公共政策視角下韌性城市建設(shè)初探

□ 鄧高銳 吳 峻

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程自改革開放以來(lái)呈直線上升趨勢(shì)，城市人口規(guī)模以迅猛的速度增長(zhǎng)，不僅提高了城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率，也提高了各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，與此同時(shí)，城市問題也開始出現(xiàn)。城市內(nèi)部系統(tǒng)在抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面缺乏穩(wěn)定性，如非典（SARS）、甲型H1N1流感等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，許多城市在應(yīng)對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)面前缺乏有效措施，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重后果。韌性城市這一概念的興起為應(yīng)對(duì)城市危機(jī)、穩(wěn)固城市安全系統(tǒng)方面提供了新的方向和思路，韌性城市重在提升城市面臨風(fēng)險(xiǎn)沖擊和干擾時(shí)自我恢復(fù)的能力，通過城市系統(tǒng)內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)從而達(dá)到恢復(fù)穩(wěn)定的平衡狀態(tài)的能力，筆者擬從公共政策視角來(lái)探討如何建設(shè)韌性城市。

1 韌性城市概述

近年來(lái)，由于各種災(zāi)害以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，韌性城市這一概念逐漸得到廣泛重視，成為城市規(guī)劃關(guān)注的焦點(diǎn)。韌性城市（Resilience City）是一個(gè)從物理學(xué)領(lǐng)域逐步演化而來(lái)的概念，在拉丁語(yǔ)中“resilio”寓意為“韌性”，本意是“恢復(fù)到自然初始狀況”[1]。20世紀(jì)70年代開始，“韌性”系統(tǒng)首先在自然生態(tài)方面展開研究，隨著時(shí)間的推移范圍逐步擴(kuò)大到社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中。21世紀(jì)初，韌性的理念在城市內(nèi)部某些系統(tǒng)得到初步應(yīng)用，隨之產(chǎn)生了韌性城市這一概念，提高城市防范各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，提升城市的綜合治理能力是構(gòu)成增強(qiáng)城市可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；不僅如此，韌性城市需要城市在規(guī)劃建設(shè)管理中考慮各類安全隱患及風(fēng)險(xiǎn)，采取趨利避害的有效適應(yīng)行動(dòng)。

2 公共空間在韌性城市建設(shè)中的重要性

公共空間可以理解為公共領(lǐng)域，是指在城市中不受其他條件限制，居民可以任意進(jìn)出并自由使用的空間。公共空間不僅包括室外公共空間，也包含室內(nèi)的公共空間，在面對(duì)公共突發(fā)事件時(shí)，公共領(lǐng)域承載了市民的日常社會(huì)行為，是治理社會(huì)的重要工具，也是保障城市居民公共健康、提高衛(wèi)生質(zhì)量的重要空間載體，更是維系社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)載體，面對(duì)公共突發(fā)事件；也是幫助城市恢復(fù)運(yùn)作、建立公共信息渠道以及處理負(fù)面效應(yīng)的重要部分。在深受各種類型以及不同時(shí)間段的災(zāi)害鏈影響下，在控制災(zāi)害影響范圍且恢復(fù)至初始狀態(tài)的過程中，公共空間既有空間優(yōu)勢(shì)又有社會(huì)優(yōu)勢(shì)，在這種情況下，韌性城市更需要公共政策在公共空間中協(xié)調(diào)各方利益，將技術(shù)型規(guī)劃與公共政策之間的關(guān)系把握準(zhǔn)確。

3 韌性城市的公共政策屬性

韌性城市理論在實(shí)踐過程中未充分體現(xiàn)出公共政策屬性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）缺乏系統(tǒng)性的理論支撐。在實(shí)際建設(shè)中，規(guī)劃工作者過于強(qiáng)調(diào)其技術(shù)性，而對(duì)公共管理部分保持輕視的態(tài)度，導(dǎo)致方案缺乏保障機(jī)制。

（2）缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性方案設(shè)計(jì)。未全方位看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)城市帶來(lái)的影響，在其發(fā)作期、延續(xù)期以及痊愈期未引起重視。

