新冠肺炎疫情防控對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響及其對(duì)策研究

周國光

（長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064）

引言

2020年1月開始新冠肺炎疫情爆發(fā)。由于全國各地紛紛采取了封閉性的管理舉措，對(duì)道路客運(yùn)、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及投融資發(fā)展的負(fù)面影響顯而易見、不言而喻。需要討論的問題是：負(fù)面影響有多大？是暫時(shí)性的負(fù)面影響還是對(duì)全年的發(fā)展有明顯的負(fù)面影響？由于今年是國家“十三五”的收官之年，今年的發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸行業(yè)“十三五”發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，故有必要對(duì)該問題進(jìn)行梳理與分析，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)的措施和建議。

一、目前的事態(tài)分析

（一）道路運(yùn)輸現(xiàn)狀與發(fā)展分析

無可置疑，新冠肺炎疫情對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響是巨大的。在全國各地采取封閉防控舉措初見成效的同時(shí)，公路水路交通運(yùn)輸量已經(jīng)呈現(xiàn)大幅度下滑的勢(shì)態(tài)，加上出行者比較多地選擇了“自駕”的疫情防控舉措，公路客運(yùn)企業(yè)由于客運(yùn)量的減少所導(dǎo)致的效益下滑，已在所難免。江西長(zhǎng)運(yùn)股份有限公司董事會(huì)分析說明了新型冠狀病毒肺炎疫情對(duì)公司生產(chǎn)經(jīng)營影響，認(rèn)為由于疫情導(dǎo)致一些客運(yùn)班線暫時(shí)停運(yùn)，短期內(nèi)對(duì)公司道路客運(yùn)業(yè)務(wù)和道路貨運(yùn)業(yè)務(wù)造成了一定影響[1]，但沒有進(jìn)一步涉及對(duì)全年運(yùn)輸生產(chǎn)和經(jīng)營業(yè)績(jī)的影響分析。四川富臨運(yùn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司董事會(huì)認(rèn)為，本次疫情對(duì)公司短期經(jīng)營業(yè)績(jī)將產(chǎn)生一定不利影響，對(duì)未來經(jīng)營的影響尚不確定，具體影響程度需進(jìn)一步評(píng)估[2]。德力西新疆交通運(yùn)輸集團(tuán)股份有限公司也認(rèn)為疫情在短期內(nèi)對(duì)公司主營業(yè)務(wù)造成了一定影響。在本次疫情結(jié)束前，疫情對(duì)公司2020年整體經(jīng)營業(yè)績(jī)和相關(guān)業(yè)務(wù)影響的具體數(shù)據(jù)暫無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)[3]。針對(duì)現(xiàn)狀，考慮到黨中央國務(wù)院出臺(tái)的最新政策導(dǎo)向和采取的相關(guān)舉措，有理由認(rèn)為疫情造成的負(fù)面影響具有短期性、暫時(shí)性的特點(diǎn)。如果疫情能夠在3月底以前得到有效控制，社會(huì)秩序恢復(fù)正常，第一季度積壓的道路客運(yùn)需求有可能在4月份以后出現(xiàn)較快的恢復(fù)性增長(zhǎng)，降低或者緩解這次疫情對(duì)全年交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的不利影響。

（二）公路建設(shè)與投融資現(xiàn)狀與發(fā)展分析

相比較之下，這次疫情對(duì)全年公路基本建設(shè)的負(fù)面影響應(yīng)當(dāng)相對(duì)有限。一方面，由于疫情爆發(fā)在冬季和春節(jié)期間，這個(gè)時(shí)期的大多數(shù)公路基本建設(shè)項(xiàng)目本就處于準(zhǔn)備階段，公路建設(shè)投資相對(duì)較少。另一方面，近年來由于各種因素所致，公路建設(shè)投資的增長(zhǎng)率在不斷下降，由2017年的18.2%下降至2018年的0.4%。2019年前11個(gè)月累計(jì)同比也僅僅增長(zhǎng)了1.9%，逐步呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的格局。全年第一季度公路建設(shè)投資的增長(zhǎng)率，也由2018年的11.7%降至2019年的2.7%。受疫情的影響，2020年第一季度的投資增長(zhǎng)率很有可能出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。但按照國務(wù)院的政策導(dǎo)向和統(tǒng)一部署，重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)已基本復(fù)工。如果疫情能夠在第一季度內(nèi)得到有效控制，加上后期的恢復(fù)性快速增長(zhǎng)，全年公路建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)基本不受影響，甚至還有可能呈現(xiàn)恢復(fù)性地較快增長(zhǎng)。

