“能源正義”及其中國化

王明遠(yuǎn) 孫雪妍

摘 要：20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了以英美等發(fā)達(dá)國家為先驅(qū)的電力市場改革，其核心目標(biāo)在于通過“去監(jiān)管化”“資產(chǎn)私有化”手段，強化市場在能源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)電力行業(yè)經(jīng)濟效率提升。隨著改革的深化，市場力量擴張使立法與政策制定以經(jīng)濟效益、財產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法的工具理性為“風(fēng)向標(biāo)”，濫用市場支配地位、權(quán)利分配不平等、環(huán)境與生態(tài)成本過大等“市場失靈”問題相繼出現(xiàn)。在此背景下，近期興起的“能源正義”理論得到學(xué)術(shù)界高度認(rèn)同，它以保護(hù)個人權(quán)利為價值歸宿，公平分配人際間、代際間能源利益和負(fù)擔(dān)，是一種應(yīng)用于政府能源決策的分析框架，為電力市場改革提供道德目標(biāo)和價值理性?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布以來，我國電力法制的中心思路從高度行政管控逐步向自由市場下的適度監(jiān)管過渡。有別于西方國家，我國電力體制存在的“非正義”現(xiàn)象多是計劃經(jīng)濟下政府過度干預(yù)所致。電力法制的發(fā)展要兼顧兩個面向：確立市場機制下競爭自由的能源分配制度，對自由主義可能導(dǎo)致的嚴(yán)重不平等進(jìn)行制度性預(yù)防;保障公民能源權(quán)利與人們的環(huán)境權(quán)益、代際利益，在能源分配中兼顧經(jīng)濟效率和社會福利。

關(guān)鍵詞：能源正義;電力市場;能源監(jiān)管

中圖分類號：D922.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0060-10

一、問題的提出

過去30年間，市場自由化成為全球電力改革的基本趨勢。三次世界性石油危機及全球氣候變暖等客觀現(xiàn)實引發(fā)了人類對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及能源可持續(xù)發(fā)展等議題的深思：不同發(fā)展階段的國家都面臨電力供應(yīng)安全的挑戰(zhàn)，雖然能源供應(yīng)根源于經(jīng)濟發(fā)展，但意識形態(tài)、民族主義、政治威脅、社會動亂甚至恐怖主義等多重因素使能源供應(yīng)更為復(fù)雜和棘手①;以尊重個體權(quán)利為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人權(quán)觀對能源分配的公平性提出疑問，隱藏在科技文明塑造的繁榮圖景背后的是能源匱乏和分配失衡的真相。②

以資產(chǎn)私有化、市場自由化為基本特征的電力市場改革發(fā)端于20世紀(jì)80年代。在英美等工業(yè)化國家，基礎(chǔ)設(shè)施國有化、供電特許經(jīng)營、垂直壟斷和發(fā)電計劃等傳統(tǒng)的能源監(jiān)管手段逐步被以經(jīng)濟效率和科學(xué)技術(shù)為中心、倡導(dǎo)市場開放和充分競爭的監(jiān)管所取代，能源法學(xué)者將這一新的趨勢概括為“市場競爭導(dǎo)向的政府監(jiān)管”③。從長期效應(yīng)來看，開放的市場有助于引導(dǎo)電力產(chǎn)品與服務(wù)的供給以及電力產(chǎn)品與服務(wù)的消費兩方面的理性投資，最終向消費者傳導(dǎo)福利。④然而，市場手段存在調(diào)整失靈的風(fēng)險，純粹經(jīng)濟價值與社會普遍福利之間的矛盾難以彌合。電力行業(yè)的國家戰(zhàn)略性及公共事業(yè)屬性決定了適當(dāng)程度的政策干預(yù)和法律保障的必然性，此種調(diào)控手段不能完全以經(jīng)濟效率為導(dǎo)向，而必須從社會公平和公眾福利的角度對市場失靈引發(fā)的利益失衡進(jìn)行糾偏，以達(dá)成一種個體權(quán)利受到有效保護(hù)的電力市場。

在電力市場化進(jìn)程中，政府決策以科技創(chuàng)新與經(jīng)濟效益為偏好，往往忽視個體權(quán)利保障和對政策正義性的關(guān)切?！澳茉凑x”這一能源法領(lǐng)域的新興概念不僅提供了法哲學(xué)層面的思考方向，其基本分析框架和評價指標(biāo)還可以指導(dǎo)立法者與監(jiān)管者在市場規(guī)則制定、法律實施、能源類型選擇、項目決策等場景中采取一定行動，將公眾普遍接受的正義、平等價值理念融入決策，進(jìn)而積極影響個人、企業(yè)的能源生產(chǎn)和消費行為。

“能源正義”的本質(zhì)是正義特別是“分配正義”這一古老議題在新興的能源社會關(guān)系領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展。本文試圖探討的是：“能源正義”的根本價值立場是什么？在其價值維度上構(gòu)建的政策分析框架如何指導(dǎo)電力領(lǐng)域的立法與政策制定？這一西方舶來的理論話語，其內(nèi)涵能否適應(yīng)我國電力市場改革的現(xiàn)實土壤？回歸到規(guī)范立場，我國電力領(lǐng)域存在何種“非正義”現(xiàn)象亟待電力法制⑤介入糾正？

二、“能源正義”的理論根源與體系：西方觀點

（一）“能源正義”的理論根源

“能源正義”代表現(xiàn)代能源法制構(gòu)建中的一種基本價值立場，它以“正義”原則評價能源政策制定、能源生產(chǎn)體系、能源消費、能源安全、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中政府決策的正當(dāng)性。⑥“能源正義”追求能源法律、政策制定過程中一種普遍的、回歸個人權(quán)利的“正義”，強調(diào)人類個體是道德、價值、權(quán)利與義務(wù)的終極單位，每個人在能源法秩序下享有平等道德地位和權(quán)利義務(wù)。⑦

由此可見，“能源正義”與“個人所應(yīng)得的權(quán)利或利益”緊密相關(guān)。為保證每個人獲得其應(yīng)得的事物，需要運用政策或法律的強制力量完成物質(zhì)財富及非財產(chǎn)權(quán)利的分配，這就涉及歷史上不同“分配正義”觀所爭論的焦點問題：在分配的依據(jù)上，個人權(quán)利、貢獻(xiàn)、需求或才干，將何者作為基礎(chǔ)最合乎道德標(biāo)準(zhǔn)和要求？在分配的限度上，平均主義、平等主義與自由主義不僅代表嚴(yán)格程度不同的正義，更暗示著國家強制力對市場分配的不同干預(yù)程度，以何者作為原則最符合當(dāng)代正義觀的訴求？歷史上，關(guān)于“分配正義”的代表性觀點主要有以下三種。

