新興風(fēng)險治理體系：框架構(gòu)建與路徑選擇

曹海峰

摘 要：無論是科學(xué)技術(shù)層面還是經(jīng)濟(jì)及社會制度層面的重大變革均可能引發(fā)新興風(fēng)險，其特點主要表現(xiàn)為非預(yù)期性、系統(tǒng)性、輸入性和動態(tài)性。具有上述特性的新興風(fēng)險對主流風(fēng)險治理理論的學(xué)科基礎(chǔ)和框架范式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對政府、社會以及普通大眾的風(fēng)險認(rèn)知水平提出了更高要求，對相關(guān)部門的風(fēng)險管控手段、治理方式以及相關(guān)法律法規(guī)的更新發(fā)展提出了迫切需求。因此，應(yīng)加快構(gòu)建新興風(fēng)險治理體系，高度重視理論研究，籌建新興風(fēng)險治理的理論框架體系，加快構(gòu)建“政府主導(dǎo)、學(xué)者引領(lǐng)、企業(yè)主體、公眾參與、社會監(jiān)督”的治理新格局，加快完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，推動形成新興風(fēng)險跨界治理模式。

關(guān)鍵詞：新興風(fēng)險;風(fēng)險治理;技術(shù)變革;治理理論

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0079-08

一、引言

近年來，新興風(fēng)險的概念開始在國內(nèi)外風(fēng)險研究領(lǐng)域興起，并逐漸引起理論界和實務(wù)界的關(guān)注。無論是科學(xué)技術(shù)層面還是經(jīng)濟(jì)及社會制度層面的重大變革均可能引發(fā)新興風(fēng)險。隨著各領(lǐng)域新興風(fēng)險的不斷涌現(xiàn)，如何強(qiáng)化頂層設(shè)計以有效應(yīng)對各種復(fù)雜的新興風(fēng)險，已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中不可回避的現(xiàn)實問題。

新興風(fēng)險最早作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念由經(jīng)合組織（英文簡稱OECD）提出。2002年前后，針對國際投資領(lǐng)域經(jīng)合組織開展了一項關(guān)于新興風(fēng)險的系統(tǒng)性研究項目，并將其作為《經(jīng)合組織國際期貨計劃》的一個子項目。該項目主要研究了對國際投資構(gòu)成風(fēng)險的來自于環(huán)境、技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的各種系統(tǒng)性問題，并關(guān)注此類風(fēng)險可能對投資產(chǎn)生的其他影響。最終，項目報告提出了一個關(guān)于系統(tǒng)性新興風(fēng)險的管理框架。隨后，經(jīng)合組織又將這些關(guān)于新興風(fēng)險的研究成果整合成一個專項報告——《21世紀(jì)的新興風(fēng)險：行動日程》①。此外，國際風(fēng)險治理理事會（英文簡稱IRGC）較早地從公共安全治理和風(fēng)險新發(fā)的角度提出了新興風(fēng)險概念，以此涵蓋新興領(lǐng)域出現(xiàn)的或因環(huán)境變化而呈現(xiàn)的各種新特質(zhì)風(fēng)險，并將其劃分為不確定性新興風(fēng)險、系統(tǒng)性新興風(fēng)險和非預(yù)期性新興風(fēng)險三大類。②國際風(fēng)險治理理事定期會發(fā)布一些與新興風(fēng)險相關(guān)的年度研究報告，主要探討新興風(fēng)險的動態(tài)變化、如何有效開展公共安全治理以及新興風(fēng)險治理等問題。③

近年來，國內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注新興風(fēng)險領(lǐng)域并做了很多開創(chuàng)性研究。張海波及其研究團(tuán)隊較早在國內(nèi)引入新興風(fēng)險概念，并主要從公共安全領(lǐng)域?qū)ζ溟_展了先驅(qū)性研究工作。④張海波將新興風(fēng)險定義為新近表露的風(fēng)險，并將新興風(fēng)險與應(yīng)急管理結(jié)合起來研究，以探索預(yù)防應(yīng)急失靈的有效策略。⑤潘頔在研究中指出，新興風(fēng)險可歸為兩大類型，即未知領(lǐng)域產(chǎn)生的新風(fēng)險和陌生情境下可能會發(fā)生異變的傳統(tǒng)風(fēng)險，并以金融風(fēng)險為案例進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。⑥胡尚全在李穎主持的國家社會科學(xué)基金項目“面向新興風(fēng)險的城市社區(qū)公共安全治理研究”階段性成果中指出，新興風(fēng)險是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中新近出現(xiàn)的風(fēng)險，其發(fā)展和演化包含“新近出現(xiàn)”和“不確定性”兩層核心內(nèi)涵，并將這一概念引入城市社區(qū)公共安全治理研究領(lǐng)域，以期從制度、資源、工具、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等角度提出應(yīng)對新興風(fēng)險之策。⑦

