軍隊(duì)體制內(nèi)開(kāi)展凈評(píng)估究竟難在哪里

易本勝

戰(zhàn)爭(zhēng)、軍事、作戰(zhàn)和建設(shè)等問(wèn)題的共同特性是競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)抗性和辯證性，因此研究這些問(wèn)題需要采取競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)抗性和辯證性的思維和方法，而凈評(píng)估就是這樣的思維和方法。研究表明，凈評(píng)估應(yīng)用領(lǐng)域范圍和層次極為廣泛。可以在組織的各個(gè)層級(jí)內(nèi)完成，集體和個(gè)人都行，平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)皆然。目前，不僅美國(guó)和北約一些國(guó)家，日本、印度、澳大利亞、以色列等國(guó)家都在開(kāi)發(fā)應(yīng)用凈評(píng)估。其實(shí)，蘇聯(lián)軍隊(duì)也曾把這套理論和方法吸收過(guò)去，并加以通俗化，命名為“網(wǎng)絡(luò)法”，向全軍推廣，甚至作為“科學(xué)的軍隊(duì)指揮方法”，要求各級(jí)司令部“大膽地采用”。從美國(guó)凈評(píng)估運(yùn)作情況看，軍隊(duì)體制內(nèi)開(kāi)展凈評(píng)估至少面臨以下方面的困難，如果不能得到很好的解決，就可能導(dǎo)致凈評(píng)估的失敗。

真話難講

誠(chéng)如安德魯˙馬歇爾所言，“凈評(píng)估必須澄清真實(shí)世界是怎樣運(yùn)行的，以向權(quán)力執(zhí)掌者說(shuō)明真相”。它不是一個(gè)“兜售政策”的地方，也不是在提出新的補(bǔ)充原則，而是扮演了反思性甚至是批判性的角色，發(fā)出一針見(jiàn)血的批評(píng)，往往不能像掌權(quán)者希望的那樣去做?！斑@樣的職業(yè)特點(diǎn)，加上對(duì)戰(zhàn)略問(wèn)題的好奇和出于理性思維的誠(chéng)實(shí)，是與通常軍事官僚機(jī)構(gòu)的性質(zhì)所不符的?！?0世紀(jì)60年代中期，美國(guó)國(guó)家層級(jí)凈評(píng)估就因與時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉的意圖和志趣不合拍，而被其宣布“死亡”。以至于后來(lái)人們不得不說(shuō)，美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室（簡(jiǎn)稱“凈估辦”）主任這是一個(gè)需要“具有英雄般勇氣的人”才敢就任的職位。

凈評(píng)估強(qiáng)調(diào)真正的判斷，而不是為了證明各軍種、各戰(zhàn)區(qū)已經(jīng)決定要實(shí)施的軍事計(jì)劃的合理性，才去評(píng)估可能對(duì)敵軍造成的影響。軍隊(duì)體制內(nèi)，軍職官僚體系的特性是以服從為天職，而這種服從文化會(huì)使軍職研究人員受長(zhǎng)官意志所左右，失去公正客觀的立場(chǎng)，他或她往往就只能“背書(shū)”，沒(méi)有“看到什么就說(shuō)什么”的自由。同時(shí)，在軍隊(duì)體制內(nèi)也不易形成開(kāi)放式、創(chuàng)新式與啟發(fā)式的研究環(huán)境，而不利于凈評(píng)估研究業(yè)務(wù)的推行。也就是說(shuō)，在這種情況下凈評(píng)估組織就難以生存，凈評(píng)估項(xiàng)目也缺乏相應(yīng)的環(huán)境支持。

一句真話能比整個(gè)世界的分量還重。人們想聽(tīng)真話，因?yàn)槁?tīng)真話可以獲得正確的判斷，卻不愿講真話，因?yàn)橹v真話往往要付出代價(jià)。但是，如果凈評(píng)估者刻意屈從長(zhǎng)官意志，不講真話，就不能形成“凈”的評(píng)估，那么他和它就應(yīng)該被掃地出門(mén)。因此，只有不在乎或走或留、無(wú)意于功名利祿的凈評(píng)估者，才能有效開(kāi)展相關(guān)的作業(yè)。如果顧慮太多，那就做不了凈評(píng)估。有資料反映，鼎鼎大名的馬歇爾當(dāng)年就做好了隨時(shí)離開(kāi)國(guó)防部?jī)艄擂k主任“寶座”的思想準(zhǔn)備，每當(dāng)有人問(wèn)他還要干多久時(shí)，他總是回答說(shuō)“大概1年吧”。事實(shí)上，他在華盛頓數(shù)十年如一日地住著租來(lái)的房子、用著租來(lái)的家具。

