環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目第三方監(jiān)管體系研究

陳群 張培進 王素梅 何艷菲

廣東省建筑科學研究院集團股份有限公司，中國·廣東 廣州 510500

環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)；第三方監(jiān)管體系；信息管理系統(tǒng)

1 引言

近年來，政府對環(huán)境衛(wèi)生服務市場化的重視程度不斷提高，對環(huán)衛(wèi)事業(yè)投入的資金持續(xù)增長，加快了環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化的發(fā)展步伐[1]。通過環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革，可以將過去城市管理部門的環(huán)衛(wèi)作業(yè)實現(xiàn)從“既當運動員又當裁判員”向著單純的監(jiān)督管理模式轉變[2]。

環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務的市場化運作，不僅涉及服務和運營的技術性問題，還涉及包括政策、法律、經(jīng)濟和公共安全等多方面的綜合性系統(tǒng)問題，政府在此中負有十分重要的監(jiān)管責任。但由于資金、人員編制等方面的限制，如何對市場化運作的環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目進行有效的監(jiān)管成了城市管理部門面前的一個重大課題。為了解決環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務市場化監(jiān)管難題，需進一步解放思想、轉變觀念，打破傳統(tǒng)管理理念束縛，引入第三方監(jiān)管的模式，從而提高政府的行政效能，進而加速環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務的市場化步伐。目前，環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務市場推動速度較慢，而且發(fā)展不均衡，效果也不夠明顯，其中的重要原因就是在市場化改革制度中沒有強化第三方的監(jiān)督管理[3]。

本研究就是基于上述背景，研究如何構建并有效應用環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目的第三方監(jiān)管體系。以潮州市區(qū)道路環(huán)衛(wèi)清掃保潔及垃圾清運服務項目第三方監(jiān)管考評為案例來闡述環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目第三方監(jiān)管體系的研究與應用。

2 案例研究

2.1 研究背景

為深化城市環(huán)境衛(wèi)生管理體制改革，推進市容環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)市場化、專業(yè)化、社會化，提升潮州市區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生水平，潮州市將湘橋區(qū)、楓溪區(qū)的部分城市主要道路、進出口公路、公園綠地及公共場所的環(huán)衛(wèi)清掃保潔、公廁管養(yǎng)及垃圾清運服務等工作（以下簡稱“環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務項目”）推向市場進行公開招標。通過“市區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化，市場運作、分級監(jiān)管、經(jīng)費分擔”的模式，最終達到環(huán)衛(wèi)資源和環(huán)衛(wèi)設施配置最優(yōu)化、高效化，力求使潮州市區(qū)的市容環(huán)境衛(wèi)生質量得到較大的提升。

為使環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務項目承包方（以下簡稱“承包方”）能夠切實達到環(huán)衛(wèi)作業(yè)質量要求，潮州市對承包方的服務質量進行量化考評，依據(jù)考評得分支付承包方環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務經(jīng)費。對于該項目，實行市級、區(qū)級兩級考評，考評標準相同，每月綜合考評得分滿分為100 分，考評的分值權重為市級占30%、區(qū)級占70%，綜合考評得分由主管部門匯總后報市、區(qū)兩級財政部門核撥支付環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務經(jīng)費。其中，市級考評采用第三方監(jiān)管的模式實施。

2.2 監(jiān)管方案

2.2.1 監(jiān)管范圍

第三方監(jiān)管的對象為環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務項目承包方。監(jiān)管范圍為納入市場化的湘橋片區(qū)和楓溪片區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務內容，即招標范圍內的主要道路及公共場所的清掃保潔、進出口公路及綠化帶的清掃保潔、道路綠化的衛(wèi)生保潔作業(yè)（包括公共綠地及道路綠化帶的衛(wèi)生保潔）、公廁的日常管養(yǎng)、居民的生活垃圾收集和壓縮運輸、生活垃圾轉運站的管養(yǎng)和維護等。

2.2.2 監(jiān)管內容

第三方監(jiān)管內容包括道路及公共場所清掃保潔、公廁管理、生活垃圾收運管理、公眾監(jiān)督等四方面。

2.2.3 監(jiān)管依據(jù)

