論我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的基本屬性

邢鴻飛　王聰聰

摘? ? ? 要：評(píng)估主體是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的基礎(chǔ)與核心，確定評(píng)估主體基本屬性有助于推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的順利發(fā)展。從基本構(gòu)架層面來(lái)看，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體呈現(xiàn)出自評(píng)估主體與第三方評(píng)估主體、前評(píng)估主體與后評(píng)估主體和公眾三類(lèi)形態(tài)。從基本功能層面來(lái)看，我國(guó)評(píng)估主體具備引領(lǐng)、保障和適用等一般功能，預(yù)測(cè)、后備、監(jiān)管和輔助等特殊功能。從基本特征來(lái)看，我國(guó)評(píng)估主體具有獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，但尚存在獨(dú)立性不足、專(zhuān)業(yè)程度不一、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)模糊、權(quán)威性缺乏等困境，需要在法律和政策中進(jìn)一步完善。

關(guān)? 鍵? 詞：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù);評(píng)估主體;基本屬性

中圖分類(lèi)號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）02-0001-09

作者簡(jiǎn)介：邢鴻飛（1963—），男，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué);王聰聰（1995—），女，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

一、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的基本構(gòu)架

研究評(píng)估主體的基本構(gòu)架是討論評(píng)估主體的首要條件。根據(jù)實(shí)施階段和實(shí)施方式的不同，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體呈現(xiàn)出不同形態(tài)。

（一）自評(píng)估主體與第三方評(píng)估主體

評(píng)估主體性質(zhì)的不同意味著各評(píng)估主體權(quán)利、能力和方法有很大的差異，在實(shí)踐中最終評(píng)估結(jié)果也會(huì)受到影響，因此，研究評(píng)估主體的基本構(gòu)架首先依據(jù)評(píng)估主體的性質(zhì)進(jìn)行主體劃分。

⒈自評(píng)估主體。我國(guó)傳統(tǒng)行政權(quán)力高度集中的狀態(tài)導(dǎo)致以往政府績(jī)效評(píng)估傾向于以自評(píng)估形式完成，政府自評(píng)估是推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度化、規(guī)范化的重要手段，是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐和政府績(jī)效管理辦法優(yōu)化服務(wù)、提高政府執(zhí)行力的有效途徑。根據(jù)評(píng)估方式、評(píng)估主體級(jí)別和職能范圍的不同，自評(píng)估主體在實(shí)踐中通常劃分為縱向評(píng)估主體、橫向評(píng)估主體和自我評(píng)估主體三類(lèi)：一是縱向評(píng)估，指上級(jí)政府部門(mén)基于對(duì)下級(jí)政府部門(mén)的監(jiān)督權(quán)，對(duì)下級(jí)政府部門(mén)一系列購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行的評(píng)估。此時(shí)，上級(jí)政府部門(mén)可被稱(chēng)為縱向評(píng)估主體?？v向評(píng)估主體可以利用明顯的權(quán)力優(yōu)勢(shì)對(duì)下級(jí)政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行糾錯(cuò)、引導(dǎo)和激勵(lì)，有利于把控評(píng)估質(zhì)量。二是橫向評(píng)估，指同級(jí)政府部門(mén)之間或者就某一項(xiàng)目有聯(lián)系的政府部門(mén)之間互相評(píng)估的過(guò)程。此時(shí)的政府部門(mén)可被稱(chēng)為橫向評(píng)估主體。橫向評(píng)估方便評(píng)估主體與評(píng)估對(duì)象平等交流項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、問(wèn)題和未來(lái)走向，有利于提高評(píng)估效率。三是自我評(píng)估，指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施后自我檢查、自我反思和糾錯(cuò)，此時(shí)，作為項(xiàng)目具體實(shí)施者的政府部門(mén)本身可被稱(chēng)為自我評(píng)估主體。自我評(píng)估主體知曉實(shí)施過(guò)程中自身真實(shí)的工作狀態(tài)和工作進(jìn)度，明晰部門(mén)存在的問(wèn)題和不足，有助于提出具有針對(duì)性的評(píng)估結(jié)果和方案。總體而言，政府自評(píng)估主體多樣，有利于增強(qiáng)行政回應(yīng)性和責(zé)任感，同時(shí)也對(duì)我國(guó)評(píng)估體制的完善提出了較高要求。

