南水北調(diào)中線工程運(yùn)行期的合同管理分析

郭海亮，朱亞飛

（南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局河北分局，河北 石家莊 050000）

南水北調(diào)中線工程是緩解我國(guó)華北地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。通水5年來(lái)，中線工程運(yùn)行平穩(wěn)，隨著受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活對(duì)中線工程的依賴程度越來(lái)越高，中線工程已經(jīng)由規(guī)劃時(shí)的補(bǔ)充水源逐漸成為京津和沿線許多城市的主要水源。通水運(yùn)行期合同項(xiàng)目，具有合同金額小、類型復(fù)雜、工期短的特點(diǎn)，且有公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判（磋商）、供應(yīng)商庫(kù)、直接采購(gòu)等多種采購(gòu)模式，可見其合同管理的復(fù)雜性。為較好地實(shí)現(xiàn)合同管理目標(biāo)，使運(yùn)行期合同管理更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，有必要對(duì)目前合同管理中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行梳理與分析，探尋合同管理的主要措施和對(duì)策。

1 合同管理背景

南水北調(diào)中線干線工程全長(zhǎng)1432km，其中河北段382km，運(yùn)行期合同涵蓋水利、機(jī)電金結(jié)、供配電、信息自動(dòng)化、安全監(jiān)測(cè)、安全等多個(gè)行業(yè)。截至2020年3月20日，河北段共簽署各類合同755份，內(nèi)容涉及施工、設(shè)備采購(gòu)、工程監(jiān)理、勘測(cè)設(shè)計(jì)、技術(shù)咨詢等多個(gè)專業(yè)。由于運(yùn)行期采用預(yù)算管理，按年度預(yù)算招標(biāo)采購(gòu)，合同管理跨行業(yè)、專業(yè)廣、金額小、工期短、數(shù)量多，給工程合同管理帶來(lái)很大難度。

2 合同管理存在的主要問(wèn)題

根據(jù)目前運(yùn)行期合同管理現(xiàn)狀，經(jīng)認(rèn)真梳理分析，主要存在以下幾類問(wèn)題。

2.1 合同范本種類多

目前，運(yùn)行期所簽訂的合同文本種類較多，且格式各異、對(duì)合同的理解深度不一，致使合同管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，管理規(guī)范性不強(qiáng)、統(tǒng)一性不高，全線統(tǒng)籌管理更是難上加難。造成此種情況及問(wèn)題多樣化的原因主要有以下方面。

（1）采購(gòu)方式的影響。運(yùn)行期資金主要來(lái)源為水費(fèi)，采購(gòu)方式主要為公開招標(biāo)、公開采購(gòu)（競(jìng)爭(zhēng)性磋商、談判）、單一來(lái)源、直接采購(gòu)等。每種采購(gòu)方式都有獨(dú)特的特點(diǎn)，相互之間未進(jìn)行合理的統(tǒng)一，導(dǎo)致合同文本的獨(dú)特性、多樣化。

（2）采用合同范本多。水利部2009年頒布了《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，中線建管局2016年印發(fā)了12類典型合同文本，2019年又印發(fā)了土建維修養(yǎng)護(hù)典型合同文本，各分局又編制相應(yīng)的典型合同文本。不同級(jí)別的部門印發(fā)了不同典型合同文本，相同類型合同文本之間存在什么關(guān)系、哪個(gè)范本更加適用運(yùn)行期，沒(méi)有權(quán)威解釋，導(dǎo)致合同范本的采用上多樣化。

（3）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的影響。目前，河北段主要有5家代理機(jī)構(gòu)參與代理業(yè)務(wù)，有的代理機(jī)構(gòu)側(cè)重于施工類項(xiàng)目，有的側(cè)重于政府采購(gòu)，有的側(cè)重于貨物、設(shè)備類采購(gòu)等。因側(cè)重業(yè)務(wù)的不同，習(xí)慣采用合同文本類型也不同，導(dǎo)致合同文本的格式多樣化。