上述研究成果引起了國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對新興風(fēng)險問題的廣泛關(guān)注，具有各自獨有的學(xué)術(shù)價值與社會意義。本文試圖在已有研究的基礎(chǔ)上，從國家安全治理的角度，進(jìn)一步認(rèn)識新興風(fēng)險，拓展風(fēng)險治理理論的研究維度，以構(gòu)建適合中國國情的新興風(fēng)險治理體系。

二、新興風(fēng)險的范疇框定及其主要特點

通過梳理國內(nèi)外已有研究對新興風(fēng)險的定義以及結(jié)合當(dāng)前黨中央對防范和化解重大風(fēng)險的一系列重要論述，本文認(rèn)為：新興風(fēng)險是指新近出現(xiàn)或正在改變的，對國家和社會系統(tǒng)可能造成嚴(yán)重負(fù)面影響甚至是顛覆性影響的，需要及時采取有效措施進(jìn)行防范和處置的風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)從新興風(fēng)險自身的生命周期入手正確認(rèn)識新興風(fēng)險的發(fā)生和發(fā)展，并將其視為風(fēng)險演化發(fā)展過程中的初始階段;同時，還應(yīng)將目光聚焦于新興風(fēng)險的“突現(xiàn)”特征，密切關(guān)注新興科學(xué)技術(shù)等“硬件”革新或重大社會制度等“軟件”變革，保持其可能會對整個社會系統(tǒng)造成負(fù)面影響甚至重大危機(jī)的警惕。新興風(fēng)險的持續(xù)階段是以其本身出現(xiàn)并造成后果為開端，直到風(fēng)險在技術(shù)和社會層面被有效控制、充分認(rèn)知并轉(zhuǎn)為常規(guī)風(fēng)險而宣告結(jié)束。

按照風(fēng)險社會理論，現(xiàn)代性本身即蘊含著風(fēng)險，風(fēng)險已成為現(xiàn)代社會的典型“副產(chǎn)品”。新時期，隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各項事業(yè)向縱深方向發(fā)展，社會軟硬件環(huán)境不斷發(fā)生著翻天覆地的變化，各種新興風(fēng)險亦隨之而生。進(jìn)入21世紀(jì)以來，新興風(fēng)險的屬性變化和更新?lián)Q代速度之快不斷超出一般預(yù)期，甚至顛覆大眾認(rèn)知，風(fēng)險治理領(lǐng)域許多“認(rèn)不清、想不到、管不到”的問題日漸凸顯。新興風(fēng)險除了具備發(fā)生不確定性、后果嚴(yán)重性、過程模糊性等風(fēng)險共性特征外，還呈現(xiàn)一系列新的特點。

1.新興風(fēng)險的表現(xiàn)形式具有非預(yù)期性特點

較之傳統(tǒng)風(fēng)險，新興風(fēng)險的發(fā)生概率及后果的嚴(yán)重程度往往難以在事先被確切知曉，一般以“突現(xiàn)”的形式顯現(xiàn)出來而令人猝不及防。這也是新興風(fēng)險區(qū)別于傳統(tǒng)風(fēng)險的顯著特征。在科學(xué)技術(shù)層面，新興風(fēng)險的發(fā)生誘因主要緣于以下三方面的變革或變化。

第一，當(dāng)今社會各領(lǐng)域新興科學(xué)與技術(shù)方法的出現(xiàn)和進(jìn)步速度日新月異，由此帶來的是各種新材料、新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)的蓬勃興起和廣泛應(yīng)用。然而，很多情況下新興科技應(yīng)用于社會后可能引發(fā)的風(fēng)險是難以事先確知的，其可能的不良后果有時需要長時間實際應(yīng)用后才顯現(xiàn)或為人知，這就為新興風(fēng)險埋下了伏筆，此類新興風(fēng)險可歸結(jié)為新興科學(xué)技術(shù)方法本身隱含的風(fēng)險。如20世紀(jì)中葉影響歐美近50個國家數(shù)百萬名孕婦的“反應(yīng)?！彼幤肥录?，其副作用直到若干年后大量畸形殘障嬰兒出生后，方才引起全球的普遍重視。⑧