由于全球霸權(quán)的需求居高不下，美國(guó)針對(duì)許多地區(qū)開(kāi)展了凈評(píng)估

1947年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家安全法案》將“建立競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估程序”作為國(guó)家安全委員會(huì)第一要?jiǎng)?wù)，20世紀(jì)五六十年代美國(guó)人就將這種競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估—國(guó)家凈評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)家安全委員會(huì)框架內(nèi)，而相關(guān)作業(yè)俱在五角大樓內(nèi)進(jìn)行。同時(shí)，為擺脫軍隊(duì)體制內(nèi)人員難講真話的困境，歷任凈評(píng)估組織領(lǐng)導(dǎo)者都由退役中將來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。及至70年代初，他們干脆將這一職位委任于一位高級(jí)文職官員—蘭德公司專(zhuān)家安德魯˙馬歇爾。后來(lái)，國(guó)家凈評(píng)估職能轉(zhuǎn)移到了國(guó)防部，馬歇爾亦隨之轉(zhuǎn)移。2015年馬歇爾退休，接任者為退役上校詹姆斯˙貝克，亦然是文官身份。

大師難覓

凈評(píng)估是“最高層次的領(lǐng)悟”“所有分析中綜合程度最高的分析”，是美國(guó)國(guó)家法律與軍隊(duì)法令規(guī)制下必須執(zhí)行的一項(xiàng)長(zhǎng)期性的事業(yè)。它既是科學(xué)又是藝術(shù)，“玩轉(zhuǎn)”這種科學(xué)和藝術(shù)，要求其組織領(lǐng)導(dǎo)者與“靈魂人物”必須是科學(xué)與藝術(shù)大師。對(duì)于凈評(píng)估而言，至為關(guān)鍵的是“長(zhǎng)板效應(yīng)”或“避雷針效應(yīng)”。因?yàn)樗吻濉罢鎸?shí)世界是怎樣運(yùn)行的”，他要站得高、看得遠(yuǎn)，他要駕馭眾多學(xué)科領(lǐng)域知識(shí)和領(lǐng)域?qū)＜?，這個(gè)職位與一般意義上“掛帥不出征”的行政負(fù)責(zé)人，或僅僅進(jìn)行所謂“穿靴戴帽、把關(guān)定向”組織統(tǒng)稿工作的課題組長(zhǎng)絕然不同。

美國(guó)學(xué)界研究認(rèn)為，國(guó)家凈評(píng)估組織領(lǐng)導(dǎo)者或“靈魂人物”必須具有多方面的素質(zhì)。概括起來(lái)：一是必須具有戰(zhàn)略思維、廣泛和長(zhǎng)遠(yuǎn)的愿景，以及進(jìn)行凈評(píng)估的強(qiáng)烈興趣;二是必須具有很強(qiáng)的個(gè)人影響力，以及與國(guó)家指揮當(dāng)局互動(dòng)的能力;三是必須具有堅(jiān)持常識(shí)和勇于接受不同觀點(diǎn)的意志與雅量，以及在不同知識(shí)領(lǐng)域深化的能力;四是必須具有以國(guó)家的生存和發(fā)展利益為惟一優(yōu)先事項(xiàng)的大局觀念，而又無(wú)意在行政、政治或軍事階梯上攀爬的灑脫;五是必須具有自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)方面的學(xué)術(shù)背景，以及在戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn);六是必須具有無(wú)私奉獻(xiàn)的卓越品質(zhì)，能夠不帶偏見(jiàn)、不懼權(quán)威地進(jìn)行研究和提出最終產(chǎn)品，即使為此導(dǎo)致個(gè)人職位的異動(dòng)或喪失也在所不惜。用我們的話來(lái)說(shuō)，“不犯軸，不成活兒”，只有“死心眼”“一根筋”“一條道走到黑”或者“咬定青山不放松”的那種人，才能做好凈評(píng)估。而軍隊(duì)體制注定是“鐵打的營(yíng)盤(pán)、流水的兵”，美國(guó)軍官在某個(gè)崗位只有短暫幾年時(shí)間，顯然難以百煉成鋼。國(guó)家安全涉及到方方面面，并不局限于軍事安全，即便軍事安全也不能就軍事論軍事，顯然軍隊(duì)體制內(nèi)少有這種“全面性”的人才成長(zhǎng)路徑。

