研究城市更新過程中低效居住用地的社會(huì)問題與治理對(duì)策

朱陽(yáng)

新疆昊辰建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，中國(guó)·新疆 昌吉 831100

城市更新；低效居住用地；社會(huì)問題；治理對(duì)策

1 引言

當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的形勢(shì)，城市的土地資源也越來越短缺，存在較多的問題，如地權(quán)界定不夠清楚、利用結(jié)構(gòu)不科學(xué)、利用效率低等，這就影響了土地的利用效率，限制了城市的可持續(xù)發(fā)展。所以，當(dāng)前要對(duì)有限的土地資源進(jìn)行高效的利用，就需要注重對(duì)低效居住用地進(jìn)行解決，找出土地使用中滋生出的各種社會(huì)問題，并且采取有效的措施解決，讓土地資源可以充分發(fā)揮出價(jià)值，促進(jìn)城市的更新建設(shè)。

2 城市低效居住用地的內(nèi)涵和類型

2.1 內(nèi)涵

城市低效居住用地包含很多和土地關(guān)聯(lián)的問題，需要構(gòu)建包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響、用地屬性特征的低效居住用地概念。所以，其定義就是在土地利用整體規(guī)劃明確的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不滿足居住條件以及環(huán)境要求，存在設(shè)施滯后、用途不科學(xué)、布局散亂問題的存量居住用地，加上在利用土地時(shí)出現(xiàn)各種社會(huì)問題的居住土地類型。

2.2 類型

就低效居住用地的內(nèi)涵而言，其中包含很多的用地類型，且各種類型之間都是相互混雜的。以功能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分用地，可以分成公建用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、公共綠地和把這種功能用地連接到一體的道路用地。在居住用地中，主體就是住宅用地，剩下的三種功能用地則是發(fā)揮輔助效果，低效居住用地的主要原因就是居住用地和道路用地、公共綠地、服務(wù)設(shè)施用地、公建用地之間的協(xié)調(diào)存在問題，沒有密切的配合，使居住用地的利用率不高。就居住用地低效產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀利用以及功能沖突而言，主要包括混雜型、衰退型以及分割型這三種。首先，衰退型，其主要的特征表現(xiàn)為：必要的基礎(chǔ)設(shè)施功能慢慢衰弱，有安全隱患，無法滿足當(dāng)前人們安逸舒適生活的要求；居住房屋墻體變色、設(shè)施陳舊、小區(qū)道路破損；其次，是分割型，因?yàn)橐?guī)劃不科學(xué)，多條交通線路形成交叉地帶，產(chǎn)生很多的瑣碎地塊、綠地分割、用地死角、使土地在分割方面無序混亂、開發(fā)受到了消極的影響，這就給城市的景觀美化帶去不良的影響；最后，就是混雜型，對(duì)于住宅用地和公建用地的維護(hù)以及管理存在問題，這就使二者的功能出現(xiàn)相互影響以及干擾的問題，讓整體功能受到影響，出現(xiàn)退化以及混亂的問題。