第二，受認(rèn)知水平、能力經(jīng)驗、知識儲備等多方面限制，人類對于新興科學(xué)技術(shù)與社會結(jié)合后引發(fā)風(fēng)險的防范意識和認(rèn)知水平明顯滯后于對科技本身的認(rèn)識，很多國家現(xiàn)有的風(fēng)險辨識、評估、控制、緩解等風(fēng)險控制手段以及相關(guān)法律制度、監(jiān)管體制等對于一些高新技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用后果缺乏有效防治能力，新興風(fēng)險可能因此難以被規(guī)避。例如，如何看待自動駕駛汽車⑨、生物合成、轉(zhuǎn)基因食品⑩等新興技術(shù)在大規(guī)模推廣應(yīng)用后可能形成的技術(shù)層面或社會層面風(fēng)險，目前全球范圍內(nèi)尚未達(dá)成廣泛共識，相關(guān)的風(fēng)險管控措施和法律法規(guī)制度等仍需進(jìn)一步深入研究。

第三，新興科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的環(huán)境或方式方法發(fā)生變化后也可能引起風(fēng)險屬性的“變異”并由此導(dǎo)致新興風(fēng)險的出現(xiàn)。如2018年在委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)閱兵式上發(fā)生的無人機(jī)被用于恐怖襲擊的事件，引起各國對無人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域和使用方式的廣泛擔(dān)憂。

經(jīng)濟(jì)社會各種制度層面的變革同樣可能引發(fā)新興風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)社會各項體制機(jī)制的重大變革要求整個社會系統(tǒng)要能夠同步承受這種制度變化帶來的沖擊，但是，多數(shù)情況下經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的運行往往不可避免地存在一定的慣性力量。如果系統(tǒng)無法在短期內(nèi)適應(yīng)這種變革，就有可能引發(fā)新興風(fēng)險。如2016年年初我國股市熔斷機(jī)制的相關(guān)政策發(fā)布后，引發(fā)了國內(nèi)股市短期內(nèi)的劇烈震蕩，這種負(fù)面后果是很多人始料未及的，可將其歸為“軟性”新興風(fēng)險。

2.新興風(fēng)險的作用效果具有系統(tǒng)性特點

這里的系統(tǒng)性主要表現(xiàn)為各類風(fēng)險要素交織疊加共同作用于社會系統(tǒng)并產(chǎn)生具有“多米諾骨牌”效應(yīng)的嚴(yán)重連鎖危機(jī)?，F(xiàn)代風(fēng)險社會中，各種風(fēng)險因素錯綜復(fù)雜、互為因果、相互牽連，呈現(xiàn)出明顯的非線性和網(wǎng)絡(luò)化特點。盡管人們對于風(fēng)險構(gòu)成要素中的每一類都不陌生，有些已為社會所熟知，但是，如果這些危險因素合成作用于經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等系統(tǒng)，就極有可能導(dǎo)致難以預(yù)測的系統(tǒng)性新興風(fēng)險。例如，近年來各地霧霾頻發(fā)，給生態(tài)環(huán)境、公眾健康乃至社會良性發(fā)展帶來了嚴(yán)重負(fù)面影響，已成為引起廣泛關(guān)注的一類重要新興風(fēng)險。究其原因，盡管人們知道可能涉及到工業(yè)生產(chǎn)、交通出行、氣候氣象等諸多方面的常見誘發(fā)因素，但其具體成因和作用機(jī)理極其復(fù)雜，尚未形成統(tǒng)一定論。

3.新興風(fēng)險的可能來源具有輸入性特點

隨著我國全方位對外開放新格局的不斷深化，外部安全環(huán)境面臨長期性和復(fù)雜性考驗;同時，“一帶一路”建設(shè)不斷向縱深方向發(fā)展，國際安全環(huán)境日益復(fù)雜。當(dāng)前各類陌生的、非常規(guī)的外部風(fēng)險不斷輸入并影響國內(nèi)，然而卻很難在源頭上對這些外來風(fēng)險進(jìn)行主動干預(yù)，因而此類外部安全因素極有可能引發(fā)難以預(yù)料的輸入性新興風(fēng)險。例如，埃博拉等境外重大傳染病疫情的跨境傳播風(fēng)險、全球氣候變化帶來的生態(tài)安全威脅風(fēng)險、國際恐怖主義活動外溢對國內(nèi)安全帶來的風(fēng)險、境外黑客攻擊國內(nèi)重要網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)控制系統(tǒng)帶來的風(fēng)險B11等，諸如此類的非傳統(tǒng)安全問題大致均可歸為外部因素導(dǎo)致的輸入性新興風(fēng)險。