最早產(chǎn)生的“分配正義”理論被稱為“嚴(yán)格平均主義”（Strict Egalitarianism），它以最簡單的方式理解分配的正義性，提倡物質(zhì)財富、負(fù)擔(dān)和社會服務(wù)的平均分配，數(shù)量上不均等即可視為非正義。⑧盡管該主張與天賦人權(quán)、人人生而平等之類的自然法觀念高度契合，頗具道德感召力，但其注定只能存在于一種理想化的社會藍(lán)圖之中而無法充分融入現(xiàn)實生活。這是因為，它忽視了個人能力、效率、貢獻(xiàn)的差異性，一味強調(diào)財富的平均化。即使財富的初始分配達(dá)到了平均主義，在人類勞動創(chuàng)造的過程中，仍然無法避免能者與弱者在消費與積累財富上的差異所導(dǎo)致的不平均結(jié)果。以時下的觀點來看，“嚴(yán)格平均主義”在道德基礎(chǔ)上亦欠缺說服力，它縱容無能與懶惰，缺乏對勞動的必要激勵，客觀上只會導(dǎo)致社會普遍貧窮的后果。⑨

第二種“分配正義”觀以平等為價值取向，認(rèn)為最理想的分配方式既可以激勵社會總體財富增長，又尊重個體在政治、經(jīng)濟和社會生活上的平等權(quán)利，“正義”一詞在此等同于權(quán)利平等而非數(shù)量平均。這方面最具代表性的理論由羅爾斯在《正義論》中提出，依其所見，“分配正義”包含兩個基本原則。第一個原則的調(diào)整對象是公民基本自由權(quán)（包括選舉與被選舉的自由、集會與言論自由、良知的自由、個人財產(chǎn)的自由以及免于受到恣意逮捕的自由），每個人都平等地?fù)碛羞@一權(quán)利，享有最廣泛的基本自由權(quán)，其所享有的基本自由權(quán)與他人的同類型權(quán)利是相容的。第二個原則的調(diào)整對象是物質(zhì)及財產(chǎn)權(quán)利、勞動權(quán)，它又包含兩個子原則：其一，各項職位及工作機會應(yīng)當(dāng)均等地對所有人開放;其二，在不損害公民基本自由權(quán)和公平就業(yè)權(quán)的前提下，允許以差別分配調(diào)整經(jīng)濟、社會不平等，使社會中的最劣勢公民（“最少受惠者”）受益最大。⑩羅爾斯理論的突出特點表現(xiàn)在對“最少受惠者”以特殊保護(hù)的“差別原則”上，他主張通過有限的差別待遇糾正因個人能力、機遇不同而造成的實質(zhì)不平等，為了改善“最少受惠者”的經(jīng)濟狀況，可以適度犧牲社會總體效率。但是，差別分配的目的僅限于將“最少受惠者”的絕對經(jīng)濟水平提升至其基本人權(quán)得以保障的程度，并不改變個人之間相對的經(jīng)濟地位。B11不難看出，追求平等的“分配正義”觀更關(guān)懷個人生存和發(fā)展的需要，在這一前提未得到滿足的情況下，反對以公共利益為名盲目追求社會生產(chǎn)效率提升。

第三種正義觀以自由為核心價值，反對“平均主義”“平等主義”的根本邏輯，不贊同將實質(zhì)平等作為社會財富分配的主要目標(biāo)。實質(zhì)平等勢必在一定程度上以犧牲自由為代價，人為地追求平等會增加政府在生產(chǎn)要素流通上的約束條件，降低擴大生產(chǎn)的動力，最終會導(dǎo)致對多數(shù)人更大的不平等。自由分配原則是建立在新古典經(jīng)濟學(xué)的“理性人”假設(shè)之上的。對于依賴何種力量實現(xiàn)“分配正義”，哈耶克曾作出經(jīng)典論述：“市場機制是最自由、最有效、最公正的，由此產(chǎn)生的財富分配狀況無可厚非，自由必定在許多方面產(chǎn)生不平等。”B12回到前文提及的國家干預(yù)和市場調(diào)節(jié)之關(guān)系，自由分配正義要求最弱意義上的國家和最強意義上的市場。申言之，在這種觀念下，市場機制被認(rèn)為是天然正義的。威爾·金里卡曾經(jīng)對自由主義倡導(dǎo)者（如哈耶克、諾齊克）所持觀點的邏輯正當(dāng)性作出總結(jié)。他指出：在初始狀態(tài)下，世上的一切物品都是無主物，而人只能以自由意志支配自己。此種條件下，每個人可以不成比例地對某些物品擁有絕對權(quán)利，此種占有若不損害其他人的權(quán)利即被視為正義的;一旦私人財產(chǎn)的所有權(quán)被初次確立，就需要資本和勞動力的自由市場來保障交易的進(jìn)行。只要財產(chǎn)所有者的初次取得行為合法，判斷“分配正義”的標(biāo)準(zhǔn)就變?yōu)檗D(zhuǎn)讓行為是否符合市場等價交換原則。自由主義的最終目標(biāo)在于刺激經(jīng)濟效率，實現(xiàn)社會財富總量迅速擴張;在對個人經(jīng)濟權(quán)利的態(tài)度上，它更傾向于經(jīng)濟與價值無涉的立場，體現(xiàn)了一種“患寡而不患不均”的哲學(xué)思路。

能源的特殊之處在于，它首先作為一種商品存在于市場交易中，同時又對現(xiàn)代社會的福祉至關(guān)重要，能夠為人類生命權(quán)、健康權(quán)、勞動權(quán)等基本人權(quán)之實現(xiàn)提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一事實不因地域、國家和時代的不同而有所區(qū)別。從這一角度理解，國家必須采取積極有效的措施，使個人獲取能源的權(quán)利得到保障。有學(xué)者這樣定義“能源正義”：它旨在為不同地域的人類個體供應(yīng)安全的、價格適當(dāng)?shù)?、可持續(xù)利用的能源;每個人享有能源權(quán)利的基礎(chǔ)在于，人類個體是人類普遍共同體的成員，不因國籍、身份、宗教信仰、種族或出生地等的不同而受到不同的對待。B13可見，“能源正義”要解決的根本問題是實現(xiàn)“分配正義”。

筆者認(rèn)為，“分配正義”中的“自由”與“平等”、“市場”與“政府”并非決然對立;“能源正義”理論是能源市場化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它試圖用“平等正義觀”矯正、補充“自由正義觀”。在依賴市場力量創(chuàng)造社會總體財富達(dá)到較高水平之后，市場自由勢必不斷加大個體之間的貧富差異，“最少受惠者”的基本能源權(quán)利受到威脅。在這樣的背景下，人們意識到能源市場的角色應(yīng)當(dāng)定位為實現(xiàn)政策目標(biāo)的工具，是一種手段而非天然的道德目的。當(dāng)市場自發(fā)調(diào)整的結(jié)果不符合能源普遍供應(yīng)和環(huán)境保護(hù)等社會性目標(biāo)時，必須依靠國家進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整。由此，“平等”更有助于解釋“能源正義”的重要道德意義：它強調(diào)對個人價值的尊重，考慮每個人的福利，避免對個人或群體的完全忽略，使純粹的經(jīng)濟總量增長讓位于機會平等的增長、共享式增長和可持續(xù)的增長，更符合當(dāng)今社會所提倡的包容式增長的基本理念。B14

（二）“能源正義”的結(jié)構(gòu)框架：“分配正義”“法律承認(rèn)”與“程序正義”

1.“分配正義”