2.2 合同問(wèn)題多

（1）合同前期準(zhǔn)備工作不足。運(yùn)行期維護(hù)合同大多是日常項(xiàng)目，沒(méi)有設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位參與，項(xiàng)目標(biāo)的內(nèi)容都是由業(yè)務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)狀或新標(biāo)準(zhǔn)提出的工程量清單和技術(shù)要求。因?qū)I(yè)水平有限，前期工作深度不夠，編制的采購(gòu)文件不能很好地滿足報(bào)價(jià)要求，為今后合同履行留下了許多問(wèn)題，增加了合同管理難度。

（2）政治風(fēng)險(xiǎn)因素多。南水北調(diào)作為國(guó)家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，歷年經(jīng)歷的專項(xiàng)審計(jì)、合同巡查、例行審計(jì)等比較多。此類共性問(wèn)題主要是因合同約束不清、執(zhí)行力度不夠等導(dǎo)致。面對(duì)此類問(wèn)題，發(fā)包人必須引起高度重視，否則，落實(shí)不到位將造成一定的政治負(fù)面影響。①合同約束清晰但理解有偏差。如合同中約定合同期內(nèi)，物價(jià)漲幅引起的價(jià)格調(diào)差原則上不調(diào)整，承包人應(yīng)充分考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，當(dāng)然國(guó)家政策性調(diào)整除外。近幾年，河北霧霾嚴(yán)重，地方政府經(jīng)常下達(dá)關(guān)于治理大氣污染的通知，但又未提出具體政策考慮，造成地材價(jià)格漲幅較大，給施工增加了很大成本，承包人以此提出價(jià)差調(diào)整或工程索賠申請(qǐng)。但如果處理不當(dāng)，將給工程形象帶來(lái)很多負(fù)面影響。②合同約束明確但執(zhí)行不到位。如合同中約定承包人的主要人員到位情況，有的合同約定了相應(yīng)級(jí)別人員更換的處罰條款，有的合同約束則比較模糊。另外，合同中關(guān)于工期違約的約定，有的合同約定了工期延期的特殊情況，有的合同則未明確客觀（非承包人）或不可抗力因素，只要工期違約便罰款。

（3）合同管理模式多樣化。中線工程主要涉及中線建管局機(jī)關(guān)、轄屬5個(gè)分局和3個(gè)子公司，每個(gè)管理主體都有自己的特點(diǎn)。局機(jī)關(guān)采購(gòu)工作由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)組織，分局由計(jì)劃合同部門負(fù)責(zé)組織，且各分局合同管理訴求不同，造成具體流程具有各自特色，有的是主管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批，有的是主管合同領(lǐng)導(dǎo)審批，還有的是局長(zhǎng)審批。合同管理流程多樣化，致使合同管理流程沒(méi)有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（4）合同服務(wù)期短。運(yùn)行期的合同大多為日常維護(hù)項(xiàng)目，合同服務(wù)期最長(zhǎng)為1年，最短為1個(gè)月，合同到期后只能采用補(bǔ)充協(xié)議、延期協(xié)議或重新采購(gòu)。由于時(shí)間緊迫，大量的采購(gòu)工作和維護(hù)隊(duì)伍頻繁更換對(duì)合同管理帶來(lái)很大工作量和難度。

（5）合同金額小、合同劃分過(guò)細(xì)。運(yùn)行維護(hù)項(xiàng)目中有的合同金額才十多萬(wàn)，合同金額小，合同劃分過(guò)細(xì)，這樣就會(huì)增加合同管理工作難度和采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，且無(wú)法吸引資質(zhì)和履約能力較好的單位參與，即使參與了也不會(huì)投入更好的資源提高工程形象，給合同管理增加難度。

