湖北省普通公路“建養(yǎng)一體化”模式應(yīng)用研究

邱 棟，巴可偉，謝 輝，童小龍，何 英

（1.湖北省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，湖北 武漢 430051 ；2.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

黨的十九大以來(lái)，湖北交通深入貫徹建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)重大戰(zhàn)略部署，圍繞全省“一芯驅(qū)動(dòng)、兩帶支撐、三區(qū)協(xié)同”的高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，謀劃“建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)示范區(qū)，開(kāi)創(chuàng)九州通衢新優(yōu)勢(shì)”的新定位。加快建設(shè)公路交通網(wǎng)絡(luò)，是湖北推進(jìn)綜合交通一體化發(fā)展的重要舉措，是湖北建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)示范區(qū)的客觀要求，也是促進(jìn)湖北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。為深入貫徹落實(shí)省政府關(guān)于奮力打好全省綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)三年攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，破解普通公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方配套資金難落實(shí)、規(guī)劃項(xiàng)目整體推進(jìn)不快、建設(shè)質(zhì)量不高、配套設(shè)施不全、后期養(yǎng)護(hù)不到位等突出矛盾和問(wèn)題，湖北省交通運(yùn)輸廳在認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒貴州實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極推廣普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。目前，湖北省有九個(gè)市（州）實(shí)施了普通公路“建養(yǎng)一體化”模式。為全面掌握全省普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的實(shí)施情況和實(shí)施效果，進(jìn)一步完善普通公路“建養(yǎng)一體化”模式，開(kāi)展湖北省普通公路“建養(yǎng)一體化”模式應(yīng)用研究非常必要。

一、實(shí)施情況

（一）總體情況

目前，湖北省級(jí)層面未出臺(tái)普通公路“建養(yǎng)一體化”指導(dǎo)性文件，荊州、天門、黃岡、荊門、宜昌、恩施、襄陽(yáng)、黃石、鄂州等九個(gè)市（州）印發(fā)了普通公路“建養(yǎng)一體化”實(shí)施方案。其中，荊州、黃岡、荊門、宜昌、恩施和襄陽(yáng)等六個(gè)市（州）已組織實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。此外，十堰、咸寧、隨州三市未印發(fā)普通公路“建養(yǎng)一體化”實(shí)施方案，但已組織實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目。

（二）實(shí)施模式

全省普通公路“建養(yǎng)一體化”的實(shí)施模式為：政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方承擔(dān)普通公路項(xiàng)目的資金籌集、施工總承包和交工驗(yàn)收后X年養(yǎng)護(hù)服務(wù)，政府依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)護(hù)績(jī)效，分年度向社會(huì)資本方支付服務(wù)費(fèi)。服務(wù)期（含建設(shè)期和養(yǎng)護(hù)期）滿后，由政府明確管養(yǎng)主體承接項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)工作。

（三）項(xiàng)目實(shí)施情況

截至2019年6月底，全省完成37批次普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目招標(biāo)工作，共173個(gè)項(xiàng)目，總里程4218公里，總投資481億元；施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)的市（州）有7個(gè)，項(xiàng)目有106個(gè)，占全省項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為61.3%；實(shí)質(zhì)性開(kāi)工的市（州）有6個(gè)，項(xiàng)目有84個(gè)，占全省項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為48.6%。

表1 項(xiàng)目總體情況

從項(xiàng)目個(gè)數(shù)來(lái)看，荊州、黃岡兩市位居全省前列，兩市項(xiàng)目個(gè)數(shù)之和占全省項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重接近三分之二。其中，荊州市63個(gè)，占全省項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為36.4%；黃岡市39個(gè)，占全省項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為22.5%。

從建設(shè)規(guī)模來(lái)看，咸寧、黃岡兩市位居全省前列，兩市項(xiàng)目建設(shè)里程之和占全省項(xiàng)目建設(shè)里程的一半以上。其中，咸寧市1409公里，占全省項(xiàng)目建設(shè)里程的比重為33.4%；黃岡市816公里，占全省項(xiàng)目建設(shè)里程的比重為19.3%。

圖1 項(xiàng)目個(gè)數(shù)分市（州）情況

圖2 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模分市（州）情況

從投資規(guī)模來(lái)看，黃岡、荊州兩市位居全省前列，兩市項(xiàng)目總投資之和接近全省項(xiàng)目總投資的一半。其中，黃岡市122億元，占全省項(xiàng)目總投資的比重為25.4%；荊州市96億元，占全省項(xiàng)目總投資的比重為19.9%。

