我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)初探

彭建軍 李伯鈞

(南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院 湖南衡陽(yáng) 421001)

0 引言

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，核能行業(yè)也獲得了難得的發(fā)展契機(jī)，根據(jù)“十三五規(guī)劃”和核電中長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)將成為核電機(jī)組數(shù)量排名世界第二的核電大國(guó)。隨著這一發(fā)展目標(biāo)以及核與輻射安全監(jiān)管現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)對(duì)于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的要求越來(lái)越高，因?yàn)檫@既關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，同時(shí)更關(guān)乎人民的生命安全以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)。國(guó)家核安全局自1984年成立至今取得了非?？捎^的成績(jī)，但是在新的時(shí)代背景下，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)與核能行業(yè)的發(fā)展速度并不匹配，仍需去尋找這其中的問(wèn)題所在。

1 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)研究的理論基礎(chǔ)

1.1 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法概念及特點(diǎn)

國(guó)家核安全局機(jī)關(guān)及地區(qū)監(jiān)督站根據(jù)相關(guān)核安全法律法規(guī)和職責(zé)要求，對(duì)其負(fù)責(zé)的核設(shè)施、核活動(dòng)策劃并組織實(shí)施核與輻射安全監(jiān)督和執(zhí)法活動(dòng)。我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作實(shí)質(zhì)上就是一種行政執(zhí)法活動(dòng)，它是由法律賦予行政機(jī)關(guān)(國(guó)家核安全局)相應(yīng)權(quán)限，對(duì)被監(jiān)管對(duì)象實(shí)行監(jiān)督行為，并對(duì)違法行為依法追責(zé)。其目的是通過(guò)檢查核與輻射安全管理要求和許可證件規(guī)定條件的履行情況，督促許可證持有者及時(shí)糾正缺陷和異常狀態(tài)，以及不符合核安全管理要求和許可證件規(guī)定條件的事項(xiàng)，必要時(shí)可采取強(qiáng)制性措施，以保障核設(shè)施、核活動(dòng)的安全[1]。

1.1.1 監(jiān)督范圍的廣泛性

由于核技術(shù)的利用范圍越來(lái)越廣，這也對(duì)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高的要求[2]。目前，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法范圍主要包括核設(shè)施安全監(jiān)督管理、民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理、放射性同位素與射線裝置安全監(jiān)督管理、核材料管制與放射性物品運(yùn)輸監(jiān)督管理、放射性廢物監(jiān)督管理、電磁輻射安全監(jiān)督管理、鈾礦冶及伴生礦輻射環(huán)境監(jiān)督管理等等(由于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法范圍的廣泛性，本文將以核電廠安全監(jiān)督管理為主要研究對(duì)象)。隨著未來(lái)核能的發(fā)展趨勢(shì)及核技術(shù)利用程度不斷加深，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督范圍將會(huì)越來(lái)越廣泛。

1.1.2 執(zhí)法活動(dòng)的專業(yè)性

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作具有很強(qiáng)的技術(shù)性以及專業(yè)性，因?yàn)楹伺c輻射設(shè)備構(gòu)造復(fù)雜、輻射又是看不見(jiàn)摸不著的，所以無(wú)論是對(duì)于執(zhí)法裝備還是人員素質(zhì)等各方面都提出了較高要求。核與輻射安全監(jiān)督員必須具備一定的核與輻射安全知識(shí)素養(yǎng)以及實(shí)際操作能力，在日常監(jiān)督執(zhí)法工作中能夠運(yùn)用自身知識(shí)儲(chǔ)備來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在面對(duì)突發(fā)緊急事故中能夠更好地解決問(wèn)題。同時(shí)，硬件設(shè)施要同監(jiān)督執(zhí)法工作相匹配，無(wú)論是現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)還是輻射環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)都要求儀器能夠測(cè)量出精確的數(shù)值，這也是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的依據(jù)之一。因此，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作是一項(xiàng)兼具技術(shù)與專業(yè)的行政執(zhí)法行為，考慮到核與輻射安全重視程度的不斷提高，未來(lái)將對(duì)其提出更高的要求。

