新市民誕生記

楊峰

從醞釀到興起

1978～1988

1978年11月的一個(gè)夜晚，安徽省鳳陽縣小崗村。

18名農(nóng)民聚在一起，偷偷簽署了大包干協(xié)議。這項(xiàng)秘密協(xié)議規(guī)定，18名農(nóng)民各自得到部分土地，自由選擇種植作物，“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”。如果隊(duì)長因此犯法坐牢，他家的活兒由全隊(duì)包下來，他家的孩子由全隊(duì)養(yǎng)到18歲。

小崗村人是勇敢的，也是幸運(yùn)的。很快，“包產(chǎn)到戶”有了社會主義的正式戶口，并迅速在全國推廣。包產(chǎn)到戶不但拉開了中國農(nóng)村改革的序幕，也將農(nóng)民從土地上解放出來，從此，農(nóng)村富余勞動(dòng)力踏上了遷徙的征途，而這一歷史趨勢至今未止。

黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村實(shí)行土地家庭承包經(jīng)營，農(nóng)民有了自主支配剩余勞動(dòng)時(shí)間的自由，農(nóng)村富余勞動(dòng)力逐漸多了起來。

這些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力把自身的特長與村、隊(duì)、公社的資源相結(jié)合，創(chuàng)辦了一大批“社隊(duì)企業(yè)”。據(jù)了解，1980年1月，農(nóng)業(yè)部在湖南長沙召開社隊(duì)企業(yè)經(jīng)營管理座談會，會議透露當(dāng)時(shí)全國社隊(duì)企業(yè)已發(fā)展到150多萬個(gè)，在社隊(duì)企業(yè)工作的人達(dá)2000多萬人。

農(nóng)民在保留土地的前提下進(jìn)社隊(duì)企業(yè)工作，“上班三班倒，種田早中晚”，實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。

但這種就地轉(zhuǎn)移模式無法吸收大量的富余勞動(dòng)力，一方面是亟需尋找出路的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，一方面是當(dāng)時(shí)嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)和苛刻的限制轉(zhuǎn)移條款，農(nóng)民的出路在哪里？

變化出現(xiàn)在1984年。

這一年，中共中央1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》肯定了農(nóng)民的流動(dòng)：“隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍， 為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件?！?/p>

《通知》還為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)打開了一扇門：“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！边@標(biāo)志著在農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)上，我國實(shí)行的政策由嚴(yán)格控制向允許流動(dòng)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民進(jìn)工廠、進(jìn)商場、進(jìn)特區(qū)、進(jìn)城市，開始了一場跨區(qū)域的大遷徙。

現(xiàn)在已經(jīng)找不到1984年進(jìn)入城市服務(wù)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但從當(dāng)年媒體的報(bào)道中仍然可見一斑——“溫州10萬鞋匠和彈棉花郎走全國”“安徽10萬保姆進(jìn)京城”“江西10萬斗笠闖天下”。

所有的數(shù)據(jù)都在顯示，農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)量在快速攀升。

1987年，中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會報(bào)告指出，農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，有8000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)入或部分轉(zhuǎn)入了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

1988年1月29日，《人民日報(bào)》報(bào)道的數(shù)字稱，僅珠江三角地區(qū)外來打工者就數(shù)以百萬計(jì)。

就在農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程中，“農(nóng)民工”這一稱謂應(yīng)運(yùn)而生。這個(gè)“擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇用去從事非農(nóng)活動(dòng)的農(nóng)村人口”的龐大群體，正式作為一個(gè)新的社會階層，登上歷史舞臺。

隨著政策從控制轉(zhuǎn)向放開，之前被壓抑的農(nóng)民工流動(dòng)大潮再次涌動(dòng)起來，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)恢復(fù)了快速增長態(tài)勢。1993年，農(nóng)民工達(dá)6200多萬人，比1989年增加3200多萬人， 其中跨省流動(dòng)達(dá)2200萬人，比1989年翻了一番多。