圖3 項(xiàng)目投資規(guī)模分市（州）情況

從推進(jìn)情況來(lái)看，咸寧、荊州兩市施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)率位居全省前列，分別為95.7%和93.7%；荊州市施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目個(gè)數(shù)最多，共59個(gè)，占全省施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為55.7%。咸寧市實(shí)質(zhì)性開(kāi)工率位居全省第一，達(dá)到95.7%；荊州市實(shí)質(zhì)性開(kāi)工項(xiàng)目個(gè)數(shù)最多，共48個(gè)（其中1個(gè)項(xiàng)目已完工），占全省實(shí)質(zhì)性開(kāi)工項(xiàng)目個(gè)數(shù)的比重為57.1%。

圖4 項(xiàng)目分市（州）推進(jìn)情況

總體來(lái)看，荊州、黃岡、咸寧三市在項(xiàng)目個(gè)數(shù)、建設(shè)規(guī)模、投資規(guī)模和推進(jìn)情況等方面位居全省前列，示范帶動(dòng)作用明顯。同時(shí)，全省項(xiàng)目推進(jìn)力度有待加大，需不斷提高施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)率和實(shí)質(zhì)性開(kāi)工率，確保項(xiàng)目順利開(kāi)展。

二、實(shí)施成效

總體來(lái)看，湖北省實(shí)施普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的主要成效表現(xiàn)在以下方面：

一是通過(guò)市場(chǎng)換資本、時(shí)間換空間，吸引了大型企業(yè)投資全省交通建設(shè)，緩解了地方政府資金壓力?！敖B(yǎng)一體化”模式采用施工總承包、長(zhǎng)周期養(yǎng)護(hù)合同等方式，發(fā)揮大型企業(yè)強(qiáng)大的融資和施工能力，通過(guò)“以時(shí)間換空間”的項(xiàng)目運(yùn)作方式，緩解政府當(dāng)期財(cái)政壓力，平滑財(cái)政支出，使地方政府可以將有限的資金分配到更多的項(xiàng)目中，提高了資金的配置和使用效率。目前，中國(guó)交建、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)建筑等大型央企積極參與全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目建設(shè)。

二是通過(guò)規(guī)模換效益、改革換效率，加快了全省普通公路規(guī)劃項(xiàng)目的整體推進(jìn)?！敖B(yǎng)一體化”模式通過(guò)“項(xiàng)目打包、肥瘦搭配、捆綁組合”等方式，分階段超前打捆實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)，有效增強(qiáng)了項(xiàng)目吸引力，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃項(xiàng)目提前實(shí)施、整體推進(jìn)，大幅縮短了建設(shè)周期，提高了投資效益。目前，全省9個(gè)市（州）采用“建養(yǎng)一體化”模式實(shí)施的“十三五”規(guī)劃和三年攻堅(jiān)項(xiàng)目共有2614公里，有利于保障“十三五”規(guī)劃、三年攻堅(jiān)項(xiàng)目順利推進(jìn)。

三是充分發(fā)揮了大型企業(yè)的融資、技術(shù)、管理和設(shè)施設(shè)備等優(yōu)勢(shì)，保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。長(zhǎng)期以來(lái)，全省普通公路建設(shè)市場(chǎng)普遍存在一流單位中標(biāo)、二流單位進(jìn)場(chǎng)、三流單位施工、農(nóng)民工干活的困境，加之地方政府配套資金不到位，導(dǎo)致不同程度地存在著報(bào)多建少、報(bào)長(zhǎng)建短、報(bào)大建小，甚至上面給多少錢、下面干多少事等現(xiàn)象。實(shí)施“建養(yǎng)一體化”模式以來(lái)，中標(biāo)企業(yè)更加重視前期資金投入、建設(shè)質(zhì)量保證及預(yù)防性養(yǎng)護(hù)跟進(jìn)，有效提升了全省普通公路整體品質(zhì)。