1.2 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的涵義

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力就是核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)督職責(zé)的能力，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的高低直接影響著我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的完成質(zhì)量甚至我國(guó)核安全事業(yè)的發(fā)展[3]。目前為止，我國(guó)已經(jīng)形成了一套較為完善的核與輻射安全監(jiān)管體系，包括核與輻射安全監(jiān)管法律法規(guī)、核與輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)等一系列“硬實(shí)力”，但是在核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力這一“軟實(shí)力”上，我們還有很長(zhǎng)的一段路程要走，未來(lái)也將更加注重核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的建設(shè)。

1.3 核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成

目前，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有對(duì)“核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成”進(jìn)行界定，因此，筆者基于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的涵義以及核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作目的，將核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的構(gòu)成分為預(yù)防事件的能力、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力、處理事件的能力這3種能力。具體來(lái)講，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作可以簡(jiǎn)單拆分為監(jiān)督檢查和執(zhí)法兩部分，其中監(jiān)督檢查的目的是為了預(yù)防事件的發(fā)生以及在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而執(zhí)法的目的則是在事件發(fā)生后如何妥善進(jìn)行處理。所以，這3種能力既是對(duì)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力的分解，也決定了核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的完成質(zhì)量。

1.3.1 預(yù)防事件的能力

對(duì)于核安全事件的預(yù)防一般可以從兩個(gè)方面來(lái)講，一方面包括執(zhí)法人員通過(guò)行政處罰手段起到一定的“震懾”作用，對(duì)其他被監(jiān)管對(duì)象起到警示作用，防止類似行為再次出現(xiàn)；另一方面就是執(zhí)法人員在充分熟悉和了解法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，隨時(shí)向被監(jiān)管方傳達(dá)法律精神，使其自覺(jué)遵守法律法規(guī)，嚴(yán)格開(kāi)展各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)。核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員在堅(jiān)持貫徹依法行政原則的基礎(chǔ)上，同時(shí)還應(yīng)該具備較強(qiáng)的法制宣傳能力，這樣才能最大程度上預(yù)防核安全事件的發(fā)生。

1.3.2 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是整個(gè)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程的第一步，它要求監(jiān)督執(zhí)法人員在具備所監(jiān)管領(lǐng)域的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力的基礎(chǔ)上，能夠及時(shí)通報(bào)、評(píng)價(jià)和跟蹤監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。由于核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作擁有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，這對(duì)于監(jiān)督員的綜合能力是一個(gè)不小的考驗(yàn)，同時(shí)許多安全問(wèn)題往往就是發(fā)生在某個(gè)細(xì)節(jié)上，所以核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)該秉持嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作態(tài)度，充分結(jié)合自身專業(yè)素養(yǎng)以及工作經(jīng)驗(yàn)，具備一雙能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的眼睛。

1.3.3 處理事件的能力

能否高效合理地處理違法違規(guī)事件是評(píng)價(jià)監(jiān)督執(zhí)法部門行政執(zhí)法能力的重要標(biāo)志之一。具體到核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域來(lái)講，核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員需要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的第一時(shí)間，迅速做出判斷并責(zé)令被監(jiān)管方及時(shí)更改，若被監(jiān)管方嚴(yán)重違反核安全法規(guī)且未能及時(shí)有效處理重要不符合事項(xiàng)，應(yīng)立即啟動(dòng)執(zhí)法程序。由于核與輻射安全牽涉國(guó)家安全問(wèn)題，關(guān)系公眾、環(huán)境安全，監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)始終堅(jiān)持依法行政同時(shí)在緊要關(guān)頭合理運(yùn)用法律賦予的自由裁量權(quán)，爭(zhēng)取控制事態(tài)影響最小化。