如前所述，“分配正義”是“能源正義”的最基本內(nèi)容，其調(diào)整對象主要是能源利益和負(fù)擔(dān)的分配，如能源項目的選址及服務(wù)分布是否能夠公平地覆蓋不同的社會群體，同時關(guān)注項目產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)如何分配。B15能源的自然分布存在區(qū)域不均衡性，“分配正義”呼吁通過制定政策來縮小能源富集地區(qū)與能源匱乏地區(qū)之間能源獲取機會的差異。在實踐層面，“分配正義”除了評價基礎(chǔ)設(shè)施建造的選址正當(dāng)性，還關(guān)注能源產(chǎn)品和能源服務(wù)的可獲取性。從消費者的立場出發(fā)，“分配正義”的標(biāo)準(zhǔn)超越簡單獲取電力，上升到對消費者能源服務(wù)自由選擇權(quán)的保障。

2.“法律承認(rèn)”

“能源正義”認(rèn)為：強調(diào)個體的人權(quán)與尊嚴(yán)，通過能源供應(yīng)促進(jìn)公民的生命健康權(quán)、受教育權(quán)、經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利等基礎(chǔ)權(quán)利實現(xiàn)是能源政策與法律的合法性基礎(chǔ)?！胺沙姓J(rèn)”解決的是“能源正義”的本源性問題，即判斷一項能源決策是否顧及不同文化或宗教背景者、不同社會階層的利益?！胺沙姓J(rèn)”特別重視平等參與，不允許以威脅、忽視、曲解、控制等手段損害弱勢群體的參與權(quán)。B16貧困人口、老年人、少數(shù)族裔等弱勢群體往往在能源決策中被貼上受教育程度低、非理性、保守主義等歧視性的標(biāo)簽;政府往往更信賴專家的結(jié)論而忽視弱勢群體的意見;企業(yè)往往依靠經(jīng)濟及科技優(yōu)勢，故意向社會公眾散布誤導(dǎo)性信息或迫使公眾接受不公平的交易條件，使弱勢群體被迫承擔(dān)過重的義務(wù)?！胺沙姓J(rèn)”是建立在“平等正義觀”之上的一個群體識別過程，即識別“誰”在能源決策中受到了不公正待遇。雖然各國憲法沒有明確要求立法者給予弱勢群體“特殊優(yōu)待”，但的確應(yīng)當(dāng)關(guān)注他們的能源權(quán)利，保證市場競爭不會在事實上加劇公民身份的不平等。因為“市場遮掩著社會偏見，不但對消費者在市場中的不平等沉默無語，而且還對其加以強化”B17。

3.“程序正義”

“程序正義”作為“能源正義”的第三個框架性內(nèi)容，是“分配正義”的實現(xiàn)手段?！俺绦蛘x”的核心是為能源政策的一切利益相關(guān)群體提供平等的程序保護(hù)。根據(jù)1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過的《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》（學(xué)界通稱《奧爾胡斯公約》），締約方必須在立法框架內(nèi)向公眾散發(fā)環(huán)境方面（包括交通、能源、礦業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域）的行政措施、環(huán)境協(xié)議、政策、立法、計劃方案等信息;建立公眾參與環(huán)境相關(guān)項目、計劃的透明、公正的框架，并盡力促進(jìn)公眾參與可能對環(huán)境造成重大影響的規(guī)則和法律（其中包括能源領(lǐng)域的項目和計劃）的制定。B18這些規(guī)定被認(rèn)為是“能源正義”得以實現(xiàn)的程序基礎(chǔ)。達(dá)倫·麥克利等學(xué)者特別強調(diào)保障“程序正義”的三種主要方式。B19

第一，動員地方參與。能源項目所在地的居民是能源決策的直接利益相關(guān)人。以農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)方式的居民包括一些原住民，其生產(chǎn)生活極大地依賴當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，貧困程度越高的地區(qū)，居民對能源項目的環(huán)境負(fù)外部性的承受能力越小。因此，必須建立一種有效的機制以保證當(dāng)?shù)鼐用癖M早參與能源決策流程，并使其意見得到合理的反饋與采納。當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c能源決策程序，還可以對專家的知識提供有效補充：當(dāng)?shù)鼐用窕陂L期的生產(chǎn)經(jīng)驗，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的特性和資源稟賦特征具有高度敏感性，其經(jīng)驗性的知識往往比一般科學(xué)規(guī)律和理論更為實用。與工業(yè)城市中人口的高度流動性不同，當(dāng)?shù)鼐用駥κ来幼〉淖匀画h(huán)境形成了一種鄉(xiāng)土情結(jié)，這使他們成為最關(guān)心自然保護(hù)的群體。將當(dāng)?shù)鼐用竦闹R與經(jīng)驗作為能源決策的考慮因素，可避免以犧牲環(huán)境為代價的逐利性能源政策出現(xiàn)。

第二，從企業(yè)、地方政府、中央政府三個層面建立自下而上的信息公開機制?！俺绦蛘x”的兩個抓手是有效的公眾參與和信息公開，很多國家的法律都將調(diào)查公眾意見、召開公眾座談會等作為能源與環(huán)境決策的常規(guī)程序。傳統(tǒng)的信息公開機制主要由企業(yè)作為信息提供方、公眾作為信息獲取方。德爾瑪?shù)葘W(xué)者認(rèn)為，公開居民能源消費信息有助于加強能源普遍服務(wù)和能源可持續(xù)利用：居民可以將其電力消費習(xí)慣反饋給地方電力供應(yīng)機構(gòu);電力監(jiān)管機構(gòu)可以通過智能電表等新設(shè)施的普及，收集并公開居民的能源消費習(xí)慣;居民也可以獲得區(qū)域電力消耗的日期信息，通過“價格信號”錯峰用電，以節(jié)約能源支出。B20

第三，建立實質(zhì)公平的代表機制以反映不同群體的訴求。公眾參與中的代表構(gòu)成會影響能源決策結(jié)果。根據(jù)2010年的一項統(tǒng)計，在瑞典、德國和西班牙，超過64%的能源公司沒有女性管理人員;在世界前250強的能源公司中，董事會席位和高級管理人員中白人男性的數(shù)量超過84%。B21女性和少數(shù)族裔的觀點缺乏表達(dá)通道，最終會導(dǎo)致政策的中立性喪失。能源決策的正義性并不局限在經(jīng)濟平等這一個方面?！俺绦蛘x”之所以要求無歧視地保障利益相關(guān)者的決策參與權(quán)，深層原因在于公民身份不應(yīng)因性別、種族、社會階層等因素而有所差異，這是民主政治的要求，它可以保證決策過程的公信力與合法性，與高質(zhì)量的決策結(jié)果是同等重要的。

（三）“能源正義”的評價指標(biāo)

有關(guān)“能源正義”的學(xué)理研究是近年來興起的，該理論對推進(jìn)實踐發(fā)展有重要意義，歐美等地已積累了相當(dāng)數(shù)量的學(xué)術(shù)成果。2017年，英國能源研究委員會（UK Energy Research Council）將“能源正義”列為重點研究方向之一。B22基于“正義”內(nèi)涵的包容性與價值判斷的多樣性等特點，對“能源正義”給出一個精確的、描述性的概念并非易事。