4.新興風(fēng)險的演化發(fā)展具有動態(tài)性特點

科學(xué)技術(shù)自身的發(fā)展、公眾風(fēng)險認(rèn)知能力的改變、社會制度和法律法規(guī)的變化等，都有可能引發(fā)新興風(fēng)險屬性的動態(tài)演變。這種演變既有可能是同一類型新興風(fēng)險自身要素（如發(fā)生概率、波及范圍和嚴(yán)重程度等）的快速變化，也有可能是由此誘發(fā)或衍生出其他領(lǐng)域的新興風(fēng)險，還有可能是新舊風(fēng)險動態(tài)耦合為迥異于以往類別的全新類型風(fēng)險。除此以外，一些原本已經(jīng)常態(tài)化并被社會公眾所接受的常規(guī)風(fēng)險也可能呈現(xiàn)出動態(tài)變化的特點，由大家見怪不怪的“灰犀牛”風(fēng)險逐漸演變?yōu)榱钊蒜Р患胺赖摹昂谔禊Z”風(fēng)險。這類風(fēng)險由于長期未造成災(zāi)難性后果，久而久之極易被大眾忽視和淡忘，長此以往，很有可能會在民眾快要將其遺忘之時降臨，而當(dāng)它再次出現(xiàn)在公眾視野中的時候，表現(xiàn)出來的特點便與新興風(fēng)險無異。例如，“3·11”東日本大地震引發(fā)的福島核電站核泄漏事故即為此類再發(fā)新興風(fēng)險的典型案例。由于此前在全球范圍內(nèi)已有數(shù)十年未曾發(fā)生過重大核事故，日本政府盲目自信，對此風(fēng)險未做好相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備，地震發(fā)生后事態(tài)不斷升級，最終被國際原子能機(jī)構(gòu)定義為最高等級的核事故。

基于以上對新興風(fēng)險的特點分析，本文初步提出一個新興風(fēng)險治理體系的框架模型（如圖1所示）。該框架主要基于四個關(guān)鍵要素而構(gòu)建：要素一為風(fēng)險輸入端，即科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的重大革新以及經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的重大制度變革，此兩種變革均有可能引發(fā)前所未有的新興風(fēng)險，且以科技變革為主因。要素二為新興風(fēng)險的本體特征，即非預(yù)期性、系統(tǒng)性、輸入性和動態(tài)性。要素三為當(dāng)前針對新興風(fēng)險的防治工作在基礎(chǔ)理論、社會認(rèn)知、技術(shù)及制度等層面存在的主要困難以及亟待突破的瓶頸。要素四為開展新興風(fēng)險治理的若干關(guān)鍵切入點，包括理論構(gòu)建先行、多元主體參與、法律體系支撐、縱向橫向跨界合作以及重點技術(shù)突破等核心內(nèi)容。后文將對當(dāng)前新興風(fēng)險理論與實踐問題進(jìn)行深入剖析，并在此基礎(chǔ)上論述具體的應(yīng)對策略和路徑選擇。

圖1 新興風(fēng)險治理體系框架

三、當(dāng)前新興風(fēng)險研究面臨的主要困境

1.在理論層面，主流風(fēng)險治理理論的學(xué)科基礎(chǔ)和框架范式已難以滿足新興風(fēng)險研究的研究需要和理論要求

從近幾年新興風(fēng)險多發(fā)的領(lǐng)域及其表現(xiàn)出來的性狀特點來看，新興風(fēng)險研究是一項典型的復(fù)雜交叉學(xué)科研究。其中，不僅需要各類風(fēng)險自身所涉及的具體技術(shù)學(xué)科和管理學(xué)等專業(yè)知識，還需要科學(xué)社會學(xué)、社會倫理學(xué)、安全經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)文明學(xué)、網(wǎng)絡(luò)社會學(xué)、文化學(xué)、科學(xué)學(xué)等其他學(xué)科知識的廣泛支持。傳統(tǒng)風(fēng)險治理理論已較為成熟，研究邊界相對固定，基本上是以各類常見風(fēng)險作為具體的研究對象，研究目標(biāo)明確、集中，研究過程和研究內(nèi)容基本上只立足于管理學(xué)的基本邏輯和學(xué)理基礎(chǔ)。B12因此，套用既有的以治理主體和管理流程為主要對象的傳統(tǒng)風(fēng)險治理理論體系和思路范式已難以滿足新興風(fēng)險研究跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、多視角、系統(tǒng)化的研究要求。

2.在認(rèn)知層面，構(gòu)建新興風(fēng)險治理體系的風(fēng)險認(rèn)知社會文化基礎(chǔ)還比較薄弱

在新興風(fēng)險治理體系建設(shè)過程中，打造積極、科學(xué)的風(fēng)險認(rèn)知社會文化基礎(chǔ)是必不可少的。當(dāng)前，社會各方對新興技術(shù)的正面積極作用關(guān)注度較高，對其可能引發(fā)的新興風(fēng)險重視程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。全社會對新興風(fēng)險的重視程度不夠、認(rèn)知能力不足、防范意識不高，是制約社會組織、廣大民眾以及大眾媒體新興風(fēng)險社會監(jiān)督能力發(fā)展的一個重要因素。全社會普遍敬畏和重視新興風(fēng)險、廣泛關(guān)注和研究新興風(fēng)險進(jìn)而主動防范和化解新興風(fēng)險的良好風(fēng)險文化氛圍尚未建立起來。