四是顯著降低了中標(biāo)企業(yè)的交易成本、管理成本和項(xiàng)目的建設(shè)成本。在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，往往一個(gè)1～2億元的項(xiàng)目招標(biāo)，引來(lái)數(shù)十家參差不齊的單位投標(biāo)，中標(biāo)單位魚(yú)目混珠、魚(yú)龍混雜，甚至發(fā)生低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)索賠的情況?！敖B(yǎng)一體化”模式采用集中打捆招標(biāo)，顯著降低了施工企業(yè)的投標(biāo)成本，節(jié)約了招投標(biāo)時(shí)間；通過(guò)整體推進(jìn)多個(gè)項(xiàng)目，有效降低了施工企業(yè)的管理成本。同時(shí)，“建養(yǎng)一體化”模式顯著降低了項(xiàng)目的建設(shè)成本。據(jù)測(cè)算，“建養(yǎng)一體化”模式在提高工程質(zhì)量的同時(shí)，較傳統(tǒng)建設(shè)模式可降低約10%的工程成本，較PPP模式可降低約40%的工程造價(jià)。

五是有效促進(jìn)了交通運(yùn)輸部門職能轉(zhuǎn)變。在“建養(yǎng)一體化”模式下，形成了省市縣三級(jí)政府主導(dǎo)、行業(yè)主抓、部門主動(dòng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正變行業(yè)辦交通為社會(huì)辦交通、部門辦交通為政府辦交通；交通運(yùn)輸部門由承擔(dān)建設(shè)養(yǎng)護(hù)職能轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量安全進(jìn)度監(jiān)管職能，變“運(yùn)動(dòng)員”為“裁判員”，更加專注政策制定、規(guī)劃編制、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)。通過(guò)實(shí)施“建養(yǎng)一體化”模式，進(jìn)一步理順了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提升了交通運(yùn)輸部門的管理服務(wù)水平。

三、存在的困難和問(wèn)題

湖北省在實(shí)施普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的過(guò)程中，主要面臨以下困難和問(wèn)題：

一是實(shí)施范圍有待明確。目前，國(guó)家層面出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，僅提出在農(nóng)村公路中推廣或鼓勵(lì)采用“建養(yǎng)一體化”模式。湖北省將普通國(guó)省道納入“建養(yǎng)一體化”模式的實(shí)施范圍，普通國(guó)省道項(xiàng)目的建設(shè)里程達(dá)到1874公里，占全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目建設(shè)里程的比重達(dá)到44.4%。不收費(fèi)的普通國(guó)省道具有廣覆蓋、深通達(dá)的特點(diǎn)，提供普遍、免費(fèi)的交通基本公共服務(wù)，其屬性、功能、作用與農(nóng)村公路一致。為保障“建養(yǎng)一體化”模式順利實(shí)施，需要推動(dòng)國(guó)家層面將普通國(guó)省道納入實(shí)施范圍。

二是如何合理確定養(yǎng)護(hù)服務(wù)期限。目前，大部分市（州）普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目的養(yǎng)護(hù)服務(wù)期為5年，這是市場(chǎng)博弈和選擇的結(jié)果，可以在不增加政府負(fù)擔(dān)的情況下，最大限度地延長(zhǎng)地方政府自籌資金到位時(shí)間。根據(jù)政府債務(wù)承受能力和工程全壽命測(cè)算，養(yǎng)護(hù)服務(wù)期大于12年是更為理想的選擇。但是，養(yǎng)護(hù)服務(wù)期大于5年，中標(biāo)單位的籌資壓力較大，且建設(shè)單位的延期付款必須考慮資金成本的增加；而且此時(shí)的合同模式與國(guó)家嚴(yán)控的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目模式基本類似，財(cái)政部門持強(qiáng)烈反對(duì)意見(jiàn)。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，合理確定養(yǎng)護(hù)服務(wù)期限。

三是如何避免增加隱性債務(wù)。盡管“建養(yǎng)一體化”模式在實(shí)踐層面取得良好效果，但在嚴(yán)格防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)下，一些市縣政府存在疑慮、觀望情緒，客觀上制約了普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目的實(shí)施。2019年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見(jiàn)》，提出嚴(yán)禁地方以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)。因此，需要規(guī)范實(shí)施“建養(yǎng)一體化”模式，杜絕新增隱性債務(wù)。

四是現(xiàn)行管理模式有待完善。目前，普通公路的部省建設(shè)補(bǔ)助資金只能用于具體項(xiàng)目在建設(shè)期的支出，無(wú)法平攤到養(yǎng)護(hù)期。在“建養(yǎng)一體化”模式下，不僅要跨項(xiàng)目統(tǒng)籌使用資金，而且要打破建設(shè)期與養(yǎng)護(hù)期的界限，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整個(gè)服務(wù)期的費(fèi)用支付。此外，“建養(yǎng)一體化”模式涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、籌資等諸多方面，對(duì)政府部門、施工企業(yè)、設(shè)計(jì)單位、造價(jià)咨詢單位、政府委托審計(jì)單位等各參與方的要求較高。為適應(yīng)“建養(yǎng)一體化”模式的實(shí)施，需要優(yōu)化現(xiàn)行資金管理模式，創(chuàng)新資金使用政策；推動(dòng)各參與方完善工作機(jī)制，提高工作效率。