⒉第三方評(píng)估主體。所謂第三方評(píng)估，意味著做出評(píng)估結(jié)論的機(jī)構(gòu)或個(gè)人既非政策制定者，也非執(zhí)行者，有效避免了政府部門(mén)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”所造成的結(jié)果不公正風(fēng)險(xiǎn)。[1]其實(shí)質(zhì)是一種更為客觀的社會(huì)監(jiān)督，更有助于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。[2]根據(jù)身份的不同，第三方評(píng)估主體可劃分為專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)（專(zhuān)門(mén)從事評(píng)估工作，以評(píng)估為主業(yè)）和非專(zhuān)門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)（以教學(xué)科研等工作為主業(yè)，附帶從事評(píng)估工作，以評(píng)估為副業(yè)）：一是專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)具備專(zhuān)業(yè)評(píng)估資質(zhì)，在評(píng)估過(guò)程中具有不可代替的重要地位。如廈門(mén)市思明區(qū)政府委托福州博智市場(chǎng)研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度評(píng)估;上海市閔行區(qū)邀請(qǐng)市質(zhì)量協(xié)會(huì)用戶評(píng)估中心對(duì)區(qū)政府各部門(mén)進(jìn)行評(píng)估。[3]專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)以其特有的專(zhuān)業(yè)性和公正性活躍在政府績(jī)效評(píng)估中，與處于上升時(shí)期的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一同成長(zhǎng)。二是相較于專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，高校專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、知識(shí)面廣，其作為評(píng)估主體進(jìn)一步增強(qiáng)了評(píng)估的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，有利于提升第三方評(píng)估專(zhuān)業(yè)性。同時(shí)，以高校教師作為評(píng)估主體，有助于高校課題組將實(shí)踐融入理論研究之中，提升研究結(jié)果的操作性，實(shí)現(xiàn)政府與高校互利共贏。2018年中央財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出：“應(yīng)嚴(yán)格按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)價(jià)工作”?？傮w而言，多樣的第三方評(píng)估主體有利于提升評(píng)估結(jié)果的公正性，避免政府自評(píng)估帶來(lái)的評(píng)估結(jié)果閉塞和滯后的缺陷。

（二）前評(píng)估主體與后評(píng)估主體

根據(jù)實(shí)施時(shí)間的不同，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估在實(shí)踐中劃分為“事前評(píng)估”和“事后評(píng)估”，由此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估主體劃分為“前評(píng)估主體”和“后評(píng)估主體”。

⒈前評(píng)估主體。事前評(píng)估是在政策執(zhí)行前所進(jìn)行的一種帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)估，主要包括對(duì)政策實(shí)施對(duì)象發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)、對(duì)政策可行性的預(yù)測(cè)、對(duì)政策效果的預(yù)測(cè)。[4]在立項(xiàng)之初明確事前評(píng)估主體，有助于政府借助政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)樹(shù)立政府形象、提升政府公信力。前評(píng)估主體的主要任務(wù)是根據(jù)政府治理目標(biāo)和治理水平，通過(guò)考核和調(diào)研確定某一政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目、幫助政府選擇合適的承接主體，從而為項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供良好基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，事前評(píng)估的實(shí)施形態(tài)多以政府自評(píng)估為主，自評(píng)估主體擁有政府項(xiàng)目信息的優(yōu)先獲取途徑、嚴(yán)格的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，滿足了事前評(píng)估的政務(wù)需求。

⒉后評(píng)估主體。事后評(píng)估是指在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)間后，將執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)比對(duì)差距，找出問(wèn)題和癥結(jié)所在，以便進(jìn)一步完善服務(wù)項(xiàng)目。后評(píng)估主體在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中主要針對(duì)兩方面內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估：一是評(píng)估政府政策實(shí)施后的社會(huì)適應(yīng)性，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)反饋并改進(jìn);二是評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果并提出建議。后評(píng)估主體多以第三方評(píng)估主體為主，第三方評(píng)估主體以其主體多元、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)靈活多變的優(yōu)勢(shì)幫助政府審視執(zhí)行效果，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的障礙性因素。

在事前評(píng)估中僅依靠自評(píng)估主體不能對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)需求做出最佳分析;在事后評(píng)估中，評(píng)估任務(wù)繁重且周期過(guò)長(zhǎng)，純粹的第三方評(píng)估形式往往流于形式，亦難以彌補(bǔ)以上不足，故而，每一階段的評(píng)估主體也不是固定不變的。