從控制到放開

1989～2001

“常年勞作在工廠，思妻憐子念爹娘。夜守晨候求一票，歲末年近爭返鄉(xiāng)。”一首名為 《車票吟》的詩，真實(shí)記錄了20世紀(jì)八九十年代，在他鄉(xiāng)務(wù)工農(nóng)民工的生活場景和思想狀況。

1989年，大量跨區(qū)域就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)，造成 “春運(yùn)”緊張，形成蔚為壯觀的“民工潮”。在北京、合肥、廣州、武漢等城市的火車站和汽車站，售票窗口前擠滿了人，站前廣場人滿為患。1989年春節(jié)后，有三四千萬農(nóng)民工涌入城市。

“民工潮”涌動(dòng)，帶來了交通、治安、管理等方面的難題。1989年3月6日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出緊急《通知》，要求各省市自治區(qū)和各部門做好嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出的工作。

《通知》指出，春節(jié)過后，農(nóng)民工大量集中于東北和廣東等地，致使鐵路客流暴漲、車站旅客積壓、列車嚴(yán)重超員，給鐵路運(yùn)輸造成了極大的壓力。一些農(nóng)民工到達(dá)上述地區(qū)后，因找不到工作而流落街頭，大量農(nóng)民工的擁入也給當(dāng)?shù)刂伟苍斐闪嘶靵y。各級人民政府要加強(qiáng)對外出農(nóng)民工的管理，控制農(nóng)民工外出。

至此，改革開放以來產(chǎn)生的大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)城現(xiàn)象出現(xiàn)了拐點(diǎn)。1989年，中國農(nóng)村回流勞動(dòng)力總量達(dá)1433萬人，非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力自1978年以來第一次出現(xiàn)絕對減少趨勢。

“廣東省政府和勞動(dòng)、鐵路、公安等有關(guān)部門高度重視大量外省農(nóng)民工來粵尋找工作的勢頭，采取積極措施，共同做好勸返工作，使這股‘民工潮的壓力開始緩緩減退?！睆目l(fā)于1991年3月19日《中國勞動(dòng)報(bào)》的一則消息，可以窺探當(dāng)時(shí)的情況。

盡管這一時(shí)期政府試圖控制農(nóng)民工盲目流動(dòng)，但在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下，農(nóng)民工已形成滾滾洪流。或許在數(shù)量上因時(shí)因地有增有減，但這股洪流已不可阻擋。

東方風(fēng)來滿眼春。1992年，鄧小平南方談話拉開了建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的序幕。

1992年10月，黨的十四大召開。十四大報(bào)告明確提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會指出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)內(nèi)的自由流動(dòng)。按照十四大精神，公安、勞動(dòng)等部門放寬了戶籍管理、流動(dòng)人口管理和勞動(dòng)就業(yè)等規(guī)定。

最能反映“民工潮”所帶來的沖擊仍然是鐵路系統(tǒng)的“春運(yùn)”。

1993年春節(jié)前后，有關(guān)方面對乘火車進(jìn)出廣東省和廣東省內(nèi)的乘客實(shí)行火車票浮動(dòng)加價(jià)的辦法，但這仍然擋不住農(nóng)民工流動(dòng)的潮流。

當(dāng)年春天，《瞭望》周刊推出組合報(bào)道《民工潮——風(fēng)起云涌又一年》，全景式反映了當(dāng)年農(nóng)民工的流動(dòng)狀況：

“今年的民工潮不但來得早，而且來勢猛。往年潮頭主要涌向嶺南，而今年潮勢所向，波及西南、中南、華東、京津地區(qū)等大半個(gè)中國。南京、上海、武昌、廣州、成都、重慶、貴陽、南昌、蚌埠……一條條交通干線上所有的鐵路樞紐站，幾天之內(nèi)都淹沒在農(nóng)民工的海洋里?！?/p>

如果說“春運(yùn)”只是個(gè)窗口，只能反映農(nóng)民工流動(dòng)的現(xiàn)象，那么，數(shù)據(jù)則更能說明這股民工狂潮的真實(shí)性與可靠性。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工人數(shù)已達(dá)1.12億人，跨省區(qū)流動(dòng)打工的有6200萬人。其中，四川省跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工達(dá)1000萬人，占四川農(nóng)村勞動(dòng)力的1/5，占全國流動(dòng)農(nóng)民工的1/6，“川軍”的規(guī)模已成為各路流動(dòng)農(nóng)民工大軍之冠。安徽跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工達(dá)500多萬人，占當(dāng)年全省農(nóng)村勞動(dòng)力總量的20.66%。