從政府角度看，當(dāng)前各國政府普遍高度關(guān)注新興技術(shù)的積極作用并持續(xù)加大新興技術(shù)創(chuàng)新的支持力度，對其所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會進(jìn)步以及國家競爭力的提升等正面積極效應(yīng)保持著高度熱情，因此一般也會將政策和資金支持的重點放在發(fā)展技術(shù)本體方面。與此同時，各國政府對高新技術(shù)背后潛在風(fēng)險的關(guān)注度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。許多高新技術(shù)在實踐應(yīng)用中可能產(chǎn)生的新興風(fēng)險往往需要經(jīng)過較長時間的累積才會顯現(xiàn)出來，因此如果在新興技術(shù)發(fā)展之初就將過多的關(guān)注投向潛在的風(fēng)險和隱患，就極有可能將其扼殺在搖籃中，這對政府而言的確是一個兩難選擇。從各國的實踐情況看，政府及其相關(guān)部門在對新興風(fēng)險的認(rèn)知和理解方面，存在較為普遍的“兵來將擋，水來土掩”和“先上車后買票”的思維方式。

2.亟須加快構(gòu)建多元參與的新興風(fēng)險治理體系

要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮各參與主體的不同作用，積極推動形成“政府主導(dǎo)、學(xué)者引領(lǐng)、企業(yè)主體、公眾參與、社會監(jiān)督”的新興風(fēng)險治理格局。由于新興風(fēng)險治理需要多個利益相關(guān)方的共同參與，厘清不同主體的定位和責(zé)任就顯得尤為重要。

（1）政府應(yīng)發(fā)揮好主導(dǎo)作用，重視頂層設(shè)計，完善相關(guān)政策，為新興風(fēng)險治理把握好總體方向，發(fā)揮好“總策劃”“總指揮”和“總協(xié)調(diào)”的角色。一是，應(yīng)將新興風(fēng)險治理體系作為國家安全治理體系和公共安全治理體系的一個重要組成部分，在制定國家安全策略和公共安全策略等相關(guān)政策時，將新興風(fēng)險治理作為其中重要一環(huán)納入整體的政策考量。二是，要根據(jù)新興技術(shù)的發(fā)展情況對政策進(jìn)行適時動態(tài)調(diào)整，保持政策的靈活性，以確保宏觀策略能夠始終緊跟新興風(fēng)險的發(fā)展脈絡(luò)，爭取防范和化解重大風(fēng)險的主動權(quán)。三是，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化新興風(fēng)險治理合作機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮政府、市場、社會等不同新興風(fēng)險治理主體的積極作用。四是，要加強(qiáng)對各參與主體的有效監(jiān)管和積極引導(dǎo)，明確各方在治理體系中的職責(zé)邊界，通過正向激勵與負(fù)向懲罰相結(jié)合的辦法，引導(dǎo)各方有序參與治理活動，特別是要加大針對有關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)刻意隱瞞或放任新興風(fēng)險后果發(fā)生發(fā)展等行為的打擊力度。

（2）科學(xué)家要充分發(fā)揮在新興風(fēng)險治理體系中的方向把控、倫理引導(dǎo)、學(xué)術(shù)支撐和知識引領(lǐng)等積極作用。自然科學(xué)家和社會科學(xué)家，尤其是相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域研究的開拓者，對新興風(fēng)險有著天然的敏感性和相對超前的認(rèn)知水平，在新興風(fēng)險治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的地位和作用。因此，在構(gòu)建新興風(fēng)險治理體系的過程中，既要充分尊重和利用科學(xué)家的學(xué)術(shù)優(yōu)勢，積極發(fā)揮他們的決策智囊作用;又要倡導(dǎo)高新技術(shù)研究開發(fā)與推廣應(yīng)用人員在工作中堅守道德底線和倫理價值?？茖W(xué)家們要敢說真話、勇于擔(dān)當(dāng)，積極發(fā)表關(guān)于新興風(fēng)險的真知灼見，向政策制定者建言獻(xiàn)策，正向引領(lǐng)新興技術(shù)發(fā)展和新興風(fēng)險治理的方向。要鼓勵科學(xué)界客觀準(zhǔn)確地向社會公眾傳遞關(guān)于新興技術(shù)和新興風(fēng)險的科學(xué)知識，提升全社會對新興風(fēng)險的認(rèn)知水平，暢通自下而上的意見反映渠道，鼓勵科學(xué)家大膽發(fā)聲。同時，學(xué)術(shù)界要完善針對新興風(fēng)險的學(xué)術(shù)信用體系建設(shè)，將那些罔顧重大潛在風(fēng)險并為明顯帶有爭議性甚至是危害性的新興技術(shù)代言、站臺或背書的科研人員列入“黑名單”，情節(jié)嚴(yán)重的還要依法追究其相關(guān)法律責(zé)任。