2016年，本杰明·K.索瓦庫等能源政策專家將“能源正義”定義為：“一個公正分配能源利益和能源負(fù)擔(dān)的全球能源系統(tǒng)，以及一種廣泛代表民意的、中立的能源決策機制?！盉23相較于其他觀點，該定義更偏重于建立“能源正義”的核心評價指標(biāo)，以構(gòu)建具有適用性、較強可操作性的決策評價標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上解決了“能源正義”僅限于道德口號的問題。他們認(rèn)為“能源正義”包含8個評價指標(biāo)，即能源的可獲取性、價格可支付性、決策程序正當(dāng)性、政策透明性及問責(zé)制、可持續(xù)性、代內(nèi)公平、代際公平以及共同責(zé)任。

在法制語境中，抽象的正義并不存在，制度的正當(dāng)性取決于被其干預(yù)的基本權(quán)利的樣態(tài)。B24對于由上述指標(biāo)組成的評價框架，需通過有針對性的產(chǎn)業(yè)法律和政策，以多元化路徑保障個體能源權(quán)利的實現(xiàn)。具體而言，該框架中每個評價指標(biāo)所對應(yīng)的制度路徑如下：“可獲取性”通過引導(dǎo)資本投向提高耗能效率的項目以及升級基礎(chǔ)設(shè)施而實現(xiàn);“價格可支付性”通過對貧困人口、老年人口住宅的取暖和制冷設(shè)備免費改造計劃（weatherization assistance program）以及對老舊房屋的設(shè)備改造而實現(xiàn);“決策程序正當(dāng)性”通過環(huán)境影響評價制度以及能源項目信息的免費公開而實現(xiàn);“政策透明性及問責(zé)制”通過“采掘業(yè)透明度計劃”，由政府定期向大眾公布能源公司繳納的能源、資源稅費和政府從石油、天然氣、采礦公司收到的所有收入信息，改進(jìn)能源企業(yè)的信息披露而實現(xiàn);“可持續(xù)性”通過增加零售端電價、對新能源項目給予補貼以及為后代建立自然資源基金而實現(xiàn);“代內(nèi)公平”通過聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（七）B25倡導(dǎo)的路徑實現(xiàn);“代際公平”通過激勵環(huán)境友好型項目、建立綠色債券市場而實現(xiàn);“共同責(zé)任”通過遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、籌集綠色氣候基金而實現(xiàn)。B26

三、我國電力法制中的“能源正義”

（一）“能源正義”的普遍性與特殊性：中西方電力市場之差異分析

“每一個具有理論價值的正義范式都建立在一個共識上：任何一個社會規(guī)范理論都存在于特定的歷史條件和社會環(huán)境中，一個國家或全球的經(jīng)濟制度決定了政策的選擇偏好?！盉27一方面，能源貧困、能源決策機制不民主、環(huán)境與生態(tài)價值受損等全球性問題普遍存在，要求能源政策遵循一種普遍性的、無地域差別的正義觀念，保障個體在全球能源秩序中平等的道德地位和基本權(quán)利。另一方面，任何一個地方性的、國內(nèi)或國際層面的能源制度都涉及具體的正義問題，相關(guān)決策必須顧及能源類型、地域、社會制度與經(jīng)濟水平等因素，因而難以構(gòu)建統(tǒng)一的政策評價指標(biāo)。從這一現(xiàn)實出發(fā)，筆者認(rèn)為“能源正義”概念應(yīng)當(dāng)同時存在宏觀與微觀兩個層次：宏觀“能源正義”是一種普遍的能源正義觀，可從道德標(biāo)準(zhǔn)、價值目標(biāo)上為一切能源決策提供引導(dǎo)，解決的是能源法制的立場判斷問題;微觀“能源正義”則作為一種分析工具和決策工具存在，從不同制度路徑保障個體的能源權(quán)利，強調(diào)正義的規(guī)范性表達(dá)。亦即，“能源正義”的理論根源和結(jié)構(gòu)框架不因國別、地域的不同而有所差異，其具體評價指標(biāo)和制度路徑需要從歷史的、差異化的視角分別建構(gòu)，唯有如此，方能實現(xiàn)該理論之一般性與特殊性的結(jié)合。

“能源正義”的實現(xiàn)以及能源利益與負(fù)擔(dān)的公平分配，需要憑借現(xiàn)代能源領(lǐng)域中社會、市場與政府這三種機制與力量的合理分工和適當(dāng)配置。在西方國家，“新自由主義”主導(dǎo)的經(jīng)濟政策滲透到能源領(lǐng)域，形成了電力市場化改革浪潮。在電力這一傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的行業(yè)，“資產(chǎn)私有化”“去監(jiān)管化”成了電力市場改革的兩大特征。電力資產(chǎn)私有化改變了長期存在于電力行業(yè)的國有資產(chǎn)垂直一體化格局及由此引起的高度壟斷，是市場機制發(fā)揮作用的前提。相應(yīng)地，電力監(jiān)管的重心從價格管制轉(zhuǎn)移到競爭秩序維護(hù)。在有效防控企業(yè)濫用市場支配地位、進(jìn)行不正當(dāng)競爭的前提下，“去監(jiān)管化”要求政府盡可能減少市場干預(yù)，以最少的行政成本提升經(jīng)濟效率。電力監(jiān)管改革的深層邏輯在于，盡可能還原電力的商品屬性，利用市場的價格信號平衡供需，激勵經(jīng)濟效率最高的投資，同時淘汰過剩產(chǎn)能和落后技術(shù)。

經(jīng)過二十余年的改革，英美等國家的電力競爭市場已具相當(dāng)規(guī)模，如競爭性批發(fā)市場已占美國電力供應(yīng)超過60%的份額，其余由垂直壟斷性電力公司供應(yīng)的電力中也存在競爭性的第三方新能源供應(yīng)商，多數(shù)發(fā)電商和售電商已經(jīng)適應(yīng)不斷提升經(jīng)濟效率、充分競爭的市場環(huán)境。然而，市場總是存在失靈的風(fēng)險，在“新自由主義”語境下，政府監(jiān)管名義上以“提升經(jīng)濟效率、實現(xiàn)公共利益”為基本目標(biāo)，實則可能因疏于對個體權(quán)利的保護(hù)而偏離公共利益。更少的政府干預(yù)可以提升私營部門的生產(chǎn)效率，但往往以犧牲電力行業(yè)的長期穩(wěn)定性、能源的普遍服務(wù)等社會福利為代價。抽象的公共利益不等同于個體利益的總和，其承載著公平、正義、和平等價值功能，在特定情況下致力于遏制自由主義的過分發(fā)展所帶來的個人主義等消極影響。B28弱勢群體承受著較重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和環(huán)境負(fù)擔(dān)，卻往往無法享受到能源發(fā)展的經(jīng)濟效益，甚至不能獲取充足、透明的信息，在能源決策中的參與權(quán)有時也會被剝奪。這些現(xiàn)象使得新自由主義者推崇的“公共利益”難以充分實現(xiàn)。在現(xiàn)階段的西方國家，“能源正義”理論的首要任務(wù)在于保護(hù)弱者的權(quán)利和機會公平，以“人本化”思維遏制自由市場的過度膨脹和公共服務(wù)的不當(dāng)萎縮。