（三）公眾在評(píng)估中的地位和作用

公眾作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的直接服務(wù)對(duì)象，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)理應(yīng)具有天然的話語(yǔ)權(quán)。由于公眾參與的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足、制度保障缺乏等問(wèn)題暫時(shí)難以解決，在現(xiàn)實(shí)中較少有直接以個(gè)體身份在評(píng)估過(guò)程中表達(dá)自身利益訴求，而更多地借助與高校課題合作、加入專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)等方式參與到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估中。但是，這不影響我們理性看待公眾直接以個(gè)體身份參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估時(shí)所發(fā)揮的作用。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下進(jìn)行的公眾活動(dòng)并不少見(jiàn)，如參與“萬(wàn)人評(píng)議”活動(dòng)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)通道表述利益、參與聽(tīng)證和座談會(huì)等。這些活動(dòng)的開(kāi)展，一方面，在推進(jìn)政府民主化、提高項(xiàng)目質(zhì)量等方面具有重大價(jià)值;另一方面，對(duì)評(píng)估主體起著監(jiān)督作用。由此可見(jiàn)，如果公眾作為評(píng)估主體的監(jiān)督意識(shí)沒(méi)有提升，將影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估的順利開(kāi)展。

二、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的基本功能

評(píng)估是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要組成部分。明確評(píng)估主體基本功能不僅是明確評(píng)估主體基本屬性、提高評(píng)估質(zhì)量的必要條件，對(duì)于鼓勵(lì)多方主體參與政府項(xiàng)目評(píng)估、避免“信息孤島”也具有重要意義。

（一）評(píng)估主體的一般功能

⒈評(píng)估主體的引領(lǐng)功能。我國(guó)評(píng)估制度起步較晚，相關(guān)的政策和法律對(duì)評(píng)估主體的規(guī)定仍不完善，由此，多元化評(píng)估主體憑借專(zhuān)業(yè)的評(píng)估知識(shí)參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施始末，能夠有效引領(lǐng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)往預(yù)期方向發(fā)展：一是促使政府根據(jù)評(píng)估報(bào)告作出正確決策，保證決策結(jié)果科學(xué)性;二是促進(jìn)政府重視評(píng)估體系建設(shè)，以增強(qiáng)各方評(píng)估主體的責(zé)任感，預(yù)防或克服政府評(píng)估主體間的理性偏差。評(píng)估主體多元化有助于增強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，促使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估多元化、多層次、多角度發(fā)展，推進(jìn)各地政府決策民主化、法治化、科學(xué)化，提升政府公信力，樹(shù)立政府權(quán)威。

⒉評(píng)估主體的保障功能。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的準(zhǔn)入制度、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和試用范圍在不斷完善，多元化評(píng)估主體的參與渠道逐步拓寬，有助于評(píng)估主體發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的順利實(shí)施：一是多元化評(píng)估主體有助于各評(píng)估主體之間互相配合，解決了評(píng)估信息不對(duì)稱(chēng)、評(píng)估結(jié)果可操作空間大、評(píng)估效力不足等問(wèn)題，保障了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的時(shí)效性、科學(xué)性和客觀性;二是多次評(píng)估有助于優(yōu)化各類(lèi)評(píng)估主體的能力，協(xié)調(diào)各評(píng)估主體之間的矛盾和摩擦，減少評(píng)估報(bào)告誤差，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而建立結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、多元化的政府信息資源公共獲取體系和績(jī)效評(píng)估體系，提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量和水平。

⒊評(píng)估主體的適用功能。評(píng)估主體貫穿于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)整個(gè)過(guò)程，利用評(píng)估主體的適用功能，杜絕絕對(duì)的階段性劃分：在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的“前評(píng)估”階段，應(yīng)以具有先期信息和權(quán)威優(yōu)勢(shì)的政府自評(píng)估為主，以專(zhuān)業(yè)性程度更高的第三方獨(dú)立評(píng)估為輔，從源頭嚴(yán)格審核政府選擇項(xiàng)目，降低事故發(fā)生幾率;在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的“后評(píng)估”階段，應(yīng)以第三方獨(dú)立評(píng)估為主、以政府自評(píng)估為輔，其理由在于，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目最終指向社會(huì)公眾，來(lái)自于市場(chǎng)的第三方評(píng)估主體能夠靈活適應(yīng)社會(huì)需求，而自評(píng)估主體則能夠予以權(quán)威性保障，有助于樹(shù)立福利政府的形象。由此，需督促政府積極轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)政府公信力，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估體系得到質(zhì)的飛躍。