2.3 合同涉及行業(yè)多、專業(yè)多

運(yùn)行期合同內(nèi)容復(fù)雜，跨行業(yè)、專業(yè)多，主要包含水利、房屋建筑、金屬結(jié)構(gòu)、機(jī)電金結(jié)、信息自動(dòng)化、水質(zhì)、交通等行業(yè)，同時(shí)又涵蓋了施工、設(shè)備采購(gòu)、工程監(jiān)理、勘測(cè)設(shè)計(jì)、技術(shù)咨詢等多種專業(yè)。不同的行業(yè)及專業(yè)合同要求不同，再加上中線工程線長(zhǎng)、點(diǎn)多的特點(diǎn)，合同又采用分級(jí)管理，需要配置大量專業(yè)性人才。管理機(jī)構(gòu)龐大，各專業(yè)掌握的合同管理深度不同，不僅增加了管理成本，同時(shí)還增加了合同管理審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 合同變更問(wèn)題多

（1）變更處理沒(méi)有適用定額。合同中變更項(xiàng)目比較零散，變更價(jià)格處理沒(méi)有科學(xué)、合理的依據(jù)。目前，變更處理多采用水利定額及借用其他行業(yè)的定額，定額中未能充分體現(xiàn)運(yùn)行期的工況，造成變更審核后的價(jià)格無(wú)法達(dá)成一致意見，有時(shí)還會(huì)留下審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期下來(lái)，造成維護(hù)單位的施工積極性不高，給現(xiàn)場(chǎng)合同管理也增加了工作量和難度，同時(shí)給工程形象帶來(lái)一定負(fù)面影響。

（2）變更審核信息無(wú)法共享。維護(hù)項(xiàng)目變更經(jīng)常涉及多個(gè)管理處，由于變更審核信息無(wú)法共享和動(dòng)態(tài)化管理，材料價(jià)格信息不能定期更新或發(fā)布，造成同一變更因管理主體不同，審核后變更組價(jià)原則不同，價(jià)格水平差異較大，導(dǎo)致合同管理不規(guī)范，還留下了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）維護(hù)單位合同管理力量薄弱。由于維護(hù)項(xiàng)目在采購(gòu)文件中主要約定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人經(jīng)常忽視合同人員的重要性，同時(shí)因合同金額偏小，維護(hù)單位不重視合同管理，導(dǎo)致在合同履行中，經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)算不及時(shí)、變更遲遲報(bào)不上來(lái)，甚至合同完工驗(yàn)收后很長(zhǎng)時(shí)間還在處理變更，這給合同管理帶來(lái)了很大難度。

3 改進(jìn)思路和應(yīng)對(duì)策略

3.1 編制適用典型合同文本

合同文本是合同管理中的重要載體體現(xiàn)，編制典型合同文本十分重要。對(duì)此，應(yīng)在國(guó)家權(quán)威部門頒布的標(biāo)準(zhǔn)合同文本基礎(chǔ)上，結(jié)合維護(hù)項(xiàng)目的工程背景及運(yùn)行條件，編制適用于運(yùn)行期的典型合同文本。合同文本種類需按照專業(yè)進(jìn)行劃分，同時(shí)結(jié)合采購(gòu)方式進(jìn)行一定簡(jiǎn)化，文本種類不宜劃分過(guò)細(xì)，在文本中約定出強(qiáng)制性條款（用加粗字體標(biāo)準(zhǔn)）、一般性條款、可選性條款，并編制配套使用說(shuō)明或使用指南，經(jīng)專家（含法律）咨詢審查后統(tǒng)一印發(fā)并強(qiáng)制執(zhí)行。典型合同文本的推廣使用，可以規(guī)范、方便合同管理，提高合同管理水平。

3.2 加強(qiáng)前期工作深度

前期工作主要指招標(biāo)前的工作，包括工作內(nèi)容、技術(shù)要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工作范圍及清晰的工程量清單等，應(yīng)委托有資質(zhì)的單位進(jìn)行編寫，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。