2 我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)的主要做法

2.1.1 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

任何領(lǐng)域的監(jiān)督執(zhí)法工作都離不開(kāi)一支支強(qiáng)而有力的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作亦是如此。目前，國(guó)家核安全局對(duì)我國(guó)核與輻射安全實(shí)行獨(dú)立監(jiān)督管理，這也是開(kāi)展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的根本保證之一。我國(guó)核安全法規(guī)《核設(shè)施的安全監(jiān)督》規(guī)定，國(guó)家核安全局及其派出機(jī)構(gòu)可以對(duì)核設(shè)施在選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和退役各階段與核安全有關(guān)的全部物項(xiàng)和活動(dòng)進(jìn)行核安全監(jiān)督，通過(guò)檢查核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的履行情況，督促糾正不符合核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的事項(xiàng)，必要時(shí)可采取強(qiáng)制性措施，以保障核設(shè)施的安全[4]。這里的派出機(jī)構(gòu)是指國(guó)家核安全局在核設(shè)施集中的地區(qū)設(shè)立的便于直接進(jìn)行監(jiān)督管理的六大監(jiān)督站，包括華東核與輻射安全監(jiān)督站、華南核與輻射安全監(jiān)督站、西南核與輻射安全監(jiān)督站、華北核與輻射安全監(jiān)督站、西北核與輻射安全監(jiān)督站、東北核與輻射安全監(jiān)督站，它們也是我國(guó)開(kāi)展民用核設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作的主要部門[5]。在優(yōu)化隊(duì)伍構(gòu)成方面，截止到2019年5月，六大監(jiān)督站共有人員編制331名，涉及包括核科學(xué)與技術(shù)類、原子核物理、核化學(xué)、化學(xué)工程等在內(nèi)的相關(guān)專業(yè)，學(xué)歷為本科及本科以上；在人員培訓(xùn)方面，截止到2018年12月，舉辦10期核電培訓(xùn)班(核與輻射安全中級(jí)培訓(xùn))，共313人參加培訓(xùn)并取得結(jié)業(yè)證書(shū)，學(xué)員主要來(lái)自國(guó)家核安全局局機(jī)關(guān)、各核與輻射安全監(jiān)督站等單位，為提高核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平發(fā)揮了巨大作用。

2.1.2 加快技術(shù)研發(fā)基地建設(shè)

2011年日本福島核事故后，通過(guò)加快核安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)來(lái)提高核安全監(jiān)管能力成為相關(guān)部門的共識(shí)。在2012年經(jīng)國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中很明確提出的一項(xiàng)任務(wù)就是要“加強(qiáng)核與輻射安全監(jiān)管基礎(chǔ)能力，建設(shè)國(guó)家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地”。從規(guī)劃決策、方案確立及項(xiàng)目論證到項(xiàng)目實(shí)施、再到最后的項(xiàng)目建成，國(guó)家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地于2018年10月16日實(shí)現(xiàn)竣工。未來(lái)，基地將以核與輻射安全監(jiān)管能力需求為導(dǎo)向，通過(guò)建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室來(lái)促進(jìn)研發(fā)先進(jìn)的核與輻射安全監(jiān)管工作中所必須的技術(shù)裝備，包括建設(shè)核電廠安全驗(yàn)證實(shí)驗(yàn)室、核電廠運(yùn)行安全仿真分析實(shí)驗(yàn)室等，這為今后我國(guó)繼續(xù)深入開(kāi)展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作提供了堅(jiān)實(shí)后盾，也有利于建成符合我國(guó)核電發(fā)展現(xiàn)狀的新型監(jiān)管模式。

2.1.3 深化部門合作能力建設(shè)

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性與系統(tǒng)性兼具的工作，需要在相關(guān)部門的通力合作之下才能順利完成。我國(guó)國(guó)家核安全局除了局機(jī)關(guān)以及地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站之外，還設(shè)立了相關(guān)技術(shù)支持單位，包括生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心、生態(tài)環(huán)境部輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)中心、蘇州核安全中心、核設(shè)備安全與可靠性中心和北京核安全審評(píng)中心等[6]。以我國(guó)民用核設(shè)施安全監(jiān)督執(zhí)法為例，日常監(jiān)督檢查主要由地區(qū)監(jiān)督站負(fù)責(zé)，核與輻射安全中心提供全面的技術(shù)支持，對(duì)于個(gè)別重要的監(jiān)督項(xiàng)目，還可委托外部技術(shù)支持單位或者外部技術(shù)專家提供支持。不斷加強(qiáng)技術(shù)支持單位和地區(qū)監(jiān)督站的聯(lián)系與合作、正確處理好行政決策機(jī)關(guān)和技術(shù)支持單位的關(guān)系已經(jīng)成為我國(guó)順利開(kāi)展核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法工作的成功經(jīng)驗(yàn)之一。