在我國，歷次改革并未建立起真正的電力市場;在價格機制方面，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下稱“9號文”）發(fā)布之前一直采用發(fā)電上網(wǎng)定價方法，由國家發(fā)改委會同省級政府主管部門確定固定的上網(wǎng)電價;B29在發(fā)電數(shù)量上，主要由主管部門采取行政命令手段為燃煤機組分配指定的發(fā)電小時數(shù);兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)均以國有企業(yè)形式擁有絕大部分電力資產(chǎn)B30。顯然，“資產(chǎn)私有化”“去監(jiān)管化”這兩項西方電力市場發(fā)育的基本特征在我國并未出現(xiàn)。事實上，我國電力領(lǐng)域長期留有計劃經(jīng)濟體制的色彩，呈現(xiàn)出行政高度干預(yù)的產(chǎn)業(yè)特征，主要表現(xiàn)為“政企合一、管辦不分、垂直一體、壟斷經(jīng)營”B31;省級政府的地域保護(hù)阻礙了跨省區(qū)域市場的發(fā)展B32;電力行業(yè)沒有形成多買多賣的競爭性格局等。

電力市場建設(shè)是一個漸進(jìn)、持續(xù)的過程。英美等國面臨的“能源正義”挑戰(zhàn)根源于市場過度自由，包括我國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家則面臨市場化不足和行政干預(yù)帶來的“分配正義”問題，核心問題是由“政府失靈”導(dǎo)致的監(jiān)管理念偏離、行政干預(yù)價格、政府控制企業(yè)、電力監(jiān)管中的裁量權(quán)濫用等。西方學(xué)者提出的“能源正義”理論意在解決能源法治的立場判斷和價值目標(biāo)問題，目的在于抑制市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟理性過度膨脹以致阻礙能源系統(tǒng)發(fā)揮增進(jìn)社會福利功能的弊端，保障公民通過獲得充足、清潔的能源而維持基本生存條件。這種理論下宏觀意義的“能源正義”對我國電力市場改革與電力法制完善具有重要的指導(dǎo)意義。

首先，與傳統(tǒng)理論相比，“能源正義”理論的優(yōu)越之處在于為長期主導(dǎo)能源決策領(lǐng)域的“成本—效益分析”提供多元化的新思維，在經(jīng)濟利益與成本考量之外，將能源開發(fā)使用造成的環(huán)境負(fù)外部性、社會不公正計入能源成本，將能源服務(wù)的社會福利效應(yīng)、能源轉(zhuǎn)型的環(huán)境效益計入能源效益?！澳茉凑x”理論與“環(huán)境正義”理論有同樣的價值訴求，都對電力的綠色發(fā)展有所助益。

其次，雖然我國電力市場建設(shè)的基礎(chǔ)條件與進(jìn)程落后于英美國家，但市場自由化已經(jīng)成為電力行業(yè)的發(fā)展趨勢?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，要在2020年建成電力現(xiàn)貨市場;B33“9號文”也將堅持市場化改革作為電力發(fā)展必須遵循的基本原則。不難想象，如今英美國家面臨的“能源正義”問題，在我國電力市場發(fā)育到一定階段時也會出現(xiàn)。以“能源正義”理論的精華來指導(dǎo)我國下一步電力改革方案，可以起到杜漸防萌的作用。

最后，“能源正義”理論呼吁一種以市場為能源分配的基礎(chǔ)力量，同時優(yōu)化政府力量和社會力量的能源決策模型。就我國而言，政府對能源產(chǎn)業(yè)的強勢入侵是改革進(jìn)程中的歷史遺留問題，科學(xué)有效的能源監(jiān)管要求政府行為有法可依且各職權(quán)部門的權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。近幾年來，我國能源行業(yè)要求國家進(jìn)行“放管服”改革，即盡量尊重市場規(guī)律，減少政府對能源行業(yè)資源配置的干預(yù)，并特別強調(diào)權(quán)力運行的規(guī)范性。B34“能源正義”理論框架特別是其中的“程序正義”部分，提供了一種以程序規(guī)范實體權(quán)力的思路，即要求政府將公平程序作為評價其監(jiān)管績效的重要指標(biāo)之一，并且減少其過度干預(yù)市場和濫用行政裁量權(quán)的行為。在我國“大政府、小市場、小社會”的能源產(chǎn)業(yè)格局下，上述理論特別有利于強化政府責(zé)任。

當(dāng)然，價值目標(biāo)可以賦予“能源正義”正當(dāng)性和實質(zhì)理性，卻不是“能源正義”規(guī)范性的直接表達(dá)，只有將“能源正義”的價值目標(biāo)落實為調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)定公民、企業(yè)和政府機構(gòu)之權(quán)利（力）、義務(wù)的能源法律與政策，“能源正義”理論才具備法規(guī)范的一般形態(tài)及相應(yīng)的工具價值?？紤]到英美國家政治體制、市場成熟度、現(xiàn)實問題與我國存在高度的差異性，微觀層面的“能源正義”（即“能源正義”的評價指標(biāo)和制度路徑）不適宜直接指導(dǎo)我國電力立法與政策制定。下文結(jié)合我國電力行業(yè)的現(xiàn)狀，厘清我國電力法制背景下“能源正義”的核心內(nèi)涵，探究“能源正義”理論的本土化路徑。

（二）我國電力法制中“能源正義”的內(nèi)涵

1.“分配正義”之一：適度市場化

“9號文”是當(dāng)前我國電力改革的核心指導(dǎo)文件，它要求改革必須遵循五項基本原則，即“堅持安全可靠、堅持市場化改革、堅持保障民生、堅持節(jié)能減排、堅持科學(xué)監(jiān)管”B35。該文件重啟了電力改革，其核心措施是：通過電價改革帶動電力市場化，上網(wǎng)電價和銷售電價由市場自主調(diào)節(jié)，輸電電價和配電電價由國家獨立核算確定。電力市場改革工作主要集中在三個方面：一是推進(jìn)“直接交易”試點，實施發(fā)電廠與需求體之間通過中長期合同直接競價交易;二是逐步放開售電市場，允許所有符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)開展售電業(yè)務(wù)，構(gòu)建多元化售電主體;三是壓縮主管部門對發(fā)電機組運行時間的分配，逐步放開發(fā)電計劃。

發(fā)達(dá)國家電力市場的成熟是一個漸進(jìn)的過程，其中有很多值得借鑒的經(jīng)驗和需要吸取的教訓(xùn)。在發(fā)展中國家，電力資產(chǎn)公有化、垂直一體化降低了市場效率，但客觀來說，其存在仍有一定的合理性與必要性。國有發(fā)電公司及電網(wǎng)公司將其大部分利潤上繳給國家，由壟斷經(jīng)營產(chǎn)生的盈利即可轉(zhuǎn)化為公共福利而非私人財富;從系統(tǒng)性效率的角度觀察，垂直一體化的經(jīng)營模式可以減少發(fā)、輸、配、售電環(huán)節(jié)公司談判與合作的成本;建設(shè)電力資產(chǎn)需要大量資金投入，國有企業(yè)由于資質(zhì)與規(guī)模上的優(yōu)勢，融資成本會遠(yuǎn)低于私人公司，對電價調(diào)控的承受能力更佳。除這些競爭優(yōu)勢以外，囿于發(fā)展中國家的市場規(guī)模、資本市場完善度、電力行業(yè)的巨額沉沒成本、信息透明度、區(qū)域壁壘等現(xiàn)實問題，電力資產(chǎn)的完全私有化（即發(fā)、輸、配、售電環(huán)節(jié)全部向市場開放，放棄零售電價管制）會遇到巨大的經(jīng)濟與政治挑戰(zhàn)，因此，適度市場化路徑更利于實現(xiàn)“能源正義”中的“分配正義”，路徑設(shè)計應(yīng)該圍繞下述重點展開。