（3）缺乏在公共衛(wèi)生事件方面的綜合管理框架。公共衛(wèi)生突發(fā)事件對(duì)各個(gè)行業(yè)的沖擊十分激烈，其后果十分嚴(yán)重，產(chǎn)生了連鎖效應(yīng)，因此需要多層級(jí)、跨部門的協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)未來(lái)的城市藍(lán)圖夢(mèng)中應(yīng)注重預(yù)留緊急方案的生成。

（4）規(guī)劃編制具有一定的難度，韌性城市的規(guī)劃需要大量數(shù)據(jù)，如公共衛(wèi)生突發(fā)事件爆發(fā)的起因、感染范圍以及精確的感染人數(shù)，需要具體分析。

（5）與現(xiàn)有規(guī)劃不能進(jìn)行良好地銜接。我國(guó)現(xiàn)有的城市規(guī)劃種類復(fù)雜，相關(guān)規(guī)劃之間不能很好地銜接，“多規(guī)合一”在現(xiàn)階段處于實(shí)踐狀態(tài)，如何實(shí)踐韌性城市規(guī)劃與其他規(guī)劃對(duì)接，增強(qiáng)其可操作性是重要任務(wù)。

（6）缺乏公共參與的有效渠道。在規(guī)劃過程中，一般由行政部門主導(dǎo)操作，公眾缺乏參與，導(dǎo)致規(guī)劃決策缺乏公眾監(jiān)督，涉及公眾利益的規(guī)劃很難滿足大眾的公平需求，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施和操作。

4 利用公共政策工具建設(shè)韌性城市

韌性城市的規(guī)劃不能單一依靠簡(jiǎn)單的技術(shù)工具，需要精準(zhǔn)度高、針對(duì)性強(qiáng)的公共政策工具，公共空間行動(dòng)更應(yīng)符合公共政策的要求，從而對(duì)韌性城市中的公共空間優(yōu)化策略、方案實(shí)施以及管理運(yùn)營(yíng)進(jìn)行保障。從城市使用者角度出發(fā)，公共部門公開各種實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)及公共管理領(lǐng)域部分的具體決策，使相關(guān)工作人員安心、齊心面對(duì)防疫工作。在今后的城市建設(shè)中，需要有效的公共政策來(lái)保障城市公共應(yīng)急管理機(jī)制。具體措施如下：

（1）政府應(yīng)發(fā)揮“牽頭”作用，為各類職能部門指明一個(gè)明確的方向，最小單元為“街道”，樹立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分劃定，實(shí)行社區(qū)網(wǎng)格化管理，如發(fā)生災(zāi)害時(shí)和發(fā)生災(zāi)害后等，各個(gè)部門應(yīng)該如何行動(dòng)，明確各個(gè)部門之間的事權(quán)邊界和從屬關(guān)系。

（2）在韌性城市建設(shè)中，城市居民的日常出行、所需醫(yī)療條件及食品供給、貿(mào)易物流以及公共安全等需要與城市的基礎(chǔ)設(shè)施良好對(duì)接，如何讓廣大人民群眾在家能夠安心生活，同時(shí)讓疫情無(wú)法波及更廣大的范圍，都離不開基礎(chǔ)設(shè)施的保障供應(yīng)。一是要提高基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和時(shí)效性，如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市等場(chǎng)所承擔(dān)著物資供應(yīng)的重要場(chǎng)所，若不能保證安全和及時(shí)，會(huì)對(duì)周邊的居民造成極大的威脅。二是利用基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)傳染源進(jìn)行控制，如自來(lái)水廠、交通設(shè)施等，通過對(duì)這類基礎(chǔ)設(shè)施的控制，切斷傳播途徑，同時(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施自身的防疫水平。三是建立全面的培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)基層公共服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，使其能更好、更快地履行崗位職責(zé)。

