關(guān)于鄰避問題的思考

鄭豫家

摘 要：以2014年5月杭州市余杭中泰鄉(xiāng)九峰垃圾焚燒廠選址引發(fā)的群眾聚集沖突為案例，分析政府在公共管理執(zhí)行中的問題，包括公共政策本身、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策涉及層面的人員、政策執(zhí)行中的準(zhǔn)備、宣傳，涉及的利益群體，執(zhí)行過程中的行為和輿論來總結(jié)案例的教訓(xùn)，最后將鄰避問題的化解提出透明、有效的公眾參與方式和輿論引導(dǎo)模式，用透明的制度來化解信息不對(duì)稱帶來的矛盾。

關(guān)鍵詞：鄰避問題；公開；透明；制度

2014年5月10日，杭州市余杭中泰鄉(xiāng)九峰村爆發(fā)了項(xiàng)目公示以來最大的沖突，幾千民眾涌向九峰垃圾焚燒廠擬建地，一度使相鄰的高速公路癱瘓。與此同時(shí)，民眾和警員發(fā)生了肢體沖突，雙方均有人員受傷。筆者作為參與維穩(wěn)的警察，看到同事受到群眾的傷害，輿論卻兩頭煽風(fēng)點(diǎn)火，政府宣傳姍姍來遲，各個(gè)利益集團(tuán)從中博弈，政府和民眾出發(fā)點(diǎn)都是好的，但卻造成了雙輸?shù)慕Y(jié)局，筆者覺得教訓(xùn)深刻，特此分析。

事情情況簡(jiǎn)介

2014年5月10日余杭區(qū)人民政府針對(duì)杭州余杭數(shù)百群眾就環(huán)境能源項(xiàng)目集聚一事發(fā)布通告。2014年4月23日，杭州余杭區(qū)中泰鄉(xiāng)九峰村規(guī)劃建造垃圾焚燒廠的項(xiàng)目還在公示階段，該項(xiàng)目已引起附近居民和諸多樓盤住戶的憂慮，他們擔(dān)心自己的生活環(huán)境及附近水源會(huì)受到垃圾焚燒帶來的不良影響。10日下午3時(shí)許，民眾聚集在垃圾場(chǎng)的擬建地，以及省道和高速公路，他們想擴(kuò)大影響，讓過往車輛看到他們的抗議。于是現(xiàn)場(chǎng)有大量警員想勸導(dǎo)、疏散，以維持秩序。但不幸的是雙方為此發(fā)生了言語肢體沖突。次日杭州市公安局通報(bào)事件情況，警員在處置過程中始終有禮有節(jié)、保持克制。直到11日凌晨，現(xiàn)場(chǎng)秩序才基本恢復(fù)。后來政府給出了“36問36答”，解答村民們心中包括了杭州為什么要新建垃圾處理設(shè)施、為什么要選擇垃圾焚燒處理、為什么要選址九峰、周邊水源和環(huán)境，以及發(fā)達(dá)國(guó)家是如何處理城市垃圾等關(guān)鍵問題。