凈評(píng)估尤其是戰(zhàn)略凈評(píng)估，不是懂得幾個(gè)戰(zhàn)略術(shù)語(yǔ)概念就行，也不是掌握幾個(gè)模型模擬工具就行，更不是擁有幾組信息數(shù)據(jù)就行。它是戰(zhàn)略運(yùn)籌師、戰(zhàn)略分析師的游戲，甚至是戰(zhàn)略大師們的游戲。正如軍事辯證法的原理并不晦澀難懂，普通人都能入門(mén)，而軍事辯證法大師卻非常少見(jiàn)一樣，凈評(píng)估的原理也不復(fù)雜，門(mén)檻并不高，但是凈評(píng)估的大師非常稀缺。當(dāng)然，一般人也可以為某個(gè)領(lǐng)域及層級(jí)的凈評(píng)估做貢獻(xiàn)。

體系難建

國(guó)家層級(jí)的凈評(píng)估不是任何個(gè)人能夠獨(dú)立承擔(dān)的，也不是單靠某個(gè)團(tuán)隊(duì)或組織機(jī)構(gòu)就能夠“包打天下”的，它需要完善的評(píng)估機(jī)制和配套的評(píng)估體系。

數(shù)十年來(lái)，美國(guó)國(guó)家凈評(píng)估實(shí)際上是依托一個(gè)從上到下、由里及外的網(wǎng)絡(luò)化的體系來(lái)運(yùn)作的。這個(gè)“小核心、大外圍”體系包括了1個(gè)基核、1個(gè)附核和內(nèi)外兩層節(jié)點(diǎn)，本質(zhì)上是一個(gè)由國(guó)防機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體組成的龐大組織體系。其形成過(guò)程相當(dāng)漫長(zhǎng)、曲折復(fù)雜，絕非一帆風(fēng)順。

1個(gè)基核—國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室。這是一個(gè)規(guī)模微不足道、構(gòu)成卻十分復(fù)雜的團(tuán)隊(duì)。除該辦主任這個(gè)“靈魂人物”外，還有陸、海、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海岸警衛(wèi)隊(duì)人員，以及采購(gòu)與金融分析員、外交事務(wù)專(zhuān)家、歷史學(xué)家等，很明顯并不都是軍隊(duì)體制內(nèi)人員。凈估辦既不在作戰(zhàn)指揮鏈上，也不在軍隊(duì)建設(shè)鏈上。從其前世今生看，主要觀念和做法始于1951年8月美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)以中央情報(bào)局為主，并在國(guó)內(nèi)安全跨部門(mén)委員會(huì)、跨部門(mén)情報(bào)委員會(huì)與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的協(xié)作下，進(jìn)行“1952年中期蘇聯(lián)打擊美國(guó)本土的凈能力”評(píng)估;其組織架構(gòu)形式最早可追溯至1953年1月成立的國(guó)家安全委員會(huì)特別評(píng)價(jià)子委員會(huì)（1955年后改為凈評(píng)價(jià)子委員會(huì)）;到了1965年3月，這個(gè)每年組建一次的子委員會(huì)被認(rèn)為完成了使命而遭致解散;及至1971年11月，安德魯·馬歇爾被授權(quán)重新組建了這個(gè)機(jī)構(gòu);最終，1973年10月，國(guó)家凈評(píng)估職能由國(guó)家安全委員會(huì)轉(zhuǎn)移至國(guó)防部。之后，其地位也曾幾次發(fā)生動(dòng)搖。近年來(lái)，國(guó)家安全委員會(huì)與參聯(lián)會(huì)（聯(lián)合參謀部）都有加強(qiáng)自身凈評(píng)估功能的呼聲，使得該辦對(duì)于凈評(píng)估的“壟斷經(jīng)營(yíng)”權(quán)再次面臨某種程度的挑戰(zhàn)。