今年是“十三五”期的收官之年。要全面完成“十三五”交通運(yùn)輸事業(yè)和公路基本建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，今年的公路建設(shè)任務(wù)仍很繁重。在國務(wù)院和交通運(yùn)輸部的正確領(lǐng)導(dǎo)和政策引導(dǎo)下，相信全國交通運(yùn)輸行業(yè)廣大職工通過自身艱辛的主觀努力，一定能夠群策群力，抵御疫情的不利影響，努力實(shí)現(xiàn)“十三五”公路建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。

（三）公路建設(shè)資金來源分析

公路建設(shè)資金是影響和制約公路建設(shè)的重要因素。2018年以來公路建設(shè)投資增長(zhǎng)下滑，在一定程度上是受到建設(shè)資金短缺的影響?，F(xiàn)行體制下的公路建設(shè)資金來源，包括各級(jí)政府投入公路建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政資金，和項(xiàng)目主體按照市場(chǎng)化運(yùn)作籌措的建設(shè)資金。

用于公路建設(shè)重要的財(cái)政資金來源包括車輛購置稅資金和地方政府債券資金。地方政府債券資金主要是收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金。

在2015年和2016年連續(xù)兩年下降后，2017年迎來了車輛購置稅收入新的增長(zhǎng)。全年完成車輛購置稅征收3280.67億元，同比增長(zhǎng)了22.7%。但2018年開始增幅在繼續(xù)下滑。2018年和2019年的增長(zhǎng)率分別為5.2%和1.3%。包括疫情的影響，2020年汽車銷售情況前景不明朗；車輛購置稅收入有可能進(jìn)一步下滑；用于公路建設(shè)的車輛購置稅交通專項(xiàng)資金安排情況不容樂觀，有可能在一定程度上對(duì)加快公路建設(shè)投資產(chǎn)生不利影響。

相比較而言，對(duì)可用于政府收費(fèi)公路建設(shè)的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金可有更多的期待。自從地方政府開始發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券以來，2017年至2019年分別發(fā)行了大約340億元、880億元和2200億元的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，呈現(xiàn)了較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，為政府收費(fèi)公路建設(shè)與發(fā)展提供了可靠的財(cái)政資金來源。有理由期待2020年的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有可能在2019年的基礎(chǔ)上再次呈現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)。

由于2018年以來美國不斷與中國大打貿(mào)易戰(zhàn)等緣故，近年來中央政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍給予了很大的關(guān)注力度，仍將其作為拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要支撐點(diǎn)。財(cái)政部已分別在2019年11月27日和2020年2月11日提前下達(dá)了2020年地方政府債務(wù)限額共計(jì)18480億元，其中一般債務(wù)限額5580億元；專項(xiàng)債務(wù)限額12900億元。其目的是為了將債務(wù)資金盡早、盡快地落實(shí)到具體項(xiàng)目，盡早形成對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效拉動(dòng)，帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。2020年1月，全國已發(fā)行了專項(xiàng)債券7148億元。疫情對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響進(jìn)一步體現(xiàn)了這一財(cái)政政策對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要性。故可以預(yù)期，2020年全年投入到一般公路建設(shè)項(xiàng)目的一般債券資金和投入到政府收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金將比2019年有明顯的增長(zhǎng)，有效促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。