公平對待? 搞好服務(wù)

2002～2011

走出家門后的第一個(gè)10年，對胡小燕來說是變化巨大、意義非凡的10年。

1998年，胡小燕24歲，離開家鄉(xiāng)四川省武勝縣，來到改革開放的前沿陣地廣東。她暗下決心：“一定要在廣東扎下根?！?/p>

2008年1月21日，廣東省十一屆人大一次會議舉行第三次全體會議，銷售員胡小燕成為第一個(gè)當(dāng)選全國人大代表的農(nóng)民工。這年3月，她和另外兩名農(nóng)民工全國人大代表朱雪芹、康厚明，參加了十一屆全國人大一次會議。胡小燕說：“責(zé)任重大。我要為農(nóng)民工多說話，多辦實(shí)事?！本酃鉄羟?，農(nóng)民工代表難免有幾分稚嫩，但是作為第一代農(nóng)民工全國人大代表，他們?yōu)檗r(nóng)民工社會保障問題仗義執(zhí)言，為農(nóng)民工拖欠工資問題發(fā)聲，為農(nóng)民工住房困難問題建言。

會議現(xiàn)場還有一則趣事。時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶參加廣東代表團(tuán)分組討論，認(rèn)真聽完胡小燕的發(fā)言后，轉(zhuǎn)頭對時(shí)任廣東省委書記汪洋說：“這個(gè)代表選得好，你們看她講得多慷慨激昂?！?/p>

十一屆全國人大代表共有2978名，農(nóng)民工身份代表共有3人。這是中國民主政治歷史的一小步，卻是中國農(nóng)民工階層登上政治舞臺的一大步。

胡小燕的經(jīng)歷，體現(xiàn)出我國對農(nóng)民工的政策變化。

2002年之后，黨中央、國務(wù)院對農(nóng)民工工作加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革束縛農(nóng)民工流動(dòng)的體制機(jī)制，取消農(nóng)民工進(jìn)城的制度障礙，出臺法律法規(guī)政策維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。

2002年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》，對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提出了“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的十六字方針。

2002年11月，黨的十六大召開。十六大報(bào)告指出，“農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”“要消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)”。

此后，一個(gè)個(gè)文件，一條條政策，一項(xiàng)項(xiàng)舉措，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民工流動(dòng)進(jìn)入健康發(fā)展軌道。

——2003年，國務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍。這一年， 國務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

——2004年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，首次提出，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”“健全有關(guān)法律法規(guī)，依法保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益”。

——2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。這是我國第一次全面系統(tǒng)地提出解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，從收入、勞動(dòng)管理、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、社會保障、公共服務(wù)、維護(hù)權(quán)益等方面入手解決農(nóng)民工問題。

——2006年，國務(wù)院建立由31個(gè)部門單位組成的國務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會議，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為總召集人，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國農(nóng)民工工作。

2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)波及全球，對我國的國民經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)造成了嚴(yán)重的沖擊。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計(jì)，在中國1.3億外出就業(yè)的農(nóng)民工中，有2000萬人因金融危機(jī)失業(yè)返鄉(xiāng)。

同年12月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工是“我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)者大軍”，已成為“我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。

隨后，中國政府首次為穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)打出“組合拳”，包括在全國部署開展“春風(fēng)行動(dòng)”，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，開展職業(yè)培訓(xùn)，穩(wěn)定在崗農(nóng)民工就業(yè)，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

這套力度空前之大的“就業(yè)組合拳”，在改革開放以來還是第一次。

不難看出，2002年至2011年這一時(shí)期，我國的農(nóng)民工政策開始從被動(dòng)應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動(dòng)引導(dǎo)、從微觀上的事件處理轉(zhuǎn)向宏觀上的頂層設(shè)計(jì)、從管理為主轉(zhuǎn)向服務(wù)和改善環(huán)境為主。農(nóng)民工工作被列入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧一同考慮、一起設(shè)計(jì)、一道推動(dòng)。