第一，實行發(fā)電與輸電分離，組建獨立的電力交易機構(gòu)。在“9號文”的配套文件《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》中，交易機構(gòu)的基本職能是“不以營利為目的，在政府監(jiān)管下為市場主體提供規(guī)范、公開、透明的電力交易服務(wù)”B36。獨立性的交易機構(gòu)以維護(hù)競爭性、中立性和透明化的電力市場運行為目的，負(fù)責(zé)電力供需之間的協(xié)調(diào)，按照輸電、需求的實時波動來平衡系統(tǒng)，在電力現(xiàn)貨市場中發(fā)揮核心作用。在美國，跨州的電力市場以區(qū)域輸電組織（Regional Transmission Organization，RTO）為核心，這些組織擁有電網(wǎng)控制權(quán)，按照“輸電開放準(zhǔn)入”政策，以一定的輸電費率，向發(fā)電者提供無歧視的服務(wù)，任何發(fā)電商都可以獲準(zhǔn)輸電。RTO按照聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（Federal Energy Regulatory Commission）批準(zhǔn)的輸電價格進(jìn)行計劃、運營和調(diào)度，提供開放式輸電服務(wù)。RTO擁有多家買賣方，可以組織實時市場競價并接受最低市場報價，即時開展調(diào)度和清算，使電力價格真實反映發(fā)電成本，從而以盡可能低的成本滿足服務(wù)需求，傳遞真實的價格信號。獨立交易機構(gòu)的長期價值在于引導(dǎo)理性投資，將高成本、高排放的過剩產(chǎn)能自然淘汰，并通過對可再生能源電力的適當(dāng)調(diào)度，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和轉(zhuǎn)型。B37電力交易機構(gòu)的中立性在實現(xiàn)分配公正中尤為關(guān)鍵。在匹配交易雙方時，該機構(gòu)不得對某些資源擁有方提供特殊便利。2016年，我國首家電力交易機構(gòu)——北京電力交易中心采用國家電網(wǎng)公司全資子公司的形式組建完成，隨后，二十余家省級電力交易機構(gòu)相繼成立，其中除電網(wǎng)全資子公司外，還存在少數(shù)股份制公司形式的電力交易機構(gòu)。B38為平衡電力交易機構(gòu)中各市場主體的利益，國家能源局指導(dǎo)組建了市場管理委員會，作為交易機構(gòu)內(nèi)部制定交易規(guī)則的自治性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。B39該委員會由來自發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司、電網(wǎng)企業(yè)和第三方機構(gòu)的代表組成，這一機構(gòu)組成方式可以確保電力行業(yè)各主體的利益在競爭中得到平衡，對保證電力市場交易的公平性和流動性具有突出意義。B40

第二，規(guī)范售電側(cè)市場。售電側(cè)開放是指在售電環(huán)節(jié)引入競爭，允許所有符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)開展售電業(yè)務(wù)，賦予電力用戶自由選擇權(quán)。與依托電網(wǎng)企業(yè)或發(fā)電企業(yè)的售電公司相比，獨立售電公司存在“先天不足”：既不像電網(wǎng)供電公司一樣擁有成熟的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)渠道，也不像電廠售電公司一樣具有鎖定低價電力的天然優(yōu)勢，因而面臨極大的競爭壓力。我國已有300余家獨立售電公司注銷，這些企業(yè)多為民資背景，另有50余家售電公司的營業(yè)執(zhí)照被吊銷。B41獨立售電公司的存在對于豐富服務(wù)品種、構(gòu)建多元市場、防止壟斷損害用戶能源服務(wù)選擇權(quán)具有關(guān)鍵性的作用，如果獨立售電公司完全退出市場，售電側(cè)企業(yè)事實上形成發(fā)、售一體化及輸、配、售一體化兩種格局，就會增加壟斷的風(fēng)險。在發(fā)達(dá)國家，獨立售電公司的經(jīng)營優(yōu)勢主要在于向中小用戶提供精細(xì)化、綜合化的電力服務(wù)，如為用戶提供個性化套餐式電價、分時段或季節(jié)定制電價套餐，根據(jù)用戶消費習(xí)慣，提供經(jīng)濟分析及節(jié)能方案等，這些對于保證居民以公平、適當(dāng)價格用電有顯著價值。B42因此，我國政府可以向新生的獨立售電企業(yè)提供適當(dāng)政策扶持，加強監(jiān)管措施以規(guī)范售電市場，重點著力于防止傳統(tǒng)電力企業(yè)憑借規(guī)模優(yōu)勢，通過惡意競爭而擠占獨立售電企業(yè)的生存空間。

2.“分配正義”之二：電力市場生態(tài)化

正義的能源政策會合理安排能源結(jié)構(gòu)，控制能源消耗速度，保證能源永續(xù)、穩(wěn)定、安全供給，滿足人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展需要。對于不可再生能源，強調(diào)以保存和不耗竭的方式予以利用;對于可再生能源，強調(diào)在保持其最佳可再生能力的前提下予以利用。在我國，清潔能源已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展階段，能源結(jié)構(gòu)總體優(yōu)化的主要阻力并不是科技水平滯后，而是可再生能源政策與傳統(tǒng)能源體制機制銜接不暢、全局性能源規(guī)劃缺失以及政策目標(biāo)的定位存在偏差等。能源政策與環(huán)境政策密不可分，正義的決策會綜合考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。在我國電力市場“生態(tài)化轉(zhuǎn)型”階段，有若干具體問題特別值得關(guān)注。

第一，協(xié)調(diào)能源規(guī)劃與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，使二者合理銜接，重視可再生能源對并網(wǎng)靈活性的需求。我國《可再生能源法》確立了“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，但在實踐中，“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象造成大量能源資源浪費。如2017年我國風(fēng)電年發(fā)電量3057億千瓦時，棄風(fēng)電量419億千瓦時。B43“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象在我國西北地區(qū)尤為嚴(yán)重，2017年甘肅、新疆兩地的棄風(fēng)棄光率都超過20%。B44可再生能源具有天然不穩(wěn)定性，風(fēng)力、日光的地域分布不均衡及發(fā)電的非持續(xù)性，都大大增加了儲能和跨區(qū)域輸送的難度。而我國電力現(xiàn)貨市場薄弱，對煤電機組發(fā)電小時數(shù)均以年度合同形式進(jìn)行調(diào)度，導(dǎo)致調(diào)度系統(tǒng)僵化，很難與新能源上網(wǎng)政策相兼容。

第二，善用價格調(diào)節(jié)機制，淘汰落后產(chǎn)能。合理的電價不僅應(yīng)當(dāng)包含企業(yè)的生產(chǎn)成本，還應(yīng)當(dāng)包含相應(yīng)的環(huán)境成本。申言之，符合可持續(xù)性要求的能源政策必須處理電力生產(chǎn)的環(huán)境影響。但是，電力政策往往是按照用戶的偏好架構(gòu)的，尤其致力于降低工業(yè)終端用戶的電價，在產(chǎn)能過剩的現(xiàn)實下，電價補貼將使電價更加偏離真實成本。在我國，政府定價過度補償了煤電投資，價格機制不利于落后產(chǎn)能的淘汰。在未來改革中，應(yīng)當(dāng)在電力價格機制中強化環(huán)境因素。

