面超過了核安全合作所能帶來的安全利益的一面，美俄核安保合作也逐漸走到了盡頭。

烏克蘭危機后：美俄核安保合作日趨惡化

烏克蘭危機發(fā)生后，隨著美俄關(guān)系的持續(xù)惡化，美俄中止了大部分核安保合作。2014年4月，美國能源部停止了與俄羅斯合作研究的一些項目和會議。同年12月，俄羅斯通知美國，停止美國與俄羅斯國家原子能公司的合作，禁止美國官員進入俄羅斯國家原子能公司的設(shè)施。對此，美國能源部在次年2月發(fā)布的預(yù)算報告中，把援助俄羅斯高濃鈾堆轉(zhuǎn)化為低濃鈾燃料的合作，限制在美國能源部和俄羅斯國家原子能公司2010年達成協(xié)議的六個試驗性反應(yīng)堆，對俄羅斯其他反應(yīng)堆轉(zhuǎn)化上的合作僅限于技術(shù)交流，并且不再對在俄羅斯港口、機場和邊境安裝發(fā)現(xiàn)核走私的探測設(shè)備提供資金援助。美國《2015年國防授權(quán)法》要求美俄核安保合作到2018年結(jié)束，其中眾議院通過的《2015年國防授權(quán)法》版本包括禁止美國國防部與俄羅斯開展“合作減少威脅”活動，禁止美國能源部在美俄核安全上為“任何合同、合作或轉(zhuǎn)讓技術(shù)”提供資金。美國《2016年國防授權(quán)法》和《2017年國防授權(quán)法》進一步禁止美國對俄羅斯防擴散活動提供資金援助。鑒于美國“不友好”的行動，俄羅斯總統(tǒng)普京于2016年10月發(fā)布行政令，宣布停止履行《钚管理和處理協(xié)定》。隨后，美國也停止了在南卡羅來納的钚處理工廠建設(shè)。俄羅斯還拒絕參加在美國召開的第四次核安全峰會。美俄相互之間采取的這一系列行動進一步加劇了烏克蘭危機后美俄日趨惡化的核安保合作。特朗普就任后，連續(xù)三年建議削減（美國核安全局）防擴散和核安保領(lǐng)域的開支，其中削減最多的是“全球核材料安全”項目，該項目旨在加強全球核材料的安全，確保孤立的或已廢棄的放射性材料源的安全，增強發(fā)現(xiàn)和遏止核走私的能力。至此，冷戰(zhàn)后開啟的美俄之間的核安保合作終于走到盡頭。

對國際防擴散和國際核安全合作產(chǎn)生重大影響

冷戰(zhàn)結(jié)束后的前20多年里，美俄核安保合作能夠順利進展并取得一定成就，最主要的原因在于防止大規(guī)模殺傷性武器及其制造技術(shù)和材料的擴散符合美俄的共同安全利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯核安保面臨來自恐怖主義組織和俄境內(nèi)部分地區(qū)伊斯蘭激進組織崛起帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。俄羅斯的核材料和核武器存放設(shè)施缺乏投資、年久失修、管理人員腐敗嚴重使其成為恐怖分子和有組織犯罪團體覬覦的目標。普京2004年稱，核恐怖主義是對俄羅斯國家安全的嚴重威脅，俄羅斯迫切需要消滅“恐怖分子掌握核武器或核材料的任何企圖”。而冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歷屆美國總統(tǒng)都把核恐怖主義作為美國面臨的最大安全威脅之一。在共同的安全利益驅(qū)動下，加上葉利欽政府時期俄羅斯采取向西方“一邊倒”的對外政策以及俄聯(lián)邦政府財政困難等因素，使美俄核安保合作能夠在冷戰(zhàn)結(jié)束后的20年里順利進展并取得一系列成就，同時起著雙邊關(guān)系“粘合劑”的作用。

但近十多年來，隨著美俄核安保合作的一些項目結(jié)束、俄羅斯經(jīng)濟形勢改善、普京政府上臺后對俄羅斯全面倒向西方政策的調(diào)整以及俄羅斯對美國政策的疑慮，美俄在核安保合作中的分歧增加，俄羅斯對與美國開展核安保合作的動力減弱。例如，對于钚的處理，俄羅斯擔(dān)心，美國可能在未來使用钚來制造核武器。俄外長在中止《钚管理和處理協(xié)定》時稱，俄羅斯的決定是“向美國發(fā)出的一個信號，即美國不能對俄羅斯使用強迫、制裁和最后通牒的語言，同時繼續(xù)選擇僅僅對它有利的時候與俄羅斯合作”。烏克蘭危機發(fā)生后，特別是特朗普政府上臺后，隨著美國把俄羅斯作為戰(zhàn)略競爭對手，美俄之間在外交和安全領(lǐng)域的分歧增大，雙邊關(guān)系中戰(zhàn)略競爭性的一面超過了核安全合作所能帶來的安全利益的一面，美俄核安保合作也逐漸走到了盡頭。