第三方監(jiān)管依據(jù)包括《潮州市區(qū)道路環(huán)衛(wèi)清掃保潔及垃圾清運服務第三方監(jiān)管考評工作方案（暫行）》和《潮州市區(qū)環(huán)境衛(wèi)生考評標準》（以下分別簡稱《方案》和《標準》）。其中，《標準》的具體指標包括道路及公共場所清掃保潔（含道路清掃管理、道路保潔管理、果皮箱管理、亂張貼亂涂畫管理、文明安全作業(yè)管理等）、公廁管理、生活垃圾收運管理（含生活垃圾收集管理、生活垃圾運輸管理、生活垃圾轉運站管理等）、公眾監(jiān)督。

2.2.4 監(jiān)管方式

（1）日常巡檢：派駐專業(yè)技術人員在項目當?shù)伛v點辦公，開展日常巡檢，記錄公眾監(jiān)督情況，協(xié)助月度抽檢工作的開展。

（2）月度抽檢：采取“統(tǒng)一編號、按既定比例隨機抽取”方式進行暗檢，1月/次。

2.2.5 監(jiān)管結果

第三方監(jiān)管工作按湘橋片區(qū)和楓溪片區(qū)分別進行，并分別提交第三方監(jiān)管考評報告。第三方監(jiān)管考評總成績采用百分制計分，由道路及公共場所清掃保潔、公廁管理、生活垃圾收運管理和公眾監(jiān)督等四大項組成，每項分值均為100 分，分別占第三方監(jiān)管考評總成績的60%、10%、20%、10%。具體計分方法如下：

R = 100﹣（A×60%+B×10%+C×20%+D×10%）

其中：R 為第三方監(jiān)管考評總成績、A 為道路和公共場所清掃保潔考評扣分、B 為公廁管理考評扣分、C 為生活垃圾收運管理考評扣分、D 為公眾監(jiān)督考評扣分。

2.3 監(jiān)管工作

由第三方機構負責對環(huán)衛(wèi)服務服務項目進行量化監(jiān)管考評，第三方監(jiān)管考評分值占總分值的30%，第三方監(jiān)管考評堅持“公平、公正、客觀、廉潔、科學”原則，采用“不定期的暗檢與抽檢相結合”“日巡檢、月抽檢、月點評、年總評”方式進行。

2.3.1 日常巡檢

由第三方單位派駐專業(yè)技術人員在項目當?shù)伛v點辦公，開展日常巡檢工作，第三方監(jiān)管單位通過日常巡檢發(fā)現(xiàn)承包方在環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務質量上存在的不足和問題，將日常巡檢情況匯總后提交給主管部門，由主管部門通報給承包方，并督促承包方落實整改存在的問題，再由第三方監(jiān)管單位對整改情況進行跟蹤。若承包方不落實整改存在的問題，第三方監(jiān)管單位將根據(jù)《方案》和《標準》進行扣分。第三方監(jiān)管的日常巡檢主要工作內容如下：

（1）檔案建立：對監(jiān)管對象（包括道路、轉運站和公廁）建立監(jiān)管檔案，其中湘橋片區(qū)近1200 條道路、5 個轉運站和106 座公廁，楓溪片區(qū)近220 條道路和13 座公廁；對兩個片區(qū)的住宅小區(qū)進行巡回檢查，建立小區(qū)生活垃圾上門收集情況檔案；對承包方投入的機械設備建立監(jiān)管檔案。

（2）重點巡檢：針對道路垃圾黑點、清掃保潔不及時、垃圾轉運站周邊衛(wèi)生狀況較差、公廁管理問題和居民垃圾上門收集問題等方面進行重點專項巡檢，及時將日常巡檢狀況形成書面材料即第三方監(jiān)管日常巡檢情況反饋給主管部門，并跟蹤承包方的落實整改情況。

（3）監(jiān)管培訓：根據(jù)主管部門的要求，對兩個片區(qū)的環(huán)衛(wèi)主管部門進行培訓，并指導區(qū)級監(jiān)管考評工作。