事件分析

新建垃圾焚燒廠給原本緊張供給緊張的垃圾供給系統(tǒng)減輕了負(fù)擔(dān)，可是為何那么多群眾反對(duì)，引起“堵路”、“肢體沖突”，我想是民眾的不理解造成的。所謂的“鄰避效應(yīng)”是指，居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心其居住地附近的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)健康、環(huán)境等帶來諸多負(fù)面影響，然后他們所采取的極端反對(duì)行為。當(dāng)垃圾焚燒廠廠址選定的時(shí)候，民眾是不知情的，他們心中對(duì)垃圾焚燒廠的認(rèn)知一定不是后期的“歐洲標(biāo)準(zhǔn)”，而是影響居住環(huán)境的“災(zāi)難”。此時(shí)在地產(chǎn)商等利益集團(tuán)的煽動(dòng)、別有用心的媒體挑唆下，群體心理一下子被激發(fā)出來。正如勒龐在《烏合之眾》里所言，群體是沒有智商的，在被世俗所困頓的生活里，一句口號(hào)，一個(gè)標(biāo)志，就能讓他去做所謂“改變世界”的事。那些是犯罪的行為，比如尋釁滋事、打砸搶等，在群體的光環(huán)下卻在眾人的狂熱中肆意妄為。在余杭中泰，警員為了維護(hù)民眾的安全在休息時(shí)，卻被失控的民眾推翻警車，搶走手機(jī)。原因何在？是信息的不透明，信息公開制度的缺位。從公共管理學(xué)的角度分析，政策本身沒有問題，但因?yàn)闇?zhǔn)備不足，宣傳和輿論引導(dǎo)不到位，加上涉及50多個(gè)樓盤的地產(chǎn)商，在杭州這個(gè)多年因土地財(cái)政而積累的城市，所引發(fā)的利益博弈使得情況失控，但這恰恰是決策者當(dāng)時(shí)沒有考慮到的。鄰避問題因?yàn)镻X（對(duì)二甲苯）項(xiàng)目在廈門、寧波發(fā)生過群體性事件，也造成大規(guī)模民眾聚集?？墒呛贾菔姓]有吸取前車之鑒，匆匆上馬的選址，導(dǎo)致結(jié)果非常被動(dòng)。我國(guó)目前鄰避問題中大部分是環(huán)境問題，試想如果在項(xiàng)目上馬前做了環(huán)保評(píng)估，一定會(huì)使民眾更信服些，可在此事中，杭州市環(huán)保局卻稱不清楚，也就是沒有做過環(huán)評(píng)。

吸取教訓(xùn)，化解問題

十八大以前，政府以GDP增長(zhǎng)為首要目標(biāo)，企業(yè)以盈利為目標(biāo)忽視社會(huì)責(zé)任，加之監(jiān)察機(jī)制不完善，權(quán)力尋租空間不小，導(dǎo)致盡管GDP快速增長(zhǎng)，但是日益失去了公信力。一旦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，居民眼看環(huán)境逐漸惡化，就開始焦慮自身的健康，這也是為何進(jìn)一步加深了居民對(duì)政府的不信任，也放大了鄰避效應(yīng)。那么如何走出鄰避效應(yīng)的泥潭呢？筆者認(rèn)為，需要政府、企業(yè)和民眾三者的共同努力，形成良性互動(dòng)，重建信任。

首先，政府要落實(shí)《政府信息公開條例》，主動(dòng)公開民眾關(guān)注度高、社會(huì)影響面廣的信息，營(yíng)造信息透明的社會(huì)環(huán)境，逐漸消除信息不對(duì)成導(dǎo)致的不信任感，消弭公眾和政府之間的猜疑。同時(shí)，企業(yè)要進(jìn)行簡(jiǎn)潔、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析，制定預(yù)案、及時(shí)公開，吸納民眾和政府的有益意見和建議，確保建設(shè)周邊區(qū)域擁有表達(dá)權(quán)、知情權(quán)。政府努力將民意調(diào)查、召開聽證會(huì)等聽取民眾建議、意見的好方式形成制度并貫徹落實(shí)。

其次，政府應(yīng)做好建設(shè)項(xiàng)目的宣傳等準(zhǔn)備工作，民眾疑問較大的項(xiàng)目，必須進(jìn)行聽證和環(huán)評(píng)工作，這也是全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。政府要建立合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所在地的予以補(bǔ)償，確保受影響區(qū)域的利益不受到損失，言而有信，恢復(fù)公信力。

再次，完善監(jiān)管制度，引入民眾認(rèn)可的信任度高的第三方專業(yè)公司依法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督與監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)社區(qū)監(jiān)督，賦予社區(qū)一定的掌控權(quán)，設(shè)立專人專線，及時(shí)反饋民眾的疑問和焦慮，及時(shí)解決問題，同時(shí)強(qiáng)化社區(qū)和民眾的監(jiān)督作用，消除隔閡，再次達(dá)到互信雙贏。

最后，要尊重公民的意見和權(quán)利，使基層民眾在公共管理中享有同樣的參與權(quán)、選擇權(quán)。從“公眾參與”一步步達(dá)到 “共同決策”，推動(dòng)公民參政議政和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的不斷完善。痛定思痛，我想決策者在此事經(jīng)歷之后，我們的執(zhí)政水平和機(jī)制應(yīng)會(huì)更加完善，在政策執(zhí)行中也會(huì)逐步滲透，思考得更為周密，從而化解鄰避問題。

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院 ）

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