（二）評(píng)估主體的特別功能

⒈前評(píng)估主體與后評(píng)估主體的特別功能。由于實(shí)施階段不同，前評(píng)估主體與后評(píng)估主體的特別功能具有明確區(qū)分：⑴前評(píng)估主體具有預(yù)測(cè)功能。如前文所述，事前評(píng)估作為評(píng)估過(guò)程的初始環(huán)節(jié)，以預(yù)測(cè)分析政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目為主要任務(wù)，是政府下達(dá)并執(zhí)行政策的試金石，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目順利開(kāi)展的必經(jīng)之路。前評(píng)估主體以政府內(nèi)部自評(píng)估主體為主，政府內(nèi)部自評(píng)估主體具有得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，能夠分析政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合理性、合法性和有效性，預(yù)見(jiàn)可能出現(xiàn)的問(wèn)題并整合項(xiàng)目利弊下的投入與回報(bào)，有助于政策方案的完善。⑵后評(píng)估主體具有后備功能。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施一段時(shí)間之后，后評(píng)估階段評(píng)估主體將結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行的階段性進(jìn)展和實(shí)況，對(duì)實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估并提出調(diào)整方案，這有助于針對(duì)性解決項(xiàng)目難題，完善公共服務(wù)的資源配置，進(jìn)一步提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量。

⒉自評(píng)估主體與第三方評(píng)估主體的特別功能。根據(jù)評(píng)估主體性質(zhì)不同，評(píng)估主體的特別功能也具有明顯區(qū)別：⑴自評(píng)估主體具有監(jiān)管功能。自評(píng)估主體在政府政策評(píng)估中依靠得天獨(dú)厚的地位占據(jù)監(jiān)管優(yōu)勢(shì)：相較于第三方評(píng)估主體，自評(píng)估主體獲取的信息更為全面，能夠在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目初期判斷政府政策是否可靠，從而起到政策監(jiān)管作用。⑵第三方評(píng)估主體具有輔助功能。第三方評(píng)估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估的缺陷，不僅完善了政府績(jī)效評(píng)估體系，顯著提高了政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，對(duì)促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的作用。[5]雖然，我國(guó)第三方評(píng)估主體力量尚未完全壯大并成為評(píng)估主體的中堅(jiān)力量，但在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，第三方評(píng)估主體客觀、中立、科學(xué)的評(píng)估結(jié)果和建議，亦對(duì)提高政策和項(xiàng)目的有效性和服務(wù)性發(fā)揮了重要作用。

三、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的基本屬性及其困境

明確了評(píng)估主體的基本構(gòu)成和功能，有助于研究評(píng)估主體的基本屬性。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的基本屬性應(yīng)包括評(píng)估主體的獨(dú)立性、評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性、評(píng)估主體的公共性和評(píng)估主體的法治性四個(gè)方面：

（一）評(píng)估主體的獨(dú)立性

獨(dú)立性是政策評(píng)估發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，其內(nèi)涵是指評(píng)估機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于政府部門(mén)，與政府部門(mén)政策制定過(guò)程在形式上保持獨(dú)立;評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于各利益相關(guān)者，不得成為特定利益集團(tuán)的代言人，與政策實(shí)施的利益保持獨(dú)立。[6]評(píng)估主體獨(dú)立完成評(píng)估工作，不受任何因素的影響。

⒈自評(píng)估主體獨(dú)立性面臨體制困境。政府各級(jí)自評(píng)估主體不僅要保持上下級(jí)的獨(dú)立性，更要保持自身獨(dú)立性：在縱向評(píng)估中，上級(jí)部門(mén)有權(quán)監(jiān)督和指導(dǎo)下級(jí)部門(mén)的項(xiàng)目實(shí)施，但在實(shí)踐中下級(jí)部門(mén)缺少獨(dú)立活動(dòng)空間，致使評(píng)估結(jié)果無(wú)法令人信服;在自我評(píng)估和橫向評(píng)估中，雖然評(píng)估主體掌握了一定的活動(dòng)空間，但雙方或部門(mén)自身的可操作空間過(guò)大，極易出現(xiàn)謊報(bào)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目完成狀態(tài)、隱瞞項(xiàng)目實(shí)際存在問(wèn)題、阻撓項(xiàng)目推進(jìn)、收受賄賂等情況，項(xiàng)目“水分”過(guò)大。除此之外，評(píng)估主體內(nèi)部評(píng)估人員也難以保證自身獨(dú)立，不受其他機(jī)關(guān)、個(gè)人和組織的干擾，杜絕任何腐敗操作。在當(dāng)前政府信息公開(kāi)范圍過(guò)窄、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序尚不健全的情況下，自評(píng)估主體之間若沒(méi)有明顯的權(quán)力界限，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租設(shè)租空間，導(dǎo)致權(quán)錢(qián)交易、貪污腐敗，使評(píng)估流于形式。故應(yīng)考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估規(guī)范，解決當(dāng)前自評(píng)估主體獨(dú)立性困境。

