關(guān)于PPP模式在普通公路項目應(yīng)用的有關(guān)思考

王登梅

（湖北省交通運輸廳公路管理局，湖北 武漢 430030）

根據(jù)《湖北省公路發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，至“十三五”末，全省公路通車?yán)锍踢_到27.5萬公里以上，二級以上公路里程達到36000公里以上?！笆濉逼陂g，公路建管養(yǎng)總投資1750億元。龐大的資金需求將對普通公路發(fā)展形成巨大壓力，目前各級財政對公路建養(yǎng)項目投入明顯不足，迫切需要引入新的融資模式。而PPP模式正是吸引社會資本參與普通公路建設(shè)的創(chuàng)新途徑。因此，探討PPP融資模式在普通公路領(lǐng)域應(yīng)用具有極大的現(xiàn)實價值。

一、普通公路PPP模式的經(jīng)濟學(xué)分析和必要性

從宏觀角度看，PPP模式是國家法治現(xiàn)代化的變革，是政府和社會資本的平等合作。PPP不僅是一種項目融資的方式，也是公共服務(wù)供給市場化的創(chuàng)新模式。通過轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場準(zhǔn)入，打破壟斷、引進競爭，增加公共產(chǎn)品的供給，提高公共產(chǎn)品供給效率和政府投資的有效性。

普通公路項目應(yīng)用PPP模式，具有以下優(yōu)點：一是拓寬普通公路融資渠道，增強資金保障，減輕財政短期籌資壓力；二是PPP項目規(guī)范實施，可以不增加地方政府性債務(wù)；三是PPP模式厘清政府和市場邊界，各司其職，降低成本，共擔(dān)風(fēng)險，從而實現(xiàn)社會效益最大化的目標(biāo)；四是改善“重輕建養(yǎng)”的問題，避免建設(shè)期短期行為，提高公路產(chǎn)品質(zhì)量。

二、現(xiàn)階段普通公路實施PPP模式面臨的主要問題

自2014年財政部大力推廣運用PPP模式以來，隨著改革的不斷深入和制度體系的逐步完善，從中央到地方，PPP融資模式受到廣泛推崇，但PPP模式在普通公路項目應(yīng)用也面臨諸多困難：

（一）法律法規(guī)不完善。目前PPP項目運行時間短，立法滯后，社會資本方參與PPP項目對自身權(quán)益的保障還存在一定的擔(dān)憂，不利于調(diào)動社會資本的積極性。國家層面雖然出臺了較多PPP規(guī)章制度，但政出多門，各行其是。在實際操作過程中，存在各部門理解偏差、部門之間缺乏溝通銜接等問題，導(dǎo)致實際工作中操作較難。

（二）各地推廣進度不平衡。普通公路公益性特點決定了在吸引社會資本方面存在較大障礙，各地重視程度不同，工作力度也不夠大，PPP工作發(fā)展極不平衡。有的地方有試點項目，但遲遲落不了地，造成項目實施進度緩慢、效率不高。

（三）項目缺乏嚴(yán)密的篩選。PPP項目在我省普通公路領(lǐng)域發(fā)起時間較短，當(dāng)大力推廣PPP項目時，有些地方盲目跟風(fēng)，沒有對項目進行嚴(yán)格篩選，在“物有所值評價”環(huán)節(jié)，基本都是走形式，推出了一些不適宜采用PPP模式、不具備實施條件、對社會資本缺乏吸引力的項目，導(dǎo)致項目后續(xù)無法推進，甚至有些項目已經(jīng)被清理出PPP項目庫。

（四）項目實施方案待提升。PPP項目實施方案是PPP項目的核心文件，從部分普通公路PPP項目實施方案來看，存在如下問題：資金成本高，收入成本測算不匹配，造成政府性付費或缺口性補助虛增，加大了財政支出責(zé)任；項目資本回報率偏高；項目績效管理弱化，財政付費與績效考核結(jié)果掛鉤力度不夠等。

（五）民營資本參與度不高。從各地完成簽約的PPP項目看，投資主體基本上為央企或國企?？陀^來講，普通公路由于投資規(guī)模大，招標(biāo)時設(shè)置的門檻過高，限制了一些中小民營企業(yè)的參與。而且民營企業(yè)融資成本也高，很難與央企競爭。地方政府為了降低風(fēng)險，更愿意與央企、國企合作，一定程度上影響了民營資本的進入。

（六）項目融資困難。目前正在實施的一批普通公路PPP項目，社會資本方的資金主要來源于銀行貸款。受《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文件影響，今年來PPP規(guī)模顯著縮小，銀行對PPP項目貸款發(fā)放嚴(yán)格，PPP項目融資難度增加。207國道荊門南北段因社會資本方貸款資金未能落實，嚴(yán)重影響了項目進展。