1個(gè)附核—國(guó)防部技術(shù)凈評(píng)估辦公室。從現(xiàn)有資料看，其形成和發(fā)展也是一波三折，過(guò)程十分漫長(zhǎng)。早在60年代中期，美國(guó)國(guó)防部防務(wù)研究和工程署主任辦公室就設(shè)立有技術(shù)凈評(píng)估參謀，以增加對(duì)美國(guó)和其他國(guó)家技術(shù)和武器系統(tǒng)的分析;70年代初，國(guó)防部正式成立了技術(shù)凈評(píng)估辦公室;及至80年代末或90年代初，種種原因特別是蘇聯(lián)解體，這一主要針對(duì)美蘇的技術(shù)凈評(píng)估辦公室解散;到了2015年9月，為配合“第三次抵消戰(zhàn)略”的實(shí)施，美國(guó)國(guó)防部在國(guó)防部研究與工程助理部長(zhǎng)（前身為防務(wù)研究和工程署主任）屬下再度設(shè)立了技術(shù)凈評(píng)估辦公室，以根據(jù)其他機(jī)構(gòu)提供的世界技術(shù)發(fā)展情報(bào)，采用凈評(píng)估方法，與其他國(guó)家進(jìn)行對(duì)比分析，評(píng)估美國(guó)軍事技術(shù)能力和潛力、趨勢(shì)及未來(lái)前景，預(yù)測(cè)未來(lái)威脅和發(fā)展機(jī)遇。與前者一樣，這一機(jī)構(gòu)既不在作戰(zhàn)指揮鏈上，也不在軍隊(duì)建設(shè)鏈上，但其作用和影響都能投射到這兩個(gè)鏈上來(lái)。具體架構(gòu)與運(yùn)作外界難以得知。從過(guò)去情況看，盡管技術(shù)凈評(píng)估取得了許多令人滿意的成果，但是各界對(duì)這一做法也是褒貶不一，相關(guān)斗爭(zhēng)有時(shí)還很激烈。

內(nèi)層節(jié)點(diǎn)——國(guó)防部?jī)?nèi)部多個(gè)組織實(shí)體。這些實(shí)體包括國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、各軍種部、參聯(lián)會(huì)主席辦公室、聯(lián)合參謀部、各作戰(zhàn)司令部、國(guó)防部監(jiān)察長(zhǎng)辦公室、國(guó)防部各業(yè)務(wù)局和國(guó)防部各野戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，以及其他國(guó)防部?jī)?nèi)的組織實(shí)體。維系凈估辦與這些實(shí)體之間有效運(yùn)作的文件是國(guó)防部發(fā)布的第5111.11號(hào)指令《凈評(píng)估辦公室主任》。從現(xiàn)有資料看，為調(diào)整改變凈估辦的責(zé)權(quán)和關(guān)系，該文件至少在1985年、2001年和2009年做過(guò)調(diào)整與更新，相關(guān)內(nèi)容既是維護(hù)國(guó)家安全的需要，也是各方面斗爭(zhēng)和妥協(xié)的產(chǎn)物。因?yàn)閮粼u(píng)估是一種非常重要的權(quán)力，技術(shù)凈評(píng)估也關(guān)系到國(guó)家安全各方面的利益問(wèn)題，各方面對(duì)于凈估辦的工作是高度配合的，而這種配合也是謀求軍種間地位之爭(zhēng)、預(yù)算之爭(zhēng)主動(dòng)與有利的需要。

