交通項(xiàng)目PPP、EPC模式招標(biāo)中的問題與對策

徐創(chuàng)新，張 軍，樓文輝，陳浙江，鄭苗東

（1.金華市交通投資集團(tuán)有限公司，浙江 金華 321000；2.浙江遠(yuǎn)大工程咨詢有限公司，浙江 杭州 310000）

交通運(yùn)輸行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性行業(yè)。黨的十九大明確提出建設(shè)交通強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，我國交通事業(yè)的發(fā)展正處于前所未有的機(jī)遇期。

目前，浙江省部分公路項(xiàng)目采用PPP（Public-Private Partnership）模式，拓寬了融資渠道，有效防范和化解了當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過引入市場的機(jī)制和資源，提升了建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營等方面的管理能力和效率。部分項(xiàng)目采用EPC（Engineering Procurement Construction）建設(shè)模式，以總承包單位為核心，對工期、費(fèi)用、質(zhì)量和安全管理進(jìn)行綜合控制。文章對浙江省內(nèi)部分在建項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將問題和對策總結(jié)如下。

1 PPP、EPC模式招標(biāo)存在的問題

1.1 法律、法規(guī)不完善

對于PPP適用于政府采購法體系還是招標(biāo)投標(biāo)法體系的問題，目前仍有爭議。財(cái)政部門流程中要求資格預(yù)審，可以通過公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式選擇社會資本方。合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。而且發(fā)改部門強(qiáng)調(diào)的是通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目的社會資本方，且能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行工程建設(shè)（包括工程勘察、設(shè)計(jì)、施工以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購）招標(biāo)。通過其他方式確定的社會資本方的PPP項(xiàng)目，工程建設(shè)仍應(yīng)當(dāng)依法開展招投標(biāo)。

實(shí)踐中，部分采用競爭性磋商等政府采購方式的社會資本方承擔(dān)了工程施工總承包，而發(fā)改部門對此不予認(rèn)可，造成項(xiàng)目法人變更困難等問題。

1.2 招標(biāo)監(jiān)管不到位

傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)需要報(bào)交通運(yùn)輸主管部門備案。財(cái)政部文件中僅明確PPP項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)本級人民政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照政府采購管理相關(guān)規(guī)定，依法組織開展社會資本方采購工作，未明確招投標(biāo)工作的監(jiān)管程序以及交通運(yùn)輸主管部門的職責(zé)。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件、合同范本不健全

PPP和EPC招標(biāo)均無交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件，實(shí)施過程中對PPP項(xiàng)目合同的爭議不少，部分EPC合同對總價(jià)合同還是單價(jià)合同約定不明，在變更、計(jì)量、承包人的合理化建議等方面易引起爭議。

1.4 投標(biāo)人競爭不夠充分

PPP模式的投資大，合作時(shí)間長，項(xiàng)目回報(bào)率不高，回報(bào)周期較長，社會資本普遍擔(dān)心政府換屆后的政策延續(xù)性。部分項(xiàng)目投標(biāo)保證金過高，或商務(wù)條件不合理，造成前期市場測試時(shí)蜂擁而至，而真正招標(biāo)時(shí)不足3家。

EPC項(xiàng)目由于入門門檻較傳統(tǒng)項(xiàng)目高，也造成投標(biāo)人競爭不夠充分的問題。

1.5 中標(biāo)人的管理能力缺乏

眾多PPP項(xiàng)目均由施工單位作為中標(biāo)人，并承包施工任務(wù)，有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的嫌疑。部分項(xiàng)目的監(jiān)理、檢測均由PPP項(xiàng)目公司管理和付費(fèi)，更弱化了監(jiān)管。

EPC往往由聯(lián)合體中標(biāo)。采用聯(lián)合體方式組成的設(shè)計(jì)施工總承包團(tuán)隊(duì)，利益訴求、思維方式不一致，容易引發(fā)摩擦，降低管理效率和整體效益，設(shè)計(jì)、施工難以深度結(jié)合。由設(shè)計(jì)牽頭還是施工牽頭也各有利弊。

1.6 項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)較大

交通項(xiàng)目投資巨大，不可控的因素較多，如果在PPP項(xiàng)目合同或EPC合同中約定不明確，則設(shè)計(jì)深度不足、風(fēng)險(xiǎn)劃分不合理、合同漏洞等都有可能導(dǎo)致合同糾紛，使項(xiàng)目難以順利推進(jìn)。部分PPP或EPC項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)以概算為基數(shù)按下浮率招標(biāo)，僅有總價(jià)而無互認(rèn)的工程量清單和結(jié)算價(jià)，影響計(jì)量支付正常進(jìn)行。