（3）有關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)更新安全理念，嚴(yán)格落實新興風(fēng)險管理的主體責(zé)任。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)要將安全效益置于與經(jīng)濟(jì)效益同等重要的位置，在技術(shù)研發(fā)資金中留出一定的比例，專門用于對原生性新興風(fēng)險控制手段的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。在新興技術(shù)開發(fā)之初，就要充分考慮到系統(tǒng)內(nèi)含的各種風(fēng)險因素，并及時制定有針對性的控制措施。要切實擔(dān)負(fù)起新興技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用過程中同步開展新興風(fēng)險識別、評估、管控和消除等各項工作的重任。同時，要加強(qiáng)與重要技術(shù)用戶的風(fēng)險溝通，事前做好風(fēng)險告知，事后進(jìn)行風(fēng)險共擔(dān)，以形成新興風(fēng)險治理的“利益共同體”。

（4）應(yīng)加快提升公眾的風(fēng)險認(rèn)知水平，提高民眾的參與意愿和參與能力。公眾參與是新興風(fēng)險治理體系建設(shè)中不可或缺的一個重要組成部分，因此，應(yīng)通過聽證會、咨詢會、專題講座等多種方式暢通公眾參與風(fēng)險治理的自下而上渠道，加大政府、科學(xué)界與公眾的風(fēng)險溝通力度，提高公眾參與的廣度和深度。特別是對于新興技術(shù)可能引發(fā)的社會倫理方面的新興風(fēng)險以及重大社會制度變革可能引發(fā)的新興風(fēng)險，在開展風(fēng)險評估時，必須充分吸納廣大公眾參與，并廣泛聽取有關(guān)各方的意見。要推動建立旨在提升公眾認(rèn)知程度和參與意愿的新興風(fēng)險公眾參與體系，進(jìn)一步明確公眾參與新興風(fēng)險評估和治理體系建設(shè)的范圍與形式，完善公眾參與的關(guān)鍵內(nèi)容與核心任務(wù)。

（5）要積極發(fā)揮社會組織和廣大媒體在新興風(fēng)險治理過程中的監(jiān)督作用。具體而言，一是有關(guān)行業(yè)協(xié)會等社會組織要充分發(fā)揮行業(yè)自律作用。要著手研究建立完善的新興風(fēng)險管理相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助政府有關(guān)部門研究制定有關(guān)新興技術(shù)企業(yè)的退出機(jī)制，為有效防范與化解新興風(fēng)險筑牢行業(yè)自律的“第一道防線”。二是各類媒體在新興風(fēng)險治理中要充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)與監(jiān)督的積極作用。在如何看待新興風(fēng)險問題上，廣大媒體需要擔(dān)負(fù)起營造科學(xué)、客觀、正義的輿論氛圍的責(zé)任，既不任意夸大也不主觀縮小新興風(fēng)險的風(fēng)險程度，引導(dǎo)公眾用科學(xué)的態(tài)度去認(rèn)識和對待新興風(fēng)險問題。同時，還要積極發(fā)揮媒體單位的輿論監(jiān)督作用，特別是對于可能引發(fā)嚴(yán)重技術(shù)性災(zāi)難、顛覆傳統(tǒng)社會倫理、危及生態(tài)系統(tǒng)平衡等新興風(fēng)險問題的重大技術(shù)實踐應(yīng)用，要允許媒體以規(guī)范的公開平臺支持科學(xué)界和相關(guān)民眾就相關(guān)議題積極發(fā)言發(fā)聲。

3.要加強(qiáng)新興風(fēng)險立法研究，加快完善新興風(fēng)險治理相關(guān)的法律法規(guī)體系，為各項治理活動提供強(qiáng)有力的法律保障和執(zhí)法依據(jù)