五是合同履約有待加強(qiáng)。部分縣市對(duì)“建養(yǎng)一體化”模式的認(rèn)識(shí)不足，以常規(guī)現(xiàn)匯項(xiàng)目控制造價(jià)的慣性思維開(kāi)展具體工作，未按照總體合同的約定編制實(shí)施合同，甚至在編制施工圖預(yù)算時(shí)執(zhí)行地方限價(jià)，慣性下浮一定比率；部分項(xiàng)目未按照實(shí)際工程進(jìn)度進(jìn)行計(jì)量支付，導(dǎo)致施工企業(yè)資金壓力較大，同時(shí)嚴(yán)重影響施工進(jìn)度；征地拆遷工作計(jì)劃性不強(qiáng)、相對(duì)滯后，導(dǎo)致施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)后無(wú)法持續(xù)開(kāi)展工作，資金成本、管理成本嚴(yán)重增長(zhǎng)。

四、對(duì)策措施建議

（一）出臺(tái)政策支撐文件

建議省級(jí)層面盡快研究制定普通公路“建養(yǎng)一體化”政策，出臺(tái)實(shí)施方案、督導(dǎo)考評(píng)辦法、養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等支撐文件，進(jìn)一步完善政策保障體系。同時(shí)，建議聯(lián)合有關(guān)省份推動(dòng)國(guó)家層面將普通國(guó)省道納入“建養(yǎng)一體化”模式實(shí)施范圍，形成由上至下的完整政策體系。此外，建議結(jié)合普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目特點(diǎn)，創(chuàng)新資金使用政策，鼓勵(lì)地方統(tǒng)籌使用建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金，提升資金使用效率。

（二）健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建議在省級(jí)層面建立由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)任召集人的聯(lián)席會(huì)議制度，研究確定省級(jí)配套資金籌措方案，統(tǒng)籌研究解決普通公路“建養(yǎng)一體化”模式實(shí)施中的重大問(wèn)題；在市縣級(jí)層面，政府將擬投入的建設(shè)資金和養(yǎng)護(hù)資金按照不同來(lái)源，分別列入市、縣財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門認(rèn)真履行職責(zé)，協(xié)力推進(jìn)普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作。

（三）加大支持指導(dǎo)力度

建議省級(jí)層面研究分析國(guó)家相關(guān)政策，跟蹤各地普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目的新做法新實(shí)踐，加強(qiáng)對(duì)市縣普通公路“建養(yǎng)一體化”工作的指導(dǎo)、總結(jié)和推廣，適時(shí)選取項(xiàng)目實(shí)施亮點(diǎn)多、工程推進(jìn)快、有利于示范帶動(dòng)的市縣或項(xiàng)目業(yè)主召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)示范調(diào)度會(huì)議，通過(guò)“比、學(xué)、趕、超”推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

（四）合理確定實(shí)施規(guī)模

建議市縣按照“項(xiàng)目合適、規(guī)模合適、標(biāo)準(zhǔn)合適、財(cái)政合適”的原則，既考慮交通運(yùn)輸發(fā)展需求，又考慮財(cái)政支付能力，合理確定普通公路“建養(yǎng)一體化”實(shí)施規(guī)模，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，杜絕形象工程、爛尾工程，避免新增隱性債務(wù)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，湖北省普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目處于大規(guī)模建設(shè)階段。總的來(lái)說(shuō)，普通公路“建養(yǎng)一體化”模式在湖北省取得了初步成效，能夠較好地適應(yīng)湖北公路高質(zhì)量發(fā)展的需要，達(dá)到了預(yù)期的社會(huì)效益。今后可以結(jié)合全省普通公路“建養(yǎng)一體化”項(xiàng)目的實(shí)施情況，在大多數(shù)項(xiàng)目進(jìn)入養(yǎng)護(hù)階段或服務(wù)期結(jié)束后，開(kāi)展進(jìn)一步的研究，全面掌握普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的實(shí)施效果和存在的問(wèn)題，為普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的發(fā)展提供依據(jù)和建議。