2 PPP、EPC模式招標(biāo)的對策

2.1 PPP模式

（1）針對項(xiàng)目招標(biāo)采購問題，應(yīng)明確各種競爭性磋商、公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)的適用方式，并進(jìn)行資格預(yù)審。擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)重要的設(shè)備、材料等采購的，必須按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方。

（2）針對招標(biāo)監(jiān)管缺失問題，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)重要的設(shè)備、材料等采購，其PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和招標(biāo)文件應(yīng)按現(xiàn)行招投標(biāo)監(jiān)管程序報(bào)上級交通運(yùn)輸主管部門備案。由于目前項(xiàng)目管理權(quán)限和PPP項(xiàng)目審批權(quán)限不一致，PPP實(shí)施方案聯(lián)審時(shí)，應(yīng)邀請初步設(shè)計(jì)審批單位及同級行業(yè)主管部門參加。

（3）針對PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段問題，應(yīng)在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后進(jìn)行招標(biāo)，施工圖設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)建議由社會資本方承擔(dān)。但應(yīng)重視初步設(shè)計(jì)的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案。

（4）針對社會合作方選擇問題，一是應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，對投標(biāo)人的財(cái)務(wù)狀況、投融資能力、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和商業(yè)信譽(yù)等資格條件做出與招標(biāo)項(xiàng)目相適應(yīng)的要求，不得對不同所有制形式的潛在投標(biāo)人、聯(lián)合體實(shí)行歧視待遇；二是聯(lián)合體參與投標(biāo)，應(yīng)允許投標(biāo)人報(bào)名后獨(dú)立投標(biāo)或和其他成員組成聯(lián)合體參與投標(biāo)；三是鼓勵不將施工等資格作為強(qiáng)制性條件，允許社會資本方中標(biāo)后對施工任務(wù)進(jìn)行二次招標(biāo)；四是PPP項(xiàng)目的監(jiān)理、檢測應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)另行招標(biāo)，由政府方支付費(fèi)用。

（5）針對PPP合同，同級交通運(yùn)輸部門要加強(qiáng)PPP合同的審核和履約管理工作，確保合同內(nèi)容真實(shí)反映各方意愿，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、明確劃分各方義務(wù)，有效保障合法權(quán)益。

（6）針對聯(lián)合體內(nèi)部管理力度問題，應(yīng)明確聯(lián)合體內(nèi)部要建立協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任分工。

2.2 EPC模式

（1）招標(biāo)階段。不同于國外EPC概念，交通行業(yè)的設(shè)計(jì)施工總承包是指將公路工程的施工圖勘察設(shè)計(jì)、工程施工等工程內(nèi)容由總承包單位統(tǒng)一實(shí)施的承發(fā)包方式。應(yīng)此，應(yīng)在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后開展總承包工作，且初步設(shè)計(jì)應(yīng)深化。

（2）聯(lián)合體的設(shè)置。對于復(fù)雜的工程項(xiàng)目，以設(shè)計(jì)單位為牽頭人的EPC總承包具有明顯優(yōu)勢。盡管EPC總承包方式的項(xiàng)目管理有明顯的優(yōu)勢，但對總承包商的要求較高，它要求總承包商在項(xiàng)目管理、工程技術(shù)、工程經(jīng)濟(jì)等方面具有綜合實(shí)力，尤其在設(shè)計(jì)方面要有獨(dú)特的優(yōu)勢或協(xié)調(diào)能力。

（3）采用“單價(jià)合同”還是“總價(jià)合同”。設(shè)計(jì)施工總承包模式原則上采用總價(jià)合同，除了應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目法人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，總承包合同總價(jià)一般不予調(diào)整。部分項(xiàng)目采用了“大清單”和“小清單”模式，大清單類似分部分項(xiàng)工程，用于計(jì)量；小清單用于變更。