⒉第三方評(píng)估主體獨(dú)立性不足。獨(dú)立性是第三方評(píng)估主體最為突出的特征之一，但由于第三方評(píng)估在我國(guó)起步較晚，目前其在自身制度保障、機(jī)構(gòu)設(shè)立和資金獨(dú)立性方面仍面臨一些障礙，使其獨(dú)立性無(wú)法真正得以實(shí)現(xiàn)：一是第三方評(píng)估主體評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目缺乏足夠的法律依據(jù)來(lái)保障其地位獨(dú)立性;二是在由社會(huì)組織行業(yè)主導(dǎo)的公共服務(wù)準(zhǔn)入制度尚未完全建立的前提下，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)大部分通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判獲得評(píng)估資格，這極易導(dǎo)致第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)趨向于附和政府權(quán)力獲得一定利益而失去自身獨(dú)立性;三是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源往往需要政府資金支撐，這是我國(guó)公共服務(wù)評(píng)估制度體系的又一大欠缺。為避免政府內(nèi)部評(píng)估在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象的發(fā)生，保障和發(fā)揮第三方評(píng)估主體的獨(dú)立性是趨勢(shì)亦是使命。

（二）評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性

評(píng)估報(bào)告質(zhì)量是評(píng)估工作的中心，評(píng)估過(guò)程中不僅要重視評(píng)估主體的獨(dú)立性，也要重視評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性。在實(shí)踐中存在一個(gè)不可忽視的問(wèn)題：無(wú)論是資源優(yōu)勢(shì)明顯的自評(píng)估主體還是形式眾多的第三方評(píng)估主體，如果各評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)能力參差不齊，那么極易擾亂評(píng)估秩序，影響評(píng)估質(zhì)量。

⒈自評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)性發(fā)展困滯。政府自評(píng)估主體的主要任務(wù)是依據(jù)傳統(tǒng)行政體制下嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)范和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，利用就近優(yōu)勢(shì)先期接觸政府項(xiàng)目相關(guān)信息，幫助政府部門(mén)預(yù)判政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)前景并作出相關(guān)決定。在此情形下自評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性影響著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和改進(jìn)，其專(zhuān)業(yè)能力在一定程度上決定了政府執(zhí)政水平和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果。但是，目前政府內(nèi)部評(píng)估以官方為主，評(píng)估權(quán)力主要掌握在領(lǐng)導(dǎo)人或上級(jí)組織手中，多是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的評(píng)估;評(píng)估過(guò)程具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監(jiān)督，評(píng)估程序具有很大的隨意性。[7]在傳統(tǒng)行政體制下限制了政府自評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)能力的進(jìn)步，阻礙了自評(píng)估主體的革新與重整。

⒉第三方評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)性程度不一。相較于自評(píng)估主體，第三方評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)化程度更高。我國(guó)第三方評(píng)估主體多數(shù)由社會(huì)組織擔(dān)任，第三方評(píng)估主體內(nèi)部工作人員具備政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)等不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，能夠科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)體系，分配評(píng)估權(quán)重位序，選擇科學(xué)的評(píng)估工具和方法，提高評(píng)估結(jié)果的精確度和有效度，從較為專(zhuān)業(yè)的視角提出具有針對(duì)性、科學(xué)性的整改方案和措施，不斷提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的水平。由社會(huì)組織構(gòu)成的第三方評(píng)估面臨的問(wèn)題是：數(shù)量有限、結(jié)構(gòu)不合理、專(zhuān)業(yè)性程度參差不齊，同時(shí)政府對(duì)第三方評(píng)估主體的設(shè)立并未提供放寬注冊(cè)條件、經(jīng)費(fèi)支持、稅務(wù)減免等足夠的政策支持。于是，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往為了評(píng)估業(yè)務(wù)的延續(xù)性而降低其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以此迎合政府以保證獲取下一次評(píng)估業(yè)務(wù)，由此導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失靈。[8]從國(guó)外先進(jìn)的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，如美國(guó)的蘭德公司、布魯金斯研究所、現(xiàn)代問(wèn)題研究所等第三方評(píng)估主體不僅在利益關(guān)系上與作為項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)主體的政府以及相關(guān)承接主體保持距離，其評(píng)估的專(zhuān)業(yè)性更受到推崇。專(zhuān)業(yè)化評(píng)估應(yīng)成為常態(tài)化和基本化操作，從而促進(jìn)政府對(duì)自身評(píng)估工作作出深刻反思，引導(dǎo)政府作出科學(xué)、切實(shí)的決策。