2.1.4 強(qiáng)化信息共享和反饋能力建設(shè)

國(guó)家核安全局通常會(huì)針對(duì)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及運(yùn)行事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等事項(xiàng)，定期在核安全監(jiān)督員與核電廠操縱員之間開(kāi)展信息交流活動(dòng)。同時(shí)，國(guó)家核安全局總部每年會(huì)召集所有的監(jiān)督員在一起共享信息和反饋，在一年一度的年會(huì)活動(dòng)中，也會(huì)組織每個(gè)核電廠的代表、地區(qū)監(jiān)督站以及總部人員進(jìn)行信息共享。目前，國(guó)家核安全局正在進(jìn)一步推動(dòng)各地區(qū)監(jiān)督站之間的信息共享工作，因?yàn)橄啾缺O(jiān)督站內(nèi)部的信息共享和反饋機(jī)制，它還不具備系統(tǒng)化，與此同時(shí)，我國(guó)核與輻射安全監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)已初具規(guī)模。隨著我國(guó)核電事業(yè)的發(fā)展，各種類型的信息共享和反饋活動(dòng)對(duì)于提高核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法實(shí)效、保持我國(guó)民用核設(shè)施整體安全水平，將發(fā)揮愈來(lái)愈重要的作用。

2.2 我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)的成效

2.2.1 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力穩(wěn)步提升

經(jīng)過(guò)三十多年的摸索與發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)逐步形成了一套適合我國(guó)核電發(fā)展實(shí)情并與國(guó)際接軌的民用核設(shè)施安全監(jiān)督檢查機(jī)制，違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)能力穩(wěn)步提升。以核電廠安全監(jiān)督為例，我國(guó)以《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)核安全法》等國(guó)家核安全法規(guī)為主要監(jiān)督依據(jù)，依法開(kāi)展核安全監(jiān)督檢查工作[7-14]。目前，我國(guó)核電廠安全檢查分為日常、例行、非例行檢查，其中日常檢查由現(xiàn)場(chǎng)核安全監(jiān)督員實(shí)施，例行檢查由國(guó)家核安全局或者地區(qū)監(jiān)督站組織檢查組進(jìn)行，非例行檢查是對(duì)突發(fā)性事件的回應(yīng)。檢查方式主要包括文件檢查、現(xiàn)場(chǎng)觀察、座談和訪談、測(cè)量或試驗(yàn)等等，監(jiān)督范圍涵蓋核電廠在選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和退役各階段與核安全有關(guān)的全部物項(xiàng)和活動(dòng)。相比于其他行業(yè)的抽查式監(jiān)督檢查，我國(guó)核安全監(jiān)督檢查工作采取的是24小時(shí)駐廠監(jiān)督制度，截至2017年12月底，我國(guó)共有220名核安全監(jiān)督員執(zhí)行日常核設(shè)施安全監(jiān)督檢查工作。

2.2.2 預(yù)防事件的能力不斷提高

在國(guó)家核安全局的嚴(yán)格監(jiān)管下，截止目前，我國(guó)民用核設(shè)施的運(yùn)行安全和建造質(zhì)量基本處于良好狀態(tài)，從未發(fā)生國(guó)際核事件分級(jí)表(INES)2級(jí)及以上的安全事件或事故，這與當(dāng)前我國(guó)較強(qiáng)的事件預(yù)防能力是密不可分的?！逗穗姀S營(yíng)運(yùn)單位報(bào)告制度》是《中華人民共和國(guó)民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則之二的附件，具有與其同等的法律效力，該制度對(duì)于預(yù)防嚴(yán)重事件的發(fā)生具有重要作用，例如其中就有規(guī)定“營(yíng)運(yùn)單位必須在事件發(fā)生后24小時(shí)內(nèi)口頭通告國(guó)家核安全局和所在地區(qū)監(jiān)督站”、“營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)在事件發(fā)生后三天內(nèi)向國(guó)家核安全局和所在地區(qū)監(jiān)督站遞交書(shū)面通告”等等，這種以口頭通告以及書(shū)面通告等方式為主體的事件報(bào)告制度有利于核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)迅速對(duì)事件做出回應(yīng)，及時(shí)制止事態(tài)惡化，從而防止由輕微違規(guī)違章行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮筮`法行為，與此同時(shí)，這種報(bào)告制度也有利于核安全事件的經(jīng)驗(yàn)反饋交流，對(duì)今后預(yù)防該類事件具有積極意義。