第三，從長期規(guī)劃的角度制定綜合能源規(guī)劃，從更為廣泛的公眾利益層面衡量能源的成本收益水平，理性考慮各種能源類型是否符合代內(nèi)公平、代際公平的要求。任何一種能源消耗都不是“免費的午餐”，一定會帶來某種形式的負(fù)外部效應(yīng)，或體現(xiàn)為環(huán)境損害，或體現(xiàn)為人權(quán)、發(fā)展等方面的社會風(fēng)險。如風(fēng)電場建設(shè)會占用大量的土地資源，并造成土地功能退化、水土流失等損害，其運營過程中會造成噪聲等形式的污染，干擾居民生活和野生物種棲息;核電站運營隱藏著核泄漏和爆炸的風(fēng)險，會產(chǎn)生難以處置的放射性核廢料，從而嚴(yán)重威脅人體健康，使人們承受事故威脅和生態(tài)代價。因此，政策制定者必須審慎地按照能源的特點，規(guī)劃能源結(jié)構(gòu)，避免非正義后果的發(fā)生。

3.“程序正義”：監(jiān)管法制化與監(jiān)管透明化

電力監(jiān)管是連接法律、政策與產(chǎn)業(yè)運作的紐帶。監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)著日常監(jiān)管職責(zé)，能夠把握行業(yè)的變化動向與政策實施中的現(xiàn)實問題。與發(fā)達(dá)國家相比，我國電力監(jiān)管機制的缺陷表現(xiàn)在：監(jiān)管原則與權(quán)力依據(jù)模糊;執(zhí)法手段單一、強制力不足;監(jiān)管程序不透明。英美等國的電力監(jiān)管規(guī)則通常都確立了層次分明、功能多樣的執(zhí)法手段，根據(jù)企業(yè)違法的形式與后果，設(shè)置了嚴(yán)格細(xì)致的處罰標(biāo)準(zhǔn)，并特別強調(diào)監(jiān)管行為的程序合法性，防止監(jiān)管機構(gòu)濫用行政裁量權(quán)。

現(xiàn)代能源監(jiān)管以法定化、人本化、柔性化為發(fā)展趨勢。法定化與“能源正義”中“程序正義”的內(nèi)涵相似：一切監(jiān)管流程必須是有法可依的、可預(yù)見的、公開透明的。我國電力監(jiān)管的常用手段包括披露典型問題、約談監(jiān)管對象、電力稽查等，執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)范，在規(guī)則適用上缺乏一致性。監(jiān)管機構(gòu)“閉門操作”的模式，實質(zhì)上增加了濫用裁量權(quán)的風(fēng)險。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，監(jiān)管機構(gòu)的行為通常會受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限制。例如，英國燃?xì)夂碗娏ΡO(jiān)管委員會發(fā)布的執(zhí)法指南為該機構(gòu)的日常執(zhí)法工作提供了詳盡的行為準(zhǔn)則與程序性規(guī)范，其中的具體法律依據(jù)主要包括能源法、反不正當(dāng)競爭法與消費者權(quán)益保護(hù)法三個方面的法律。B45在美國，聯(lián)邦和各州能源監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力、職責(zé)和執(zhí)法程序均受法律規(guī)制，相關(guān)企業(yè)的證據(jù)和證詞也要受到利益相關(guān)方和監(jiān)管機構(gòu)的嚴(yán)格審查，監(jiān)管機構(gòu)的決定具有法律效力，如果企業(yè)對監(jiān)管機構(gòu)的決定不服，其只能通過州法院或聯(lián)邦法院提起訴訟。一般情況下，出于對專業(yè)意見的信賴，法院會支持監(jiān)管機構(gòu)的決定，但如果監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)力、曲解法律或有執(zhí)法程序上的瑕疵，法院則會推翻其決定。這既保證監(jiān)管機構(gòu)擁有足夠的權(quán)力、資源以履行職能，又能對監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)力進(jìn)行必要的制約。B46

監(jiān)管的柔性化與人本化是對監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間關(guān)系的重新定位。傳統(tǒng)上行政主體與行政相對人存在事實上的不平等，柔性化與人本化的監(jiān)管則提倡雙方之間良性、有效互動。電網(wǎng)公司、發(fā)電廠、售電商不應(yīng)該被迫回應(yīng)監(jiān)管要求，而應(yīng)在符合政策的前提下自發(fā)地選擇對企業(yè)及社會公眾有利的行為。這從源頭上要求政策制定部門了解監(jiān)管對象的實際需要，設(shè)計激勵性的監(jiān)管措施，對企業(yè)符合公共政策的行為進(jìn)行實質(zhì)獎勵。同時，監(jiān)管是為市場服務(wù)的，從某種角度來說，監(jiān)管機構(gòu)提供的并不是“制裁”，而是“服務(wù)”。現(xiàn)代監(jiān)管強調(diào)在溝通與協(xié)調(diào)過程中達(dá)成規(guī)制目標(biāo)，賦予執(zhí)法手段一定的“彈性”與“柔性”，創(chuàng)新執(zhí)法手段往往能以最小的執(zhí)法成本和對行政相對人權(quán)利影響最小的方式，達(dá)到充分的執(zhí)法效果。如在英國電力監(jiān)管領(lǐng)域，對于涉嫌存在不正當(dāng)競爭、壟斷市場、損害消費者權(quán)益等行為的企業(yè)，燃?xì)夂碗娏ΡO(jiān)管委員會常要求其作出經(jīng)營者承諾，即在案件調(diào)查過程中，如果被調(diào)查企業(yè)向監(jiān)管機構(gòu)作出停止、修正或從事特定行為的承諾，并且承諾內(nèi)容足以消除相關(guān)影響，執(zhí)法機關(guān)即接受承諾并終止案件調(diào)查。B47上述措施可以迅速解決糾紛，節(jié)約大量執(zhí)法成本，并且經(jīng)由執(zhí)法機構(gòu)提供的對話平臺，使受損害的消費者、企業(yè)及其他利益相關(guān)人可以通過協(xié)商參與到案件的實質(zhì)決策中，有利于保障救濟措施對各方利益的平衡。

四、結(jié)語

“能源正義”理論為能源法制建設(shè)提供了人本化、生態(tài)化的道德基礎(chǔ)和價值目標(biāo)，也提供了相應(yīng)的評價指標(biāo)和制度路徑，有利于在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中保證能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的社會福利普遍化。我國電力市場改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，政策與法律導(dǎo)向?qū)τ诟母锍晒玛P(guān)重大。公正分配電力改革的利益與負(fù)擔(dān)，保障不同社會群體的基本能源權(quán)利，創(chuàng)造公民平等參與能源決策的程序，是“能源正義”的核心內(nèi)涵，也是我國電力立法、政策制定中必須著力改進(jìn)和加強的。

注釋

①B22Kirsten Jenkins， Darren McCauley， Alister Forman. Energy Justice： A Policy Approach， Energy Policy， No.2. 2017.

②World Bank. Global Tracking Framework： Energy Access， http：//www.worldbank.org/en/topic/energy/publication/global-tracking-framework-2017.