（4）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。項(xiàng)目法人和總承包單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者合同中約定總承包風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以參照以下因素約定：①項(xiàng)目法人提出的工期調(diào)整、重大設(shè)計(jì)變更、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或者工程規(guī)模的調(diào)整。②因國家稅收等政策調(diào)整引起的稅費(fèi)變化。③鋼材、水泥、瀝青、燃油等主要工程材料價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基價(jià)相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分。④施工圖勘察設(shè)計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的在初步設(shè)計(jì)階段難以預(yù)見的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空區(qū)、有毒氣體等重大地質(zhì)變化，其損失與處治費(fèi)用可以約定由項(xiàng)目法人承擔(dān)，或者約定項(xiàng)目法人和總承包單位的分擔(dān)比例。工程實(shí)施中出現(xiàn)重大地質(zhì)變化的，其損失與處治費(fèi)用除保險(xiǎn)公司賠付外，可以約定由總承包單位承擔(dān)，或者約定項(xiàng)目法人與總承包單位的分擔(dān)比例。因總承包單位施工組織、措施不當(dāng)造成的上述問題，其損失與處治費(fèi)用由總承包單位承擔(dān)。⑤其他不可抗力所造成的工程費(fèi)用的增加。除了項(xiàng)目法人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，其他風(fēng)險(xiǎn)一般約定由總承包單位承擔(dān)。

（5）優(yōu)化分成。設(shè)計(jì)施工總承包模式體現(xiàn)了“設(shè)計(jì)節(jié)約是最大的節(jié)約”理念，為調(diào)動總承包單位的積極性和創(chuàng)造力，通常建設(shè)單位不參與優(yōu)化分成。

（6）工程總價(jià)如何控制。在招投標(biāo)階段，部分項(xiàng)目采用工程量清單招標(biāo)，由于采用初步設(shè)計(jì)圖紙和工程量招標(biāo)，容易出現(xiàn)清單缺項(xiàng)、漏項(xiàng)和數(shù)量錯(cuò)誤問題，導(dǎo)致總承包單位在合同簽訂后提出調(diào)整合同總價(jià)。為減少此類爭議，應(yīng)在招標(biāo)中增加工程量復(fù)核環(huán)節(jié)。

在施工圖設(shè)計(jì)階段，由于存在設(shè)計(jì)深化、調(diào)整和一些客觀條件的變化問題，有可能導(dǎo)致施工圖工程量清單總價(jià)超出合同總價(jià)。為此，招標(biāo)文件應(yīng)明確施工圖工程量清單總價(jià)不得高于簽約合同價(jià)中的施工部分價(jià)格清單合計(jì)金額。

在結(jié)算階段，對于總價(jià)包干單價(jià)結(jié)算的，實(shí)際的工程數(shù)量有可能超出清單數(shù)量，應(yīng)約定超出部分不予計(jì)量。

（7）對于“三改”如何控制。項(xiàng)目“三改”存在較大的不確定性，可做類似約定：超出紅線10m范圍外的“三改”工程，增加（減少）的費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)（受益）；超出紅線10m范圍內(nèi)的三改工程，增加（減少）的費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)（受益）80%，總承包單位承擔(dān)（受益）20%。如需新增下穿通道，建設(shè)單位承擔(dān)80%，能夠保證新增下穿通道的實(shí)施，同時(shí)避免總承包單位通過做周邊工作增加不必要的下穿通道，以增加施工利潤。

（8）關(guān)于項(xiàng)目管理體系。設(shè)計(jì)施工總承包模式打破了傳統(tǒng)的平行承發(fā)包模式中的各參建單位之間存在的合同約束與相互制約關(guān)系，設(shè)計(jì)與施工融為一體，并且缺少相應(yīng)的制約機(jī)制，使建設(shè)單位技術(shù)管理能力不足的問題更為突出。同時(shí)，由于設(shè)計(jì)優(yōu)化的存在，使項(xiàng)目造價(jià)管理的難度顯著提升。這就需要進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理體系，重新構(gòu)建項(xiàng)目管理中的平衡關(guān)系，以降低建設(shè)單位的管理復(fù)雜度和風(fēng)險(xiǎn)。為此，可探索引進(jìn)工程全過程咨詢單位，對項(xiàng)目管理、施工圖咨詢、跟蹤審計(jì)、監(jiān)理等工作提供強(qiáng)力支撐。

3 結(jié)束語

通過對浙江省內(nèi)部分PPP、EPC模式項(xiàng)目的調(diào)研，文章將PPP、EPC模式招標(biāo)中的問題進(jìn)行了梳理并提出了相應(yīng)的建議和對策，并將這些建議和對策應(yīng)用到后續(xù)項(xiàng)目招標(biāo)過程中，在很大程度上為業(yè)主解決了招標(biāo)時(shí)投標(biāo)人競爭不夠充分、中標(biāo)后中標(biāo)人管理能力缺乏、項(xiàng)目實(shí)施過程中風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。相信隨著PPP、EPC模式的日趨成熟，交通項(xiàng)目PPP、EPC模式在招標(biāo)過程中的問題會逐步得到解決。