2.2.3 處理事件的能力得到加強(qiáng)

針對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，國(guó)家核安全局及地區(qū)監(jiān)督站通常會(huì)及時(shí)并嚴(yán)肅向被監(jiān)管方提出整改要求和整改期限，對(duì)于被監(jiān)管方嚴(yán)重違反核安全法規(guī)且未能及時(shí)有效處理的事項(xiàng)，可以啟動(dòng)執(zhí)法程序，包括發(fā)布書(shū)面警告/指令，終止或減少特定的活動(dòng)，更改、中止或撤銷許可證/執(zhí)照以及罰款等，目前我國(guó)正在逐步建立起責(zé)任追究制度，不斷細(xì)化核設(shè)施單位違法違規(guī)行為的處罰辦法和裝置的查封辦法。在處理重大不符合項(xiàng)中，國(guó)家核安全局通常會(huì)組織審評(píng)專家組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證調(diào)查并對(duì)營(yíng)運(yùn)單位的驗(yàn)證試驗(yàn)進(jìn)行實(shí)地見(jiàn)證，審評(píng)專家組一般由生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心牽頭，地區(qū)監(jiān)督站積極發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督作用，及時(shí)為專家審評(píng)組提供信息并協(xié)助調(diào)查，在事件得到有效解決之前，對(duì)事件進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督。這種案件處理模式保證了決策的科學(xué)性，大大提高了案件處理的有效性，通過(guò)對(duì)營(yíng)運(yùn)單位提出的處理方案進(jìn)行反復(fù)審評(píng)以及對(duì)方案實(shí)施的持續(xù)監(jiān)督，體現(xiàn)了國(guó)家核安全局始終將嚴(yán)格安全監(jiān)管作為首要工作原則。

3 我國(guó)核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力仍然存在的不足

3.1 問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)能力與核電發(fā)展速度不相匹配

根據(jù)核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，到2020年，我國(guó)運(yùn)行核電機(jī)組裝機(jī)容量將達(dá)到5.8×1010W，在建機(jī)組裝機(jī)容量3×1010W，核電機(jī)組將達(dá)到近百臺(tái)[8]。由于多個(gè)核電新項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，核安全監(jiān)督員的工作負(fù)荷有很大的上升，與此同時(shí)，核電廠運(yùn)營(yíng)單位的人員需求量也不斷攀升，加大了核安全監(jiān)督員招聘工作的難度，這種現(xiàn)狀容易導(dǎo)致未來(lái)我國(guó)沒(méi)有足夠的監(jiān)督員進(jìn)行運(yùn)行核電廠和建造活動(dòng)的監(jiān)督檢查。除此之外，我國(guó)正從建設(shè)第二代核電廠發(fā)展到第三代核電廠甚至第四代核電廠，過(guò)去的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)變得不合時(shí)宜，比如說(shuō)我國(guó)正在建設(shè)的全球首座商用高溫氣冷堆核電站——石島灣核電站就屬于先進(jìn)的第四代核電廠，對(duì)于該類核電廠的監(jiān)管活動(dòng)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，在監(jiān)督檢查過(guò)程中就難以及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。同時(shí)，雖然監(jiān)督檢查大綱為監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)提供了全面的監(jiān)督計(jì)劃，但是對(duì)于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的年輕監(jiān)督員來(lái)說(shuō)，在應(yīng)對(duì)監(jiān)督大綱或者程序之外領(lǐng)域的監(jiān)督檢查工作時(shí)會(huì)遇到不小的挑戰(zhàn)[7]。