美國(guó)著名智庫(kù)蘭德公司

外層節(jié)點(diǎn)——國(guó)防部外圍專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)、公司、大學(xué)以及個(gè)人。這些機(jī)構(gòu)或個(gè)人與凈估辦或技術(shù)凈估辦關(guān)系的建立與維系，雖然更多的是通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)渠道，但是相關(guān)作為還是比較復(fù)雜和微妙的。從公開(kāi)資料看，凈估辦的主要合作對(duì)象包括了美國(guó)一些著名智庫(kù)。例如：戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心、蘭德公司、國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、企業(yè)研究所、布魯金斯學(xué)會(huì)、傳統(tǒng)基金會(huì)、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、海軍分析中心、三角安全研究項(xiàng)目等。

實(shí)踐證明，美國(guó)國(guó)家凈評(píng)估體系采取“軍文混搭”和“軍民融合”的策略，既能在軍職人員頻繁調(diào)動(dòng)與軍旅生涯有限的情況下保持研究經(jīng)驗(yàn)的傳承，又能針對(duì)政策現(xiàn)況缺失規(guī)避政治敏感性問(wèn)題，為決策者政策制定提出反思性批判性建議。但是建設(shè)這樣一種體系，需要長(zhǎng)期的實(shí)踐探索與不斷完善，絕非一日之功。特別需要注意的是，這個(gè)凈評(píng)估體系是生長(zhǎng)在美國(guó)那種特殊土壤與氣候環(huán)境中的“一棵樹(shù)”，原體移至別處能否成活就是問(wèn)題，更不要說(shuō)開(kāi)花結(jié)果了。

數(shù)據(jù)難尋

馬歇爾說(shuō)過(guò)：“按我們的主張進(jìn)行的凈評(píng)估，不是一件容易的事情，凈評(píng)估中最能產(chǎn)生成果的惟一資源就是持續(xù)而艱苦的智力勞動(dòng)，實(shí)施凈評(píng)估的方法實(shí)際上是不存在的，到處都是數(shù)據(jù)問(wèn)題?！笨梢?jiàn)凈評(píng)估主要靠數(shù)據(jù)說(shuō)話，數(shù)據(jù)是何等的重要。然而，數(shù)據(jù)難尋也是不言而喻的。事實(shí)上，最初蘭德公司開(kāi)始對(duì)軍備競(jìng)賽進(jìn)行建模工作時(shí)，所能獲得的有價(jià)值的數(shù)據(jù)就非常的少。而現(xiàn)在一些媒體和公眾圍繞許多議題的比較與討論，其實(shí)大都缺乏數(shù)據(jù)和事實(shí)支持，一般場(chǎng)合“搞搞熱鬧”尚可，千萬(wàn)當(dāng)不得真的。俗話說(shuō)：“巧婦難為無(wú)米之炊”，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵數(shù)據(jù)、真實(shí)數(shù)據(jù)就是凈評(píng)估的“米”，沒(méi)有數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)不足，就難以開(kāi)展凈評(píng)估。

時(shí)任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)哈格爾（左）與參聯(lián)會(huì)主席鄧普西（右）

凈評(píng)估中更富特色的要素就是，它旨在成為一種“凈”的評(píng)估，它是對(duì)彼此間處于相互作用狀態(tài)的兩個(gè)或更多相關(guān)方進(jìn)行比較，期望通過(guò)“平衡”與“不對(duì)稱”分析，得到雙方或多方間的“凈差異”。因此，凈評(píng)估不只關(guān)注自己或?qū)κ值哪芰?，還要了解各方友邦的能力，甚至“敵人之?dāng)橙恕钡哪芰?。然而，言者易行則難。美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)的報(bào)告就認(rèn)為，在通常情況下，獲得對(duì)手及其友邦的信息數(shù)據(jù)十分困難。在某些時(shí)候，即使聯(lián)盟親密無(wú)間，要想獲得自己友邦力量的相關(guān)信息也不輕松。僅就軍隊(duì)體制內(nèi)情況來(lái)看，有時(shí)即使是自身的個(gè)別軍種，可能出于官僚政治等原因，亦不愿意與其他軍種或與文官?zèng)Q策者共享有關(guān)其能力的準(zhǔn)確而詳細(xì)的信息數(shù)據(jù)。比如，美國(guó)海軍可能就不愿意分享有關(guān)現(xiàn)代航母脆弱性方面的文件，盡管這可能對(duì)美國(guó)建立某種戰(zhàn)略能力（如反制反介入/區(qū)域封鎖能力）意義重大，但是也可能被其他軍種用于預(yù)算爭(zhēng)奪當(dāng)中。同樣地，空軍在事關(guān)當(dāng)前飛機(jī)能力的問(wèn)題上，也可能不會(huì)全心全意地提供合作，尤其在牽涉到為新機(jī)型提供預(yù)算的爭(zhēng)奪中更是如此。