（七）政府債務(wù)風(fēng)險增大。PPP項目屬于全生命周期的間接投資，大量PPP項目同時上馬會給地方造成較大的還款壓力，因此財政部設(shè)置了“不超過年度財政支出10%的紅線”，目的就是為了防控風(fēng)險。但實際操作中，PPP項目會存在操作不規(guī)范，財政總量控制與分項目控制偏離，從而導(dǎo)致部分地方某些年度財政風(fēng)險積聚，尤其是一些財力不足的市縣，財政風(fēng)險更是成倍增加。

（八）專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人才缺乏。PPP模式需要復(fù)雜的法律、工程、金融、財務(wù)等方面的知識，要求熟悉PPP操作流程，需要專業(yè)化的融資服務(wù)機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。由于PPP模式在普通公路項目應(yīng)用比較少，政府和企業(yè)對PPP模式認(rèn)識不足，在PPP項目運作中明顯感覺到經(jīng)驗不足和相關(guān)經(jīng)驗的匱乏。

三、關(guān)于PPP模式在普通公路項目應(yīng)用的思考與建議

隨著中央要求加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資，以及財政部清庫的結(jié)束，國家還是鼓勵規(guī)范發(fā)展PPP模式，PPP項目融資有望解凍，PPP市場潛力巨大。我們要抓住有利時機，從政策、運作、機制等方面進行規(guī)范管理，推進普通公路PPP項目健康有序發(fā)展。

（一）完善法律法規(guī)制度。建議國家層面加快PPP立法進程，建立一套完整、規(guī)范的PPP法律法規(guī)制度體系，讓合作雙方的權(quán)利和利益得到有效保障。省市也要配合修訂完善規(guī)章制度，使其與推廣PPP模式相適應(yīng)。

（二）提高認(rèn)識，加快推進PPP。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式是國務(wù)院作出的一項重大改革舉措，各級交通公路主管部門要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，迅速完成從行政指揮者向與社會資本合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色轉(zhuǎn)變，堅定不移地推廣PPP模式、規(guī)范開展PPP項目。

（三）做好項目篩選評估工作。各級交通公路主管部門要做好項目前期調(diào)研工作，加強項目篩選評估。充分利用公路沿線廣告權(quán)、冠名權(quán)、路邊土地資源開發(fā)權(quán)等經(jīng)濟增長點，推出一批地方政府感興趣、有一定社會效益和經(jīng)濟效益的項目，從而提高對社會資本方的吸引力。

（四）加強對項目實施方案的審核。嚴(yán)格審核PPP項目實施方案，重點對方案中的物有所值、財政承受能力做好評價，嚴(yán)格把關(guān)項目資本金結(jié)構(gòu)、融資方案、資金成本、資金報酬率、收支測算、風(fēng)險分擔(dān)、付費機制、績效管理、調(diào)價機制等條款，規(guī)范PPP項目操作，真正實現(xiàn)PPP項目的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、物有所值、績效導(dǎo)向目標(biāo)。

（五）鼓勵民營資本參與PPP。加快推進政府信用體系建設(shè)、培育政府契約精神，打消民營資本進入PPP項目的顧慮。設(shè)置與項目投資相匹配的資格門檻，規(guī)范政府采購程序，吸引民營資本參與PPP項目投資。支持民營資本以“抱團”形式參與PPP項目，解決民營資本不能參與、不愿參與、不敢參與PPP模式的問題，拓寬PPP項目的融資渠道。

（六）嚴(yán)控政府債務(wù)壓力?？茖W(xué)、規(guī)范推廣PPP模式，不得作出不合理的承諾，嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。特別是對于財政承受能力論證10%“紅線”的硬約束，要結(jié)合財政中長期規(guī)劃，做好財政總量控制與分項目控制，避免某些年度財政支出負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致財政風(fēng)險加劇。

（七）制定合理的扶持政策。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，爭取地方政府在項目審批、土地供應(yīng)、金融服務(wù)、稅收等方面給與社會資本優(yōu)惠政策。將PPP推進情況納入地方投資績效考核體系，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專項基金，實施動態(tài)示范激勵機制，從而最大限度地調(diào)動社會資本投入到普通公路建設(shè)中。

（八）培育PPP項目專業(yè)團隊。建議交通公路主管部門成立PPP專業(yè)研究團隊，培養(yǎng)和選拔一批懂得金融、財務(wù)、合同管理、法律和工程技術(shù)類的人才。加強政策研究和指導(dǎo)，為項目篩選和論證、運作方式、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、社會資本方選擇、合同管理、運營監(jiān)管、績效評價，提供全過程的政策咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。