3.2 核安全事件的預(yù)防能力仍有所欠缺

根據(jù)國(guó)家核安全局年報(bào)顯示，2016—2018年，我國(guó)核電廠共發(fā)生80起執(zhí)照運(yùn)行事件、50起商業(yè)運(yùn)行事件、21起調(diào)試運(yùn)行事件、72起建造事件，雖然均未形成危及公眾和環(huán)境安全的放射性事件，但是也間接反映了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于各類事件的預(yù)防能力仍然不足。僅僅在2016年就發(fā)生多起因核電廠人員行為導(dǎo)致的運(yùn)行事件，包括多個(gè)核電廠人員違反程序誤操作、誤碰而導(dǎo)致的運(yùn)行事件以及經(jīng)驗(yàn)反饋落實(shí)不到位造成的運(yùn)行事件等等。通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，多起事件是由于現(xiàn)場(chǎng)操縱員在未得到相關(guān)人員的操作指令下，僅憑主觀判斷就擅自操作，因?yàn)槲茨芤罁?jù)操作程序以及在未經(jīng)核實(shí)的情況下，導(dǎo)致事件發(fā)生，同時(shí)部分運(yùn)營(yíng)單位并未在第一時(shí)間向國(guó)家核安全局或地區(qū)監(jiān)督站報(bào)告事件。根據(jù)國(guó)家核與輻射安全相關(guān)法律法規(guī)的要求，國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)對(duì)核與輻射安全重要崗位的從業(yè)人員實(shí)行資質(zhì)管理，包括監(jiān)督員以及操縱員等等，各類人因事件的發(fā)生表明在相關(guān)人員的選拔、培訓(xùn)、考核和資質(zhì)管理機(jī)制上需要進(jìn)一步規(guī)范。

3.3 核安全事件的處理能力還不夠強(qiáng)

根據(jù)以往國(guó)家核安全局在處理核電廠各類事件實(shí)例中可以發(fā)現(xiàn)，工作重點(diǎn)放在事件的改進(jìn)措施上面，這點(diǎn)從對(duì)于檢查報(bào)告的嚴(yán)格要求上就能看出來(lái)，比如說(shuō)檢查報(bào)告需要對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)以及改進(jìn)措施進(jìn)行明確，并且需要監(jiān)督員與核電廠安全負(fù)責(zé)人共同起草并簽字等，但是對(duì)于后續(xù)整改工作僅僅停留在“吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”、“做好經(jīng)驗(yàn)反饋”等等上面，明顯缺乏行政處罰力度，這也導(dǎo)致了同類事件重復(fù)發(fā)生，關(guān)鍵還是在于威懾力不夠。同時(shí)，在處理重大不符合項(xiàng)事件中，國(guó)家核安全局缺乏一定的獨(dú)立驗(yàn)證以及核算能力，需要委托類似于法國(guó)電力公司、中國(guó)建筑科學(xué)研究院等國(guó)內(nèi)外專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助論證，反映了以生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心為主的技術(shù)支持單位仍然需要加強(qiáng)自身技術(shù)力量。國(guó)家核安全局并沒(méi)有將事件處理結(jié)果對(duì)外公示，對(duì)于事件的處理缺乏透明度，不能發(fā)揮公眾的力量對(duì)核電廠運(yùn)行實(shí)行監(jiān)督，同時(shí)也不利于公眾對(duì)國(guó)家核安全局的監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)初步分析可以得出，國(guó)家核安全局在核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法能力建設(shè)上給予了高度重視，同時(shí)也取得了一定的成效，為我國(guó)核電廠安全監(jiān)管工作的開(kāi)展提供了基本的能力保障。但是，我們也不難發(fā)現(xiàn)，隨著核能的不斷利用及發(fā)展，面對(duì)著核與輻射安全監(jiān)管現(xiàn)代化目標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)，暴露出來(lái)的不足仍然需要引起注意，未來(lái)應(yīng)逐步改善，才能適應(yīng)日益繁重且復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)。