為了解決數(shù)據(jù)搜集難的問(wèn)題，美國(guó)向全世界派出情報(bào)信息人員，同時(shí)采取了相應(yīng)的陸、海、空、天、電、網(wǎng)等多維技術(shù)措施，并將數(shù)據(jù)搜集與匯整使用經(jīng)?；C(jī)制化。細(xì)心的研習(xí)者可以注意到，國(guó)防部就是一個(gè)信息數(shù)據(jù)的集散地，早在20世紀(jì)五六十年代美國(guó)國(guó)家凈評(píng)估作業(yè)場(chǎng)所就設(shè)置在五角大樓，這不僅僅是基于保密的需要，更重要的是當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)家安全集中體現(xiàn)為軍事安全，而相關(guān)信息數(shù)據(jù)大部分由國(guó)防部渠道獲得和掌控。70年代初美國(guó)國(guó)家凈評(píng)估職能轉(zhuǎn)移國(guó)防部后，凈估辦負(fù)責(zé)掌管所有渠道來(lái)源情報(bào)信息的圖書(shū)資料館，并負(fù)責(zé)審查國(guó)防部文件的數(shù)據(jù)更新情況。這種“特別知情權(quán)”絕不是其他作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)或軍隊(duì)建設(shè)部門(mén)，抑或其他職能部門(mén)所能擁有的，更不是一般智庫(kù)可以奢望的。

壓力難排

凈評(píng)估需要在沒(méi)有壓力的情況下自由自在、非常從容地做事，某種程度上是任由“水到渠成”，不是重壓之下的結(jié)果。軍隊(duì)是執(zhí)行特殊任務(wù)的團(tuán)體，軍隊(duì)體制內(nèi)機(jī)構(gòu)和人員都要在特定時(shí)空條件下完成特定的任務(wù)，很少有機(jī)構(gòu)和人員身閑事輕，大多為繁雜瑣碎的事務(wù)纏繞，沒(méi)有成塊的冗余時(shí)間搜集信息數(shù)據(jù)和集中精力思考問(wèn)題。在此情況下，如若凈評(píng)估項(xiàng)目匆忙上馬，再拔苗助長(zhǎng)、殺雞取卵，往往收效不達(dá)初衷，甚至適得其反。

馬歇爾及其主持的凈估辦之所以能為凈評(píng)估，而且常有“神來(lái)之筆”，這跟他與它沒(méi)有時(shí)間任務(wù)壓力，并可自主決定選題和采取運(yùn)作方式，始終從容不迫、措之裕如有著很大關(guān)系。他與它之所以如此超脫與瀟灑，這得從一段特殊的“機(jī)緣”說(shuō)起，并非軍隊(duì)體制內(nèi)通過(guò)某種特殊運(yùn)作可以達(dá)成的境界。

94歲時(shí)的戰(zhàn)略家安德魯·馬歇爾（左）

現(xiàn)有資料表明，馬歇爾早已在1973年3月29日《國(guó)家安全研究備忘錄：NSSM 178—國(guó)家凈評(píng)估項(xiàng)目》中就為國(guó)家凈評(píng)估小組也為自己安排了任務(wù)，后來(lái)又以1973年6月28日《國(guó)家安全決策備忘錄：NSDM 224—關(guān)于NSSM 178的國(guó)家凈評(píng)估項(xiàng)目程序》再次進(jìn)行了確認(rèn)。關(guān)于這些任務(wù)的意向原本是就國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)的，因此無(wú)須送呈國(guó)家安全委員會(huì)審閱，在國(guó)家凈評(píng)估職能轉(zhuǎn)移到國(guó)防部之后，而相關(guān)授權(quán)卻沒(méi)有隨著他的調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)移。按照美國(guó)凈評(píng)估專(zhuān)家菲利普·卡伯爾博士的說(shuō)法，“馬歇爾現(xiàn)在負(fù)責(zé)實(shí)施由他自己授權(quán)的凈評(píng)估，不過(guò)他不用向自己匯報(bào)，也不用評(píng)價(jià)自己的成果”。應(yīng)該說(shuō)，這是一個(gè)非常難得的“奇葩”。