（3）推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)，游樂園的公共綠地不僅是社區(qū)居民健身、娛樂及交流的重要場(chǎng)所，同時(shí)具有凈化空氣、抑制傳染病傳播的作用。在公共衛(wèi)生事件突發(fā)時(shí)，可作為臨時(shí)的避難場(chǎng)所。無(wú)論在儲(chǔ)備緊急醫(yī)療物資，還是在居民健康檢測(cè)，社區(qū)醫(yī)院無(wú)疑是非常重要的一方面，因此在城市建設(shè)中，從服務(wù)半徑、人口規(guī)模、交通可達(dá)性等多個(gè)方面來(lái)確定社區(qū)醫(yī)院的等級(jí)及位置。

（4）建立統(tǒng)一的防災(zāi)管理機(jī)構(gòu)是韌性城市建設(shè)的必經(jīng)之路[2]，是保障各項(xiàng)工作有序進(jìn)行的關(guān)鍵。在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)，如果沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，很難在公共領(lǐng)域發(fā)生混亂時(shí)進(jìn)行有效控制，在防疫期間也難以保證效率。我國(guó)城市防災(zāi)管理水平較低，因此需要注重與各部門的協(xié)作關(guān)系，增強(qiáng)管理水平。

（5）需要制定相關(guān)的技術(shù)準(zhǔn)則和法律法規(guī)，增進(jìn)市民與公共部門的聯(lián)系，增強(qiáng)市民對(duì)公共部門的信任，促進(jìn)社區(qū)凝聚力，可借助大數(shù)據(jù)工具與公共空間的相關(guān)措施進(jìn)行結(jié)合，如人工智能，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)與高速移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，利用其形成數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)平臺(tái)以及公共資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。一個(gè)具備時(shí)效性和準(zhǔn)確性的城市數(shù)據(jù)庫(kù)不僅有利于城市在城市危機(jī)評(píng)估方面提高效率，而且提高了在災(zāi)害突發(fā)之際預(yù)留方案的實(shí)踐性。

（6）應(yīng)轉(zhuǎn)變管理觀念。改革開放以來(lái)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)處于空前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念也得到了升華，涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間等多個(gè)層面，韌性城市的建設(shè)應(yīng)在以下部分提高城市的韌性：一是提高經(jīng)濟(jì)韌性，公共衛(wèi)生突發(fā)事件在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)我國(guó)造成很大的消極影響，投資、出口以及消費(fèi)受到?jīng)_擊，其中對(duì)服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等的沖擊屬于“致命性”打擊，很多領(lǐng)域也大多無(wú)法正常開工。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的管理，不應(yīng)只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，更應(yīng)逐步向注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)健康穩(wěn)定性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換、催化新興業(yè)態(tài)。二是注重在社會(huì)層面的管理，逐步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的關(guān)注，創(chuàng)造優(yōu)美的人居環(huán)境，在韌性城市的建設(shè)中注重社會(huì)公平性的體現(xiàn)，如推行合理的住房政策、養(yǎng)老政策、就業(yè)政策等。

5 結(jié)語(yǔ)

韌性城市是近幾年來(lái)國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的熱門話題，公共衛(wèi)生突發(fā)事件讓城市的脆弱性毫無(wú)保留地暴露。提高城市防災(zāi)減災(zāi)的能力，建設(shè)滿足現(xiàn)代人生活需要的韌性城市僅僅停留在技術(shù)層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要利用公共政策的工具去解決公共中的安全、衛(wèi)生等問題。在韌性城市的規(guī)劃編制中，真實(shí)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公共政策屬性[3]，考慮公共政策是由國(guó)家政府和權(quán)威機(jī)關(guān)作為主體，其工作服務(wù)對(duì)象是人民群眾，需要協(xié)調(diào)各方利益，通過政策引導(dǎo)促進(jìn)城市公共利益的實(shí)現(xiàn)，密切關(guān)注廣大人民群眾的利益，規(guī)劃思維模式應(yīng)從“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，避免“計(jì)劃性”和“技術(shù)性”的思維干擾，在公共政策視角下全方位提高城市的韌性，面對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，能夠達(dá)到“災(zāi)前預(yù)防”和“災(zāi)后快速恢復(fù)”的效果，建設(shè)可持續(xù)和具有防御屏障的城市。