（三）評(píng)估主體的公共性

公共性作為公共服務(wù)的內(nèi)在屬性，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最終目的，也是評(píng)估工作的價(jià)值取向，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估利益的公共性直接體現(xiàn)在評(píng)估主體在開(kāi)展評(píng)估工作時(shí)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)和尊重。評(píng)估的目的是為了確保政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效施行，滿足社會(huì)公眾的公共利益需求，幫助政府完成轉(zhuǎn)型，實(shí)踐中主要表現(xiàn)為通過(guò)評(píng)估主體平衡公共利益的供給需求，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量，保障社會(huì)公共福利的穩(wěn)定發(fā)放。然而評(píng)估操作中部分環(huán)節(jié)和行為所體現(xiàn)的價(jià)值觀與“公共性”理念容易產(chǎn)生矛盾，使得評(píng)估主體維持評(píng)估利益的公共性面臨阻礙：一方面政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)飛速發(fā)展的情況下，多方主體利益沖突在所難免，評(píng)估主體在各方立場(chǎng)中面臨重重誘惑，個(gè)人利益、團(tuán)體利益和機(jī)構(gòu)利益往往容易凌駕于公共利益至上，從而導(dǎo)致評(píng)估利益偏離公共性，帶來(lái)自利性的風(fēng)險(xiǎn);另一方面評(píng)估利益公共性理念缺乏完善的評(píng)估制度體系予以明確規(guī)范，應(yīng)對(duì)多元化、個(gè)性化的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需求，評(píng)估沒(méi)有規(guī)范約束，極易造成評(píng)估失衡、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，在一定程度上也影響了評(píng)估利益的公共性。評(píng)估主體是評(píng)估工作的“總舵手”，評(píng)估利益則意味著評(píng)估主體最終的目的指向，評(píng)估主體要立足于公共利益角度，要求評(píng)估主體對(duì)各階層都負(fù)有平等的評(píng)估理念，不僅對(duì)政府有所承諾，對(duì)社會(huì)公眾也要負(fù)責(zé)。

（四）評(píng)估主體的法治性

評(píng)估主體的法治性是指評(píng)估主體在評(píng)估過(guò)程中依法評(píng)估，評(píng)估必須在法律的規(guī)制下進(jìn)行，否則評(píng)估主體的權(quán)利和責(zé)任無(wú)法明確，評(píng)估行為也難以落實(shí)。評(píng)估主體的權(quán)責(zé)一致作為評(píng)估正常開(kāi)展的基礎(chǔ)，在實(shí)踐和理論中，都需要法律法規(guī)的規(guī)定和保障。但是，現(xiàn)實(shí)是我國(guó)評(píng)估制度沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，各地政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展評(píng)估工作所依據(jù)的多是地方規(guī)范性文件，沒(méi)有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序和評(píng)估方法。評(píng)估由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，僅在部分法律中零散出現(xiàn)，如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等法律中雖涉及到評(píng)估，卻缺乏關(guān)于評(píng)估具體明確的規(guī)定，無(wú)論是曾經(jīng)占據(jù)評(píng)估主導(dǎo)地位的政府內(nèi)部自評(píng)估主體，還是逐漸成為評(píng)估熱門(mén)的第三方評(píng)估主體，在實(shí)踐中都面臨一絲尷尬地位，評(píng)估主體若是無(wú)法堅(jiān)定自身獨(dú)立評(píng)估身份，轉(zhuǎn)而依附某一主體利益，極易脫離法律的規(guī)制滋生問(wèn)題，隨意開(kāi)展評(píng)估工作，破壞評(píng)估制度的基本原則，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)因此受到影響難以順利進(jìn)行。對(duì)設(shè)立評(píng)估專(zhuān)門(mén)性法律的迫切需求和當(dāng)前評(píng)估立法缺乏的矛盾逐漸凸顯，加快評(píng)估制度立法的呼聲也日益高漲，2015年5月13日，民政部出臺(tái)《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各地方政府也陸續(xù)推出相關(guān)的規(guī)范文件。評(píng)估主體必須堅(jiān)持法治理念，保證評(píng)估工作依照法定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，遵守法定評(píng)估程序進(jìn)行評(píng)估，并在評(píng)估結(jié)束后自覺(jué)接受監(jiān)督，自覺(jué)維護(hù)評(píng)估主體的法治性，保護(hù)評(píng)估行為的法治化。