不可否認(rèn)，軍隊(duì)體制內(nèi)自主成長(zhǎng)的凈評(píng)估機(jī)構(gòu)在利用內(nèi)部資源上應(yīng)該是有比較優(yōu)勢(shì)的，但是在利用外部資源上，它就無(wú)能為力了。不僅會(huì)有來(lái)自內(nèi)部的權(quán)力碾壓、擠兌和阻撓，而且在公眾形象展現(xiàn)上，特別是面對(duì)國(guó)會(huì)時(shí)，亦難獲得凈估辦那種“第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)”的信任感，可說(shuō)是空間有限而“壓力山大”。

遠(yuǎn)近難兼

凈評(píng)估關(guān)注的是現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與未來(lái)趨勢(shì)，既可研究現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也能研究未來(lái)問(wèn)題。但是，當(dāng)研究人員有限，而遠(yuǎn)近的觀念激烈沖突時(shí)，事情就不好辦了。

20世紀(jì)50年代初到60年代中期，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)凈評(píng)價(jià)子委員會(huì)的使命任務(wù)就是持續(xù)預(yù)測(cè)兩年內(nèi)蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)核襲擊的凈能力（或凈結(jié)果—可能造成的凈影響）及其變化情況。雖然這一做法受到朝野的諸多好評(píng)，但是到了1964年12月，國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉就認(rèn)為，這些兩年期的預(yù)測(cè)評(píng)估都已過(guò)時(shí)無(wú)用，并“不能為規(guī)劃指導(dǎo)綱領(lǐng)提供基礎(chǔ)”，他需要更長(zhǎng)遠(yuǎn)的前瞻性評(píng)估，因而建議林登·約翰遜總統(tǒng)及時(shí)終止其運(yùn)作。因此，到了1965年3月，這個(gè)凈評(píng)價(jià)子委員會(huì)被認(rèn)為完成了使命而遭至解散。

無(wú)獨(dú)有偶，就在安德魯·馬歇爾退休、詹姆斯˙貝克接管凈估辦不久，國(guó)防部長(zhǎng)阿什頓·卡特便于2015年6月4日以備忘錄形式向其下達(dá)新的指導(dǎo)方針，要求其“幫助國(guó)防部長(zhǎng)考慮短期政策決定的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。盡管研究方向依然聚焦未來(lái)，但必須確保研究工作具有當(dāng)前相關(guān)性。”雖然朝野公認(rèn)凈估辦的優(yōu)勢(shì)在于未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)分析，其職能不應(yīng)與注重短期分析的情報(bào)機(jī)構(gòu)雷同，但是卡特還是不惜激起眾怨，強(qiáng)調(diào)凈估辦對(duì)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)研究時(shí)，不應(yīng)以犧牲為國(guó)防部長(zhǎng)提供對(duì)當(dāng)前緊迫政策問(wèn)題的深入分析為代價(jià)。至于凈估辦的新掌門(mén)貝克將要怎樣處理這種遠(yuǎn)近關(guān)系，還有待進(jìn)一步觀察。

總之，凈評(píng)估不是萬(wàn)能的，它只適用于競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)抗性的問(wèn)題，并不適合所有問(wèn)題。當(dāng)然，從來(lái)也沒(méi)有適合所有問(wèn)題的解決方法。它是高度綜合的分析，如果把簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化，那就得不償失了。凈評(píng)估耗時(shí)費(fèi)力，許多機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)此望而卻步。事實(shí)上，即使在全美國(guó)，真正熟諳凈評(píng)估的人也不多，勝任者寥寥可數(shù)，而在軍隊(duì)體制內(nèi)則更少了。

責(zé)任編輯：劉靖鑫