3.3 加強(qiáng)合同履約執(zhí)行力度

合同是雙方達(dá)成真實(shí)意思的表達(dá)，是雙方履行的法律依據(jù)，對(duì)雙方具有法律約束力并受國(guó)家法律保護(hù)。合同是嚴(yán)肅的，合同中有明確約定的不能因?yàn)橹饔^原因做任何修改。目前，合同運(yùn)行中，需要加大對(duì)主要人員的管理，及對(duì)物價(jià)調(diào)整、違約條款、工期條款、浮動(dòng)報(bào)酬等的執(zhí)行力度，應(yīng)把合同作為加強(qiáng)合同管理的有利工具。合同是一個(gè)雙刃劍，約束了對(duì)方同時(shí)也約束了自己，只有雙方都提高了嚴(yán)格履約的合同理念，才能給工程項(xiàng)目的順利實(shí)施提供保障。

3.4 加強(qiáng)合同管理分析

（1）對(duì)歷次的審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分類，如采購(gòu)類、合同管理類、結(jié)算類、質(zhì)量類等問(wèn)題，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深度分析，剖析問(wèn)題的根源，并舉一反三。提煉審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的典型問(wèn)題和好的做法，形成培訓(xùn)教材作為內(nèi)部業(yè)務(wù)交流使用，以提高合同管理水平。

（2）對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題按照影響程度及可整改性，進(jìn)行分級(jí)，如特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般問(wèn)題等，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，提高合同管理意識(shí)和合同管理水平。

（3）對(duì)一些涉及法律的合同問(wèn)題，該走法律程序的就履行法律程序，充分發(fā)揮律師的作用，絕不能主觀地采用其他方式來(lái)息事寧人。因?yàn)槟纤闭{(diào)為國(guó)家戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)生的每一筆費(fèi)用都應(yīng)有根據(jù)，這樣才能經(jīng)得起審計(jì)的考驗(yàn)。

3.5 推廣合同管理信息化、智能化

目前，建筑業(yè)已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，合同管理也推廣數(shù)字化、在線化、智能化。將合同管理中的采購(gòu)環(huán)節(jié)、合同臺(tái)賬、合同計(jì)量、結(jié)算支付、變更處理、統(tǒng)計(jì)管理等納入合同管理系統(tǒng)，有助于擺脫大量的手工和紙質(zhì)辦公，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)合同管理數(shù)據(jù)的信息化、動(dòng)態(tài)化管理，并實(shí)現(xiàn)內(nèi)部共享。根據(jù)南水北調(diào)運(yùn)行期維修養(yǎng)護(hù)定額編制情況，可結(jié)合社會(huì)資源（如廣聯(lián)達(dá)軟件）盡快開發(fā)配套的預(yù)算軟件，方便編制年度預(yù)算和變更處理，真正實(shí)現(xiàn)在線化辦公。預(yù)算軟件中人材機(jī)價(jià)格，結(jié)合社會(huì)上常用的廣材網(wǎng)、中國(guó)建材在線等平臺(tái)，對(duì)沿線各地市人工價(jià)格和經(jīng)常使用的材料、機(jī)械價(jià)格建立數(shù)據(jù)庫(kù)，定期更新并發(fā)布，方便現(xiàn)地管理處使用，以提高預(yù)算編制、變更處理的規(guī)范性、統(tǒng)一性。隨著BIM技術(shù)的興起，建立南水北調(diào)中線工程BIM系統(tǒng)，可以在工程安全、質(zhì)量、合同領(lǐng)域得到很好運(yùn)用。合同計(jì)量管理可以實(shí)現(xiàn)在線化處理，保證了計(jì)量數(shù)據(jù)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，提高了合同管理水平。

4 結(jié)束語(yǔ)

文章對(duì)南水北調(diào)中線運(yùn)行期合同管理中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理和分析，探究了問(wèn)題產(chǎn)生的根源及客觀存在背景，并針對(duì)性地提出了對(duì)應(yīng)策略和管理改進(jìn)思路，對(duì)今后的管理工作的改進(jìn)和提升具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。