3 城市更新過程中低效居住用地的社會(huì)問題

3.1 城市更新中低效居住用地的社會(huì)問題識(shí)別

3.1.1 識(shí)別程序

土地資源的低效利用出現(xiàn)了很多的問題，且這些問題都比較復(fù)雜，表現(xiàn)形式較多，所以，要想有效的識(shí)別低效居住用地的社會(huì)問題，就需要確保全面，要基于整體識(shí)別框架之下，對(duì)社會(huì)問題逐個(gè)進(jìn)行識(shí)別，按照主次關(guān)系以及識(shí)別的難度情況，對(duì)于影響力不大但是干擾較大的要素就可以舍掉，進(jìn)而直接體現(xiàn)出社會(huì)問題[1]。按照問題識(shí)別的框架，依據(jù)城市居住用地利用的特點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)問題的識(shí)別程序主要有三個(gè)階段：首先，第一階段就是識(shí)別低效居住用地問題范圍，這是對(duì)低效用地社會(huì)問題進(jìn)行識(shí)別的基礎(chǔ)，目的就是要對(duì)社會(huì)問題區(qū)域范圍進(jìn)行明確，調(diào)查土地利用中的問題類型，這一階段的工作效果會(huì)關(guān)系到土地利用效率的提升，正確的識(shí)別和調(diào)查，可以制定出有關(guān)的計(jì)劃；其次，第二階段就是要診斷和認(rèn)定低效用地問題，這是識(shí)別體系中的主體，包括幾方面內(nèi)容，分別是公共安全、社會(huì)和諧、生態(tài)環(huán)境以及居住環(huán)境，一般是通過應(yīng)用識(shí)別方法綜合的識(shí)別社會(huì)問題，分析得到的結(jié)果，進(jìn)而最終判定社會(huì)問題。設(shè)備方法通常會(huì)運(yùn)用識(shí)別模型以及指標(biāo)體系，將兩種方法進(jìn)行結(jié)合；最后，在最后一個(gè)階段就是治理社會(huì)問題，制定治理措施。結(jié)合識(shí)別得到的結(jié)果，結(jié)合問題的類型以及程度情況，有針對(duì)性的采取措施進(jìn)行治理，在正確的識(shí)別后，治理也要做到精準(zhǔn)。

3.1.2 識(shí)別指標(biāo)體系

識(shí)別指標(biāo)體系是基于識(shí)別和治理上構(gòu)建的問題認(rèn)定系統(tǒng)，社會(huì)問題的產(chǎn)生會(huì)受到很多方面的影響，所以，在識(shí)別社會(huì)問題時(shí)也有很多的指標(biāo)，要想構(gòu)建全面的識(shí)別指標(biāo)體系存在較大的難度，這就要選擇典型以及關(guān)鍵的指標(biāo)，形成合理識(shí)別社會(huì)問題的指標(biāo)體系。其中主要有生態(tài)環(huán)境、居住環(huán)境、公共安全和社會(huì)和諧，一級(jí)指標(biāo)一共有四個(gè)，下面包含二級(jí)指標(biāo)十一個(gè)，包括住房和社區(qū)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通出行、公共服務(wù)、城市綠化、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)保障、市政基礎(chǔ)設(shè)施安全、城市管理安全、預(yù)防災(zāi)害以及社會(huì)安全。

3.2 城市更新中低效居住用地突出的社會(huì)問題

3.2.1 公共環(huán)境惡劣

城市在規(guī)劃上存在不科學(xué)的問題，居民存在違反規(guī)定建造房屋情況，這就使城市用地更加緊缺，環(huán)境也受到了較為嚴(yán)重的破壞，出現(xiàn)了各種污染問題，如，噪聲擾民、水體污染、空氣質(zhì)量惡化等，這給人們的生活以及工作都帶去了影響，會(huì)威脅到他們的身體健康。居民區(qū)容易出現(xiàn)各種治安問題，這就會(huì)威脅到居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。因?yàn)榫幼〉娜后w比較復(fù)雜，這就更加容易出現(xiàn)犯罪，讓犯罪率一直都較高，讓公安機(jī)關(guān)治安把控也面臨著很大的挑戰(zhàn)，影響了城市的形象，對(duì)于城市低效居住用地，人們對(duì)其環(huán)境的印象普遍不好。

3.2.2 居住群體復(fù)雜

落后于城市發(fā)展且生活水平不高的小區(qū)中，生活著不同階層的居民，而較多的就是沒有勞動(dòng)能力、失業(yè)下崗人員、無業(yè)居民，這些居民存在一些特征，如，基本生活質(zhì)量較差、勞動(dòng)技能較差、教育程度較低、市場(chǎng)適應(yīng)能力較差、年齡較多，一般都是進(jìn)行低級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)謀取生計(jì)。居住的人口密度太大，群體比較復(fù)雜，以往的居住空間已經(jīng)無法承受這樣的群體情況，這就出現(xiàn)了很多的隱患問題，給城市現(xiàn)代化發(fā)展帶去了消極的影響。