按照市場(chǎng)化的導(dǎo)向發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)的一個(gè)重要舉措，就是按照國務(wù)院、財(cái)政部和交通運(yùn)輸部的政策導(dǎo)向，繼續(xù)邁出政府與社會(huì)資本合作（PPP模式）的步伐。財(cái)政部對(duì)全國PPP綜合信息平臺(tái)已進(jìn)行了全新升級(jí)換代改造，新平臺(tái)已上線運(yùn)行[4]，標(biāo)志著這方面的規(guī)范化管理已經(jīng)取得新的成效，并將在繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得新的進(jìn)展。使用者付費(fèi)機(jī)制，是財(cái)政部主要倡導(dǎo)并具有可持續(xù)性、不會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)增加的PPP模式的付費(fèi)機(jī)制。公路PPP項(xiàng)目如果采取使用者付費(fèi)機(jī)制，意味著發(fā)展的是經(jīng)營性收費(fèi)公路。而由于疫情所導(dǎo)致的一些政策上的變化，可能會(huì)給在公路PPP項(xiàng)目進(jìn)一步推進(jìn)使用者付費(fèi)機(jī)制蒙上陰影。與道路客運(yùn)上市公司不同，寧滬高速、中原高速、山東高速、楚天高速、山西路橋、成渝高速、五洲交通等公路上市公司均尚未發(fā)布疫情對(duì)公司經(jīng)營業(yè)績(jī)的影響分析公告。按照國務(wù)院的要求，交通運(yùn)輸部曾先后兩次宣布將春節(jié)期間小客車免交車輛通行費(fèi)的政策延長(zhǎng)至2月2日24點(diǎn)和2月8日24點(diǎn)；2月7日提出要求在疫情防控期間免收農(nóng)民工返崗包車公路通行費(fèi)；并在2月15日進(jìn)一步明確從2月17日零時(shí)開始暫停收取收費(fèi)公路全部車輛的通行費(fèi)，直至疫情防控工作結(jié)束。這將對(duì)公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績(jī)產(chǎn)生較大的影響。但影響有多大，還有待結(jié)合疫期的長(zhǎng)短做出評(píng)估。

在新冠肺炎疫情防控期間免收全國收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)，是中國政府為了社會(huì)公共利益作出的重大決定。有必要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定正確處理好社會(huì)公眾利益和維護(hù)公路投資者、經(jīng)營者合法權(quán)益之間的關(guān)系，促進(jìn)公路建設(shè)與經(jīng)營事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、相關(guān)政策建議

（一）完善針對(duì)疫情等突發(fā)事件的政策應(yīng)對(duì)機(jī)制

本文認(rèn)為，由于疫情防控要求使得公路交通需求減少所造成的公路客運(yùn)企業(yè)客運(yùn)收入減少的經(jīng)濟(jì)損失，以及公路經(jīng)營企業(yè)通行費(fèi)收入減少的經(jīng)濟(jì)損失，屬于客觀因素所致，與政府政策無關(guān)，故原則上應(yīng)當(dāng)由企業(yè)予以承擔(dān)。但由于公路客運(yùn)和公路經(jīng)營具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，故政府也有必要給予一定的稅收豁免政策或者適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)助，對(duì)企業(yè)予以扶持。

但是在疫情防控期間免收車輛通行費(fèi)的政策則是政府基于社會(huì)公共利益所做出的重要決策，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失，則應(yīng)由政府按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及公平合理原則給予收費(fèi)公路的經(jīng)營者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（二）進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營機(jī)制

伴隨著《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》（財(cái)會(huì)〔2019〕23號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱GAS 10）的出臺(tái)，標(biāo)志著財(cái)政部在規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營（或政府和社會(huì)資本合作PPP，下同）及其會(huì)計(jì)處理行為方面邁出了新的、可喜的步伐。GAS 10的出臺(tái)以及隨后將進(jìn)行的對(duì)社會(huì)資本方PPP項(xiàng)目合同會(huì)計(jì)處理行為的調(diào)整、充實(shí)和完善，將有利于今后有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)政府特許經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，進(jìn)一步完善有中國特色的基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法規(guī)體系，使得政府特許經(jīng)營機(jī)制能夠更好地發(fā)揮促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)快速、可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