③④Peter Duncanson Cameron. Competition in Energy Markets： Law and Regulation in the European Union， Oxford University Press， 2002， pp.7-12.

⑤本文中的“電力法制”包括電力法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及電力改革中的重要政策性文件，實際范圍涵蓋電力法與電力政策。

⑥McCauley， Darren Heffron， Raphael Stephan， etc. Advancing Energy Justice： The Triumvirate of Tenets， International Energy Law Review， No.3， 2013.

⑦參見蔡拓：《世界主義的理路與譜系》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第6期。

⑧O.C Ferrell， Linda Ferrell. A Macromarketing Ethics Framework： Stakeholder Orientation and Distributive Justice， Journal of Macromarketing， No.3， 2008.

⑨Arneson， Richard. Egalitarianism， https：//plato.stanford.edu/archives/sum2013/entries/egalitarianism/.

⑩Rawls John. A Theory of Justice， Belknap Press of Harvard University， 1971， p.60.

B11Julian Lamont， Christi Favori. Distributive Justice， https：//plato.stanford.edu/entries/justice-distributive/.

B12參見[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998年，第102頁。

B13Gagon L.， Belanger C.， Uchiyama Y.. Life-cycle Assessment of Electricity Generation Options： the Status of Research in 2001， Energy Policy， Vol.93， 2016.

B14參見陽芳：《五種分配公正觀及其當(dāng)代價值》，《山東社會科學(xué)》2011年第8期。

B15B16B19Kirsten Jenkins， Darren McCauley， Raphael Heffron， etc. Energy Justice： A Conceptual Review， Energy Research & Social Science， Vol.11， 2016.

B17S.Ranson. From 1944 to 1988： Education， Citizenship and Democracy， Local Government Studies， Vol.14， 1988.

B18參見聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會：《奧爾胡斯公約執(zhí)行指南》（第2版），2014年，第110、184頁，https：//www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/Publications/Aarhus_AIG_2015_Chinese.pdf.

B20B42Delmas M.， Fischlein M.， Asensio O.. Information Strategies and Energy Conservation Behavior， Energy Policy， No.2， 2013.

B21B26Equality and Human Rights Commission. Appointments to Boards and Equality Law， https：//www.equalityhumanrights.com/sites/default/files/appointments_to_boards_and_equality_law_22-07-14_final.pdf.

B23Benjamin K.Sovacool， Raphael J.Heffron， Darren McCauley， Andreas Goldthau. Energy Decisions Reframed as Justice and Ethical Concerns， Nature Energy， Vol.1， 2016.

B24參見王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別和聯(lián)系》，《中國法學(xué)》2019年第1期。

B25聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（七）即“經(jīng)濟適用的清潔能源”，它倡導(dǎo)國家通過投資可再生能源，優(yōu)化節(jié)能實踐，采用清潔能源技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施;企業(yè)使用和進(jìn)一步開發(fā)電力和生物能源的水力來源;投資者更多地投資于可持續(xù)能源服務(wù)，將來自多元供應(yīng)商基組的新技術(shù)快速投放市場;個人采取低碳、低耗能的生活方式。

B27Young， I.M.. Justice and the Politics of Difference， Princeton University Press， 1990， p.75.

B28參見梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。

B29B35參見中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）。

B30《電力體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕5號）發(fā)布后，原國家電力公司被拆分重組成11家公司，包括兩大電網(wǎng)企業(yè)（國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司）和五大發(fā)電集團(tuán)（國電集團(tuán)、華電集團(tuán)、華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、中國電力投資集團(tuán)）。2017年，國電集團(tuán)與神華集團(tuán)合并重組為國家能源集團(tuán)。

B31參見沙亦強：《電力改革要處理好五大關(guān)系——訪國家電監(jiān)會辦公廳副主任兼研究室主任俞燕山》，《中國電力企業(yè)管理》2007年第8期。

B32《東北電改啟動艱難：省間地方保護(hù)主義壁壘需打破》，新浪財經(jīng)網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150804/184222874978.shtml，2015年8月4日。

B33參見國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局：《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》。

B34參見國家能源局：《能源行業(yè)深入推進(jìn)依法治理工作的實施意見》（國能發(fā)法改〔2019〕5號）。

B36參見徐小東、凡鵬飛：《電力交易機構(gòu)將是推動我國電力市場化改革的重要標(biāo)志——解讀〈關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見〉》，國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)，http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/jd/201512/t20151225_768694.html，2015年12月25日。

B37《美國電力市場發(fā)展史觀〈基本規(guī)則〉》，中國電力企業(yè)聯(lián)合會網(wǎng)，http：//www.cec.org.cn/guojidianli/2017-01-17/163853.html，2017年1月17日。

B382016年9月，重慶電力交易中心有限公司以股份制公司的形式成立，其股權(quán)結(jié)構(gòu)中引入了電網(wǎng)外的第三方機構(gòu)，是國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域內(nèi)第一家股份制電力交易中心。

B39市場管理委員會是北京電力交易中心的市場主體按類別推薦代表組成的自治性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在制定交易規(guī)則等方面發(fā)揮作用。其中，發(fā)電方代表12位，由四川、山西、內(nèi)蒙古等主要送電?。▍^(qū)）政府電力主管部門各推薦電力企業(yè)代表1位，五大發(fā)電企業(yè)及主要參與跨區(qū)送電的三峽集團(tuán)、國投電力集團(tuán)、國家能源集團(tuán)、華潤集團(tuán)各推薦代表1位;購電方代表7位，由江蘇、上海、浙江、山東、湖北、河南、河北等主要受電?。ㄊ校┱娏χ鞴懿块T各推薦電力企業(yè)或用戶代表1位;電網(wǎng)企業(yè)代表5位;第三方代表5位。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等議事規(guī)則。

B40《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》提出：“為維護(hù)市場的公平、公正、公開，保障市場主體的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)各方意愿，可建立由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等組成的市場管理委員會。按類別選派代表組成，負(fù)責(zé)研究討論交易機構(gòu)章程、交易和運營規(guī)則，協(xié)調(diào)電力市場相關(guān)事項等。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制，國家能源局及其派出機構(gòu)和政府有關(guān)部門可以派員參加市場管理委員會有關(guān)會議。市場管理委員會審議結(jié)果經(jīng)審定后執(zhí)行，國家能源局及其派出機構(gòu)和政府有關(guān)部門可以行使否決權(quán)?！?/p>

B41《大批售電公司黯然離場，留下的該如何前行》，能源新聞網(wǎng)，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1604935263314109120&wfr=spider&for=pc，2018年8月20日。

B43B44《2017年風(fēng)電并網(wǎng)運行情況》，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/02/content_5263096.htm，2018年2月2日。

B45The Government Regulator for Gas and Electricity Markets in Great Britain： Enforcement Guidelines， https：//www.ofgem.gov.uk/ofgem-publications/89755/enforcementguidelinesdecisiondocument12september2014publishedversion.pdf.

B46參見謝開：《美國電力市場運行與監(jiān)管實例分析》，中國電力出版社，2017年，第40頁。

B47參見焦海濤：《反壟斷法承諾制度的功能解釋——從我國的實踐案例切入》，《財經(jīng)法學(xué)》2016年第6期。

責(zé)任編輯：鄧 林