四、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估主體的發(fā)展方向

（一）增強(qiáng)評(píng)估主體的獨(dú)立性

保障評(píng)估主體的獨(dú)立性需要政府和第三方評(píng)估主體的共同努力。無(wú)論是政府內(nèi)部自評(píng)估還是第三方評(píng)估都應(yīng)重視評(píng)估的獨(dú)立性，不能因各方利益爭(zhēng)奪而喪失原有的公益性。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性并不意味著政府部門(mén)之間、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)之間完全割裂，而是要盡可能保證評(píng)估立場(chǎng)的中立性，保證評(píng)估質(zhì)量經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)。首先，政府內(nèi)部評(píng)估要積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)評(píng)估觀念，樹(shù)立以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，提升績(jī)效為目標(biāo)的評(píng)估理念;其次，重視建立專(zhuān)門(mén)的第三方評(píng)估制度，第三方評(píng)估主體獨(dú)立并不意味著脫離政府監(jiān)督，而是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)第三方擁有自主決策權(quán)，推動(dòng)第三方評(píng)估制度化。同時(shí)，應(yīng)爭(zhēng)取第三方評(píng)估主體實(shí)現(xiàn)財(cái)政獨(dú)立，即資金支持主要來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)而非政府撥款，只有這樣第三方評(píng)估獨(dú)立評(píng)估才更具可行性。加強(qiáng)評(píng)估獨(dú)立性意義重大且迫在眉睫，評(píng)估主體秉持獨(dú)立性，方能增進(jìn)評(píng)估主體的社會(huì)認(rèn)可度。

（二）加強(qiáng)評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性

加強(qiáng)評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性關(guān)系到評(píng)估主體的公信力和評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)正在快速拓寬服務(wù)范圍和種類(lèi)，提升評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)技能才能適應(yīng)快速發(fā)展的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。加強(qiáng)評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性，先要從政府內(nèi)部自評(píng)估主體提升專(zhuān)業(yè)性做起，打破原有傳統(tǒng)行政內(nèi)部的陳舊評(píng)估體系，利用就近優(yōu)勢(shì)先期接觸政府項(xiàng)目相關(guān)信息，幫助政府部門(mén)預(yù)判政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)前景并作出相關(guān)決定。在此情形下借由自評(píng)估主體的專(zhuān)業(yè)性影響著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和改進(jìn)，在一定程度上提高了政府執(zhí)政水平和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效果。相較于自評(píng)估主體，第三方評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)性則體現(xiàn)在多元化。我國(guó)第三方評(píng)估主體多數(shù)由社會(huì)組織擔(dān)任，靈活變通和與時(shí)俱進(jìn)是其重要特點(diǎn)，第三方評(píng)估主體工作人員多具備新興領(lǐng)域感應(yīng)能力和快速學(xué)習(xí)能力，能夠科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目指標(biāo)體系，分配評(píng)估權(quán)重位序，選擇科學(xué)的評(píng)估工具和方法，提高評(píng)估結(jié)果的精確度和有效度，從較為專(zhuān)業(yè)的視角提出具有針對(duì)性、科學(xué)性的整改方案和措施，與政府內(nèi)部評(píng)估主體共同幫助提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)水平。