新冠肺炎疫情出現(xiàn)無疑是一件壞事，但也為規(guī)范與完善政府特許經(jīng)營管理提供了一次契機(jī)。需要考慮的一個(gè)重要問題是：當(dāng)出現(xiàn)重大疫情等突發(fā)事件以及政府因社會(huì)公眾的公共利益出臺(tái)相關(guān)的應(yīng)對(duì)舉措對(duì)政府特許經(jīng)營行為有可能產(chǎn)生不利影響時(shí)，其經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本方承擔(dān)、由政府方承擔(dān)還是由政府方和社會(huì)資本方共同分擔(dān)？也許不同的觀點(diǎn)都有各自的理由以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論予以支撐。討論這些觀點(diǎn)和理論是重要的，但本文認(rèn)為更重要的是應(yīng)當(dāng)把有關(guān)規(guī)定認(rèn)可的觀點(diǎn)或者政府打算采取的舉措寫進(jìn)PPP項(xiàng)目合同中，使得政府方和社會(huì)資本方能夠根據(jù)這些體現(xiàn)相關(guān)觀點(diǎn)的合同條款進(jìn)行各自的投資決策，將可能采取的應(yīng)對(duì)舉措納入合同法規(guī)范的框架內(nèi)，這有利于體現(xiàn)完善治理體系和治理能力的基本要求，科學(xué)防范一些地方政府出臺(tái)相關(guān)政策的主觀隨意性，在法治框架范圍內(nèi)更好地維護(hù)政府方（以及所代表的的社會(huì)公眾）和社會(huì)資本方各自的合法權(quán)益。

（三）科學(xué)規(guī)范地方政府債券資金的會(huì)計(jì)處理

雖然從2009年開始發(fā)行地方政府一般債券；從2015年開始發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券；從2017年開始發(fā)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，2019年的新增發(fā)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到30561億元。但投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的債券資金應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，財(cái)政部至今尚未出臺(tái)明確的規(guī)定。在實(shí)務(wù)中，根據(jù)不同會(huì)計(jì)師做出的不同職業(yè)判斷，陜西省交通建設(shè)集團(tuán)公司[5]、福建省高速公路集團(tuán)有限公司[6]、廣西交通投資集團(tuán)有限公司[7]等公路經(jīng)營企業(yè)將取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金確認(rèn)為一項(xiàng)長(zhǎng)期應(yīng)付款；而河南省收費(fèi)還貸高速公路管理有限公司則將取得的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金確認(rèn)為一項(xiàng)應(yīng)付債券[8]；難免帶有主觀隨意性的色彩。

由于財(cái)政部明確的地方政府債券資金的償債主體是省級(jí)人民政府，雖然也允許省級(jí)人民政府將地方政府債券資金轉(zhuǎn)貸給需要債券資金的下級(jí)市縣級(jí)人民政府，但將債券資金轉(zhuǎn)貸給企業(yè)和事業(yè)單位卻缺乏明確的法律和制度依據(jù)。對(duì)此使用收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金的事業(yè)單位和公路經(jīng)營企業(yè)不應(yīng)當(dāng)將取得的該項(xiàng)債券資金確認(rèn)為一項(xiàng)債務(wù)?！蛾P(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號(hào)）均允許將專項(xiàng)債券資金作為符合條件的重大項(xiàng)目的資本金，在一定程度上意味著對(duì)專項(xiàng)債券資金不屬于項(xiàng)目法人主體債務(wù)的認(rèn)可。借鑒于對(duì)專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金是否得當(dāng)取得的初步研究結(jié)論[9]，本文認(rèn)為，將地方政府一般債券資金和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金以政府補(bǔ)助（對(duì)公路經(jīng)營企業(yè)）或財(cái)政撥款（公路事業(yè)單位）的方式投入公路建設(shè)項(xiàng)目，也許是明確地方政府債券資金會(huì)計(jì)處理的理想選擇。