3.2.3 社會(huì)保障程度不高

低效用地居住著不同層次的居民群體，存在較大的復(fù)雜性，這樣的小區(qū)中居民普遍收入較低，當(dāng)前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和老齡化加深的背景下，社會(huì)保障問題得到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注[2]。居住群體因?yàn)橹暗墓ぷ麝P(guān)系工作或者是并未正式工作單位，這就使他們的社會(huì)個(gè)人檔案建立、居民繳費(fèi)難度較大，居民的參保不夠積極，一般都是在觀望，這就使低效居住用地中居民社會(huì)保障覆蓋率不高。且雇主或者是所在單位沒有及時(shí)的給他們繳納保險(xiǎn)費(fèi)用、一些政策規(guī)定有不足、實(shí)施中不夠完善等，這些因素也影響了居民的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率。雖然國(guó)家對(duì)于社會(huì)保障體系的建設(shè)很重視，一直都在促進(jìn)這方面的建設(shè)，然而還是有一些矛盾以及不清楚的界限，這就導(dǎo)致一些群體不能夠享受社會(huì)保障待遇，這些人在步入老齡后，就會(huì)給社會(huì)留下很大的隱患。

4 城市更新過程中低效居住用地社會(huì)問題的治理對(duì)策

4.1 注重城市規(guī)劃評(píng)估與實(shí)施評(píng)價(jià)

如何切實(shí)有效的解決低效居住用地的社會(huì)問題，就需要我們追根溯源，從城市總體規(guī)劃層面來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。需要對(duì)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣(市)域總體規(guī)劃以及各類空間性規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)規(guī)劃實(shí)施成效，找出自然資源利用和土地利用布局的主要問題，從而提出更加切實(shí)科可行的居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和設(shè)計(jì)思路，從規(guī)劃設(shè)計(jì)層面提出解決低效居住用地的方法和途徑。同時(shí)要注重以人文本，以滿足人們對(duì)美好生活環(huán)境的需求為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)城市土地建設(shè)開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中優(yōu)化居住區(qū)用地與公共服務(wù)設(shè)施用地的布局和規(guī)模，為解決城市更新過程中低效居住用地存在的社會(huì)問題提出切實(shí)有效的規(guī)劃策略[3]。

4.2 政府部門需要協(xié)調(diào)管控

政府部門也需要發(fā)揮出自身的作用，協(xié)調(diào)管控，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，需要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)職能部門的管理，加強(qiáng)對(duì)基層組織的合理領(lǐng)導(dǎo)，加大對(duì)基層組織的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮出政府在社會(huì)保障問題管理中的榜樣作用。地方管理部門需要起到帶頭作用，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，依據(jù)各個(gè)部門的職責(zé)情況，落實(shí)好全面的治理措施，結(jié)合地方的實(shí)際情況，制定符合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和城市現(xiàn)狀發(fā)展需求的規(guī)劃，合理、規(guī)范的開發(fā)和利用土地。通過制定相應(yīng)的政策導(dǎo)向，進(jìn)而對(duì)社會(huì)保障政策的落實(shí)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)管理工作中存在的不足和漏洞進(jìn)行解決，提升管理的效率和效果，就源頭上對(duì)問題進(jìn)行有效的解決，維護(hù)好居民的利益。

4.3 統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)以及綜合治理

要對(duì)低效居住用地進(jìn)行治理，就需要先對(duì)這樣的居住用地進(jìn)行準(zhǔn)確的識(shí)別，這是其他工作的基礎(chǔ)，進(jìn)而科學(xué)的統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)當(dāng)前的居住用地布局進(jìn)行改善，將建筑現(xiàn)代化居住用地當(dāng)做目標(biāo)，分區(qū)分步建設(shè)，進(jìn)而最大程度的發(fā)揮出各個(gè)區(qū)的功能。要和當(dāng)前城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)行有效的融合，打破以往的局面，對(duì)以往治安形勢(shì)復(fù)雜、生活環(huán)境惡劣以及秩序混亂問題進(jìn)行改善和解決[4]。要注重關(guān)心居民生活環(huán)境，還有社會(huì)治安中存在的典型問題，并且要及時(shí)的進(jìn)行結(jié)合，從不同的層面開展全面的治理，進(jìn)而推動(dòng)城市的發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前城市發(fā)展進(jìn)程不斷加快，在這個(gè)過程中，土地資源日益緊缺，這就需要注重低效居住用地問題，且還要重視土地利用中產(chǎn)生的各種社會(huì)問題，能夠正確的進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而采取有效的措施進(jìn)行治理，提升居住用地的使用效率，促進(jìn)城市的發(fā)展。