具體而言，一是要詳細(xì)梳理既有的新興風(fēng)險相關(guān)法律法規(guī)，從宏觀上強(qiáng)化不同法律之間的相關(guān)條款內(nèi)容對接，避免出現(xiàn)模糊、“打架”情況。新興風(fēng)險牽涉的領(lǐng)域多，覆蓋面廣，而且重大技術(shù)新興風(fēng)險與人文社會新興風(fēng)險在表現(xiàn)方式、負(fù)面影響等方面都存在很大差異，防治過程中所涉及的相關(guān)法律法規(guī)也不盡相同，這就要求必須先厘清不同法律法規(guī)中有關(guān)風(fēng)險防治的條款之間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，要將重點放在明確各相關(guān)方在新興風(fēng)險的產(chǎn)生、防范、監(jiān)測和處置化解等不同環(huán)節(jié)上的法律責(zé)任，做到法律邊界明晰、各方職責(zé)明確。同時，還要加快修訂完善有關(guān)新興風(fēng)險監(jiān)管的法律條款，進(jìn)一步明確監(jiān)管各方的監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)機(jī)構(gòu)等被監(jiān)管方的主體職責(zé)，細(xì)化相應(yīng)的罰則標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)管方和被監(jiān)管方的各項活動都能做到有法可依、有據(jù)可循。二是要高度重視對新興風(fēng)險立法的前瞻性研究。由于新興風(fēng)險的發(fā)生不確定性和過程模糊性等陌生化特點非常突出，所以單靠現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行約束顯然已難以跟上形勢發(fā)展的步伐。因此，有必要從國家層面開展專門針對新興風(fēng)險的前瞻性立法研究?？砂凑障戎攸c突破、后全面推進(jìn)的原則，先解決技術(shù)發(fā)展快、緊迫性強(qiáng)的重點領(lǐng)域的立法需求，比如積極吸納理論界和學(xué)術(shù)界人員參與，有針對性地加快推進(jìn)人工智能、基因編輯、自動駕駛、無人機(jī)等重點領(lǐng)域的相關(guān)立法工作;待積累到一定程度后，再集中力量開展針對新興風(fēng)險普遍性規(guī)律的深入研究，制定帶有普遍指導(dǎo)意義的通用性法律法規(guī)，并將其作為各行業(yè)研發(fā)新興技術(shù)和開展新興風(fēng)險管理的基本準(zhǔn)則。

4.要加快建立跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的新興風(fēng)險跨界治理模式

由于新興風(fēng)險具有典型的系統(tǒng)性特征，要對其進(jìn)行有效治理就必須加強(qiáng)跨界合作。唯有如此，方能更好規(guī)避因風(fēng)險疊加而導(dǎo)致系統(tǒng)性重大新興風(fēng)險發(fā)生的情況。橫向上，要加強(qiáng)不同部門、不同行業(yè)和不同地域之間的合作力度，縱向上，要優(yōu)化府際之間、產(chǎn)業(yè)上下游之間等的協(xié)同路徑。除此之外，還要加強(qiáng)各相關(guān)方之間的風(fēng)險信息溝通與共享機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)相互間的常態(tài)化交流與互動，增進(jìn)風(fēng)險治理行動各方的互信力度，盡快構(gòu)建起完整的新興風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

近十余年來，國內(nèi)外因新興風(fēng)險防范跨界合作失靈而導(dǎo)致重大危機(jī)的事件屢有發(fā)生。例如，在“9·11”事件中，美國中央情報局、聯(lián)邦航空局與聯(lián)邦調(diào)查局等有關(guān)部門之間，在事發(fā)前未能就飛行學(xué)員異常舉動、可能將大型客機(jī)作為恐襲武器、恐怖分子的前期準(zhǔn)備行動等相關(guān)情報信息進(jìn)行有機(jī)整合，也未能對這一新興類型的恐怖襲擊風(fēng)險（此前全球范圍內(nèi)未發(fā)生過以大型商業(yè)航空器作為自殺式恐怖襲擊武器的真實案例）產(chǎn)生足夠警惕并采取有效預(yù)防或干預(yù)行動，以致最終釀成慘劇。該事件充分暴露出美國聯(lián)邦政府各部門之間對恐襲風(fēng)險信息分享滯后、缺乏交流溝通以及信息傳遞存在“梗阻”等典型的風(fēng)險治理薄弱問題。因此，未來我國在構(gòu)建新興風(fēng)險跨界治理模式的過程中，要認(rèn)真吸取類似事件的慘痛教訓(xùn)，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上徹底打通跨部門、跨行業(yè)、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域等不同主體之間風(fēng)險溝通的信息壁壘，形成新興風(fēng)險治理的最大合力。為此，各部門、各行業(yè)需要不斷提高自身政治站位和風(fēng)險敏感意識。對于可能引發(fā)嚴(yán)重后果的重大風(fēng)險隱患，要保持風(fēng)險系統(tǒng)性連鎖反應(yīng)的防范意識，注重信息溝通渠道的暢通機(jī)制建設(shè)，形成信息及時共享以及各方聯(lián)合研判的良好治理局面。