（三）樹(shù)立公共利益至上理念

公共利益至上是評(píng)估主體必須堅(jiān)持的理念，強(qiáng)調(diào)公共利益至上是對(duì)評(píng)估主體提出了更高的要求和期盼。在傳統(tǒng)評(píng)估的理念中，評(píng)估是為了向領(lǐng)導(dǎo)交差，而非真實(shí)反饋公眾需求。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估進(jìn)入我國(guó)的幾十年以來(lái)，雖然仍需在實(shí)踐中不斷完善，但是明顯可以看到政府為了提供更優(yōu)社會(huì)服務(wù)所作出的努力，公共利益至上的理念在我國(guó)愈發(fā)得到重視，評(píng)估主體在評(píng)估中不僅堅(jiān)守這一理念，更是用實(shí)際行動(dòng)進(jìn)一步鞏固這一理念——完善評(píng)估機(jī)制，保障評(píng)估主體獨(dú)立性;加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估技能培訓(xùn)，滿足社會(huì)公眾多方的利益需求;接受監(jiān)督，確保評(píng)估工作公開(kāi)公正的進(jìn)行。一方面，堅(jiān)持公共利益至上理念需要有專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行理論推崇，在良好的學(xué)術(shù)交流氛圍中樹(shù)立該理念，更需要法律法規(guī)明確規(guī)定評(píng)估目的，規(guī)范評(píng)估主體的發(fā)展方向;另一方面，評(píng)估主體自身要堅(jiān)守公共利益至上理念，評(píng)估主體若是有意識(shí)操控評(píng)估行為，也會(huì)出現(xiàn)損害公共利益的情況。由此，公共利益至上理念至少面臨完善法律法規(guī)和建立評(píng)估主體約束機(jī)制的任務(wù)，保證評(píng)估主體的健康發(fā)展。

（四）完善評(píng)估法律保障

完善評(píng)估立法，增強(qiáng)評(píng)估保障是當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目下評(píng)估制度的迫切需求，是法治化社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路，有助于進(jìn)一步明確評(píng)估主體的基本屬性，確保評(píng)估主體充分履行自身義務(wù)。因此，應(yīng)從立法方面重視評(píng)估主體的建設(shè)：一是評(píng)估主體的權(quán)利義務(wù)必須是法定的，這意味著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目下的評(píng)估是以法律為基礎(chǔ)，這是明確評(píng)估主體基本屬性的基礎(chǔ);二是評(píng)估主體在結(jié)束評(píng)估后并不意味著脫離評(píng)估工作，而是要接受監(jiān)督，監(jiān)督主體同樣需要法律規(guī)定;三是評(píng)估主體如果由于自身原因?qū)е略u(píng)估結(jié)果出現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而影響到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的順利進(jìn)行，評(píng)估主體所需承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)法由法律規(guī)定。完善評(píng)估法律制度，除完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估程序等，立法保證評(píng)估主體的權(quán)責(zé)也尤為重要。

伴隨著多元化評(píng)估主體的建構(gòu)，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估不再是面向某一個(gè)體的行為，而是基于社會(huì)公共層面的行為。重視評(píng)估主體的基本屬性，其核心意義在于推進(jìn)評(píng)估主體構(gòu)建，確保評(píng)估結(jié)果科學(xué)化、民主化，規(guī)范服務(wù)評(píng)估工作，提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量。

【參考文獻(xiàn)】

[1]馬玉麗.治理視角下政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的第三方評(píng)估探析[J].法制博覽，2019，（1）.

[2]樊怡敏.政府績(jī)效中的第三方評(píng)估：內(nèi)容、困境與對(duì)策[J].廈門(mén)特區(qū)黨校學(xué)報(bào)，2015，（2）.

[3]閔行邀第三方為政府部門(mén)打分[EB/OL].搜狐新聞，http：//news.sohu.com/20060915/n245352287.shtml.

[4][6]李志軍.第三方評(píng)估理論與方法[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2016.

[5]徐雙敏.政府績(jī)效管理中的“第三方評(píng)估”模式及其完善[J].中國(guó)行政管理，2011，（1）.

[7]曾莉.基于公眾滿意度導(dǎo)向的政府績(jī)效評(píng)估[J].學(xué)術(shù)論壇，2006，（6）.

[8]胡穗.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐困境與路徑創(chuàng)新[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（4）.

（責(zé)任編輯：劉? 鵬）

Abstract：The evaluation subject is the foundation and core of the evaluation of government purchase service projects.To determine the basic attributes of the evaluation subject is helpful to promote the smooth development of the evaluation of government purchase service projects.From the perspective of basic structure，the current evaluation subjects of government purchase service projects in China are from the evaluation subjects and third-party evaluation subjects，pre evaluation subjects and post evaluation subjects and citizen groups.From the perspective of basic functions，the assessment subject in China has the general functions of leading，safeguarding and guiding，and the special functions of prediction，backup，supervision and assistance.From the perspective of basic attributes，the subject of assessment in China has the characteristics of independence，professionalism，public interest and rule of law，but there are still some dilemmas such as lack of independence，different degree of specialization，unclear assessment interests and lack of rule of law，which need to be further improved in laws and policies.

Key words：government purchase service;evaluation subject;basic attribute