2.3.2 月度抽檢

月度抽檢采用“暗檢+抽查”方式進行，頻率為每月1 次。其中，暗檢指由第三方監(jiān)管機構組織專業(yè)技術人員采取暗檢方式進行月度監(jiān)管考評；抽檢指對環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務項目的服務內容，每月按一定比例進行抽檢，采取“統(tǒng)一編號、按既定比例隨機抽取”方式進行抽檢考評，并及時向主管部門提交月度報告及相關佐證資料（使用第三方監(jiān)管系統(tǒng)）。

2.4 監(jiān)管技術手段

為了有效地推進環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目的第三方監(jiān)管工作效率，我們自主研發(fā)了基于城市管理的自動化與信息化監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括“第三方監(jiān)管信息管理系統(tǒng)”、“GPS移動終端監(jiān)管系統(tǒng)”和“GPS 車輛監(jiān)控管理系統(tǒng)”三個子模塊。

（1）第三方監(jiān)管信息管理系統(tǒng)，主要功能包括設施檔案管理、考核數(shù)據(jù)管理、Web GIS、數(shù)據(jù)數(shù)字化管理等，體現(xiàn)第三方監(jiān)管的數(shù)字化管理水平與公平性。

（2）GPS 移動終端監(jiān)管系統(tǒng)，主要功能包括檔案列表、現(xiàn)場考核、數(shù)據(jù)同步傳輸?shù)?，實現(xiàn)第三方監(jiān)管數(shù)據(jù)同步網(wǎng)絡傳輸，體現(xiàn)第三方監(jiān)管的公正性與時效性。

（3）GPS 車輛監(jiān)控管理系統(tǒng)，主要功能包括車輛定位、軌跡回放、報表管理、斷電報警、位置標注等，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的優(yōu)化與成本控制，體現(xiàn)第三方監(jiān)管的自動化管理水平與客觀性。

2.5 社會效益分析

環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目第三方監(jiān)管體系的建立，有利于指導各地有效推進環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務的市場化工作，并指導政府對市場化的環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務進行有效監(jiān)督，進而促進環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。在環(huán)境衛(wèi)生設施建設與運營市場化后，政府必須緊緊圍繞為社會提供有效公共服務的目標，解放思想、轉變觀念建立與市場化相適應的長效監(jiān)管機制。通過引進第三方專業(yè)化監(jiān)管的模式，在政府方和承包方之間建立反饋及時、信息共享的溝通平臺具有重要的示范作用，它對于實現(xiàn)和諧監(jiān)管、構建和諧社會、促進環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務市場化的健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

3 結論與建議

3.1 結論

（1）創(chuàng)新性對環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目采用第三方的方式進行監(jiān)管。

對環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目進行第三方監(jiān)管，是適應市容環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化、專業(yè)化和社會化的重要舉措。對環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目引入第三方監(jiān)管服務，由第三方監(jiān)管單位通過科學嚴謹?shù)谋O(jiān)管辦法和科學高效的監(jiān)管手段，秉持“公平、公正、客觀、廉潔、科學”原則，可較全面反映環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務的工作情況和質量，并提出切實可行的改進建議，這種模式改變了政府既當環(huán)境衛(wèi)生服務提供者又是環(huán)境衛(wèi)生服務考核者的角色，使政府依托專業(yè)機構真正起到監(jiān)督監(jiān)管的職能。

（2）基于環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目的實踐，研發(fā)了第三方監(jiān)管系統(tǒng)。

基于環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目的實踐，研發(fā)了環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目第三方監(jiān)管系統(tǒng)，包括“第三方監(jiān)管信息管理系統(tǒng)”“GPS 移動終端監(jiān)管系統(tǒng)”和“GPS 車輛監(jiān)控管理系統(tǒng)”等，可有效地實現(xiàn)第三方監(jiān)管服務的數(shù)字化與自動化管理，大大提高監(jiān)管的工作效率與公正性。

3.2 建議

市場化是公共服務行業(yè)改革的大勢所趨，也是中國環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革的必然趨勢[4]。但由于各地環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目及市場化程度的不同，本研究所搭建的環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務項目第三方監(jiān)管體系的應用也將會有所區(qū)別，尤其是第三方監(jiān)管系統(tǒng)的應用。因此，本研究成果的實際應用將根據(jù)具體項目情況而有所改進，以適應各地環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)服務市場化實際。