5.要加大對新興風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和管控等技術(shù)方法的研發(fā)力度，建立科學(xué)的新興風(fēng)險治理技術(shù)保障與方法支撐體系

具體而言，一要加快新興風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)。新興技術(shù)研發(fā)企業(yè)（機(jī)構(gòu)）、政府有關(guān)部門以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)要加快開發(fā)針對新興風(fēng)險的監(jiān)測與預(yù)警技術(shù)平臺系統(tǒng)。要將新興風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警平臺系統(tǒng)與新興技術(shù)本體的研發(fā)系統(tǒng)進(jìn)行有機(jī)融合，將風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作嵌入技術(shù)開發(fā)的全流程，加大對原生性、應(yīng)用性新興風(fēng)險的監(jiān)控、發(fā)現(xiàn)和預(yù)警行動力度。二要加快開發(fā)新興風(fēng)險評估系統(tǒng)。應(yīng)在新興風(fēng)險治理理論方法的指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善新興風(fēng)險評估系統(tǒng)的核心內(nèi)容、評估流程、評估標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)等關(guān)鍵要素，在各類具體的風(fēng)險評估過程中應(yīng)綜合考量科學(xué)技術(shù)、人文社會、倫理道德等多方面的影響因素。三要加快建立融風(fēng)險管理和應(yīng)急準(zhǔn)備于一體的新興風(fēng)險預(yù)防化解和應(yīng)急處置體系。針對各類重大新興風(fēng)險，應(yīng)采用當(dāng)前國內(nèi)外較為先進(jìn)的重大風(fēng)險情景構(gòu)建方法，預(yù)判各種可能的極端場景及其后果，并在此基礎(chǔ)上開展精準(zhǔn)評估，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，牢牢把握防范與化解新興風(fēng)險的主動權(quán)。

注釋

①See Emerging Risks in the 21st Century： An AGENDA FOR ACTION， OECD， http：//www.oecd.org/futures/globalprospects/37944611.pdf.

②See Improving the management of emerging risks， IRGC， https：//irgc.org/wp-content/uploads/2018/09/irgc_er2conceptnote_2011.pdf.

③See Guidelines for Emerging Risk Governance， IRGC， https：//irgc.org/risk-governance/emerging-risk/a-protocol-for-dealing-with-emerging-risks/.

④參見張海波：《破解應(yīng)急失靈需重視新興風(fēng)險》，《學(xué)習(xí)時報》2016年1月18日。

⑤參見張海波：《大數(shù)據(jù)的新興風(fēng)險與適應(yīng)性治理》，《探索與爭鳴》2018年第5期。

⑥參見潘頔：《新興風(fēng)險及其治理——以金融風(fēng)險為案例》，南京大學(xué)2018年碩士學(xué)位論文。

⑦參見胡尚全：《新興風(fēng)險下的城市社區(qū)公共安全治理研究》，《探索》2019年第2期。

⑧參見周穎：《反應(yīng)停致短肢畸形事件》，《藥物不良反應(yīng)雜志》2010年第5期。

⑨參見陳錦波：《規(guī)制層次與管控理念：自動駕駛汽車的監(jiān)管進(jìn)路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》（法學(xué)版）2019年第1期。

⑩參見丁玉芳、生吉萍：《中國轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險規(guī)制路徑的選擇》，《食品安全質(zhì)量檢測學(xué)報》2019年第2期。

B11參見王得金：《從烏克蘭電網(wǎng)被攻擊事件看我國基礎(chǔ)電網(wǎng)面臨的安全風(fēng)險及處置建議》，《中國信息安全》2016年第3期。

B12傳統(tǒng)風(fēng)險治理理論主要研究的是風(fēng)險治理的參與主體（如政府、社會、公眾、企業(yè)等風(fēng)險治理參與方）以及風(fēng)險管理的各項流程（如風(fēng)險辨識、分析、評估、控制、緩解、消除等活動）。

B13參見肖雷波、柯文：《技術(shù)評估中的科林格里奇困境問題》，《科學(xué)學(xué)研究》2012年第12期。

參考文獻(xiàn)

[1]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].北京：譯林出版社，2000.

[2]竹中平藏，船橋洋一.日本“3·11”大地震等啟示：復(fù)合型災(zāi)害與危機(jī)管理[M].北京：新華出版社，2012.

[3]鐘開斌.風(fēng)險治理與政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011年.

[4]美國遭受恐怖襲擊國家委員會.“9·11”委員會報告——美國遭受恐怖襲擊國家委員會最終報告[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯：翊 明