推進(jìn)農(nóng)民工市民化

2012～至今

“我想成為真真正正的城里人?！保罾?，25歲，山東臨沂，裝卸工）

“要是能多學(xué)點(diǎn)兒技術(shù)就好了。”（徐富貴，20歲，河南駐馬店，管道工）

“尊重，感謝，厚愛，包容外來工?！保▍莿缀?，39歲，黑龍江哈爾濱，綜合部經(jīng)理）

“積分入戶，安居樂業(yè)?！保_新寶，26歲，湖南株洲，餐飲部會展領(lǐng)班）

“越來越好，年年加薪。”（石秀嫻，38歲，廣東清遠(yuǎn)，煮制領(lǐng)料工）

……

在2012年9月建成開館、位于廣東省廣州市的農(nóng)民工博物館，有一個(gè)“展望篇·夢想都開花”展廳。這里懸掛、張貼的一張張字條，展示了各地農(nóng)民工的心愿。

期盼工資再漲些，城里有房住，社保樣樣全，技能可提高，工作更體面，孩子有學(xué)上……每一位農(nóng)民工都有自己的夢想。這些夢想歸結(jié)到一點(diǎn)，便是——融入城市。

“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”2012年11月，黨的十八大報(bào)告明確指出，要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。我國開啟了農(nóng)民工市民化的新階段，助力更多農(nóng)民工追夢、圓夢。

“作為一個(gè)農(nóng)民工，能把戶口落在首都，感覺像做夢！”2014年4月，來自河南周口的農(nóng)民工李高峰拿到了戶口遷移證。

當(dāng)年3月，北京市總工會和市人力社保局、市公安局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理農(nóng)民工全國勞動(dòng)模范在京落戶手續(xù)有關(guān)問題的通知》，凡是在北京市被評為全國勞模、現(xiàn)仍為農(nóng)業(yè)戶口且有落戶意愿的外省市農(nóng)民工，均可視作落戶對象。

曾經(jīng)深鎖的城市戶口，終于向農(nóng)民工打開大門。

很快，新中國成立以來第一份全面、系統(tǒng)地改革戶籍管理制度的政策——《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革意見》于2014年7月正式發(fā)布，自此，農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移的大趨勢與國家政策和制度安排實(shí)現(xiàn)了同向的一體化進(jìn)程。盡管有些政策措施尚需進(jìn)一步完善，但體系化的進(jìn)程已經(jīng)開啟。

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》。這是我國第二個(gè)全面系統(tǒng)地指導(dǎo)做好農(nóng)民工工作的綜合性文件，為農(nóng)民工量身定做了就業(yè)創(chuàng)業(yè)、勞動(dòng)權(quán)益保障、 進(jìn)城落戶、子女教育、房屋租住、社會保障等方面的政策。

從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》到《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，從《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》到《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》，從《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》到《居住證暫行條例》……一系列政策文件和法規(guī)，對有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作出了部署。

近年來，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，職業(yè)技能與綜合素質(zhì)逐漸提高，工資收入大幅增加，農(nóng)民工隨遷子女在輸入地接受義務(wù)教育比例保持較高水平、參加高考人數(shù)逐年增加。此外，農(nóng)民工社會保險(xiǎn)權(quán)益和勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益得到維護(hù)，基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)基本覆蓋農(nóng)民工及其隨遷家屬，地級以上城市將農(nóng)民工納入住房保障范圍。

黨的十八大之后的5年，全國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。2017年10月，黨的十九大明確提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

“農(nóng)民工市民化仍在進(jìn)行中，預(yù)計(jì)到2035年基本完成。 我國對農(nóng)民工工作的頂層設(shè)計(jì)不斷加強(qiáng)，目前，工作格局和政策體系基本形成，努力方向、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑都已經(jīng)明確，將穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工本人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入城鎮(zhèn)?！比松绮哭r(nóng)民工工作司相關(guān)負(fù)責(zé)人說。