高質(zhì)量建設(shè)“四好農(nóng)村路”的策略建議

肖謀清

（湖南省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院有限公司，長沙 410200）

1 我國農(nóng)村公路發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

過去40 年，我國農(nóng)村公路建設(shè)取得了巨大成就，通車?yán)锍桃褟母母镩_放初期的5.9×105km，增長到了2019 年的4.205 9×108km，占全國公路總里程的84%，路網(wǎng)密度為47.88km/100km2，99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村已通了硬化路，基本實(shí)現(xiàn)“村村通”目標(biāo)。但目前仍有以下問題亟待解決。

1.1 總體發(fā)展水平仍較低

我國農(nóng)村公路路網(wǎng)密度不高，仍較大程度落后于西方發(fā)達(dá)國家。農(nóng)村公路總體技術(shù)等級較低，普遍路況差，特別在欠發(fā)達(dá)地區(qū)和山區(qū)，存在坡陡、彎急、視距不良，危、窄橋較多，錯車及通客車?yán)щy，安全防護(hù)、道路標(biāo)志、安全監(jiān)控等設(shè)施配備不足，安全得不到保障等問題。

1.2 東西部地區(qū)發(fā)展不均衡

我國東部地區(qū)農(nóng)村公路網(wǎng)密度已達(dá)100km/100km2，西部地區(qū)農(nóng)村公路網(wǎng)密度僅為24km/100km2，存在較大的差距，未來西部地區(qū)公路建設(shè)投資具有較大的空間。

1.3 路網(wǎng)布局不合理

我國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村雖已通水泥（瀝青）路，但多為“樹狀”路網(wǎng)，“直進(jìn)直出”現(xiàn)象較為普遍，通組公路建設(shè)缺口依然巨大；沒有形成完整網(wǎng)絡(luò)體系，縣道、鄉(xiāng)道存在大量斷頭路，鄉(xiāng)際、村際等行政地域間連接不順暢，道路等級不能滿足區(qū)域交通運(yùn)輸?shù)男枨?；存在重?fù)建設(shè)，與景區(qū)、各類園區(qū)等聯(lián)系不緊密等問題，不能充分發(fā)揮公路網(wǎng)的整體服務(wù)功能。

1.4 農(nóng)村公路法規(guī)體系、技術(shù)指導(dǎo)體系不健全

目前，我國法規(guī)體系有了初步體制，但沒有形成統(tǒng)一體系，以各省各自管理為主，實(shí)際管理中，存在主體責(zé)任沒有完全落實(shí)到位、監(jiān)督管理缺失，仍有眾多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)不健全，不利于農(nóng)村公路問題的反饋等問題，也不利于專項(xiàng)資金落到實(shí)處。同時，我國關(guān)于農(nóng)村公路的技術(shù)指導(dǎo)體系尚未建立，各地對綠色公路、美麗公路的發(fā)展水平存在較大差距。

1.5 融資難，建設(shè)和養(yǎng)護(hù)任務(wù)重且資金不足

目前，我國農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)資金來源以車購稅資金補(bǔ)助為主，并通過銀行貸款、農(nóng)民籌資、以工代資為輔的方式籌措資金方式，但由于車購稅資金占建設(shè)投資比例較低，而由農(nóng)村公路建設(shè)投資規(guī)模大、資金回收周期長、投資效益低，農(nóng)村公路貸款難度大，尤其對于貧困地區(qū)，政府財(cái)政實(shí)力薄弱，建設(shè)資金難以得到落實(shí)；同時，我國農(nóng)村公路經(jīng)過多年發(fā)展，通車規(guī)模較大，養(yǎng)護(hù)任務(wù)逐年增加，但由于專項(xiàng)配套資金的不足，我國較多地區(qū)農(nóng)村公路長期得不到養(yǎng)護(hù)，路況差，出現(xiàn)了不少“油返砂”“通返不通”情況。

1.6 服務(wù)水平有待提高

由于過去的農(nóng)村公路建設(shè)沒有統(tǒng)籌安排，從而出現(xiàn)了農(nóng)村公路與國省道、景區(qū)、各類園區(qū)、港口等聯(lián)系不夠緊密、功能等級層次模糊的問題，影響了路網(wǎng)的運(yùn)輸效率，導(dǎo)致部分地區(qū)的貨物難以便捷地對外運(yùn)輸，影響貨物銷售甚至出現(xiàn)季節(jié)性產(chǎn)品因運(yùn)輸導(dǎo)致的嚴(yán)重?fù)p失。未充分發(fā)揮路網(wǎng)整體效益，導(dǎo)致部分農(nóng)村公路承擔(dān)過重交通任務(wù)，影響了道路的通行效率與服務(wù)水平。

2 “四好農(nóng)村路”的發(fā)展要求與目標(biāo)

2.1 “四好農(nóng)村路”的發(fā)展要求

1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，緊密銜接上位規(guī)劃，城市的發(fā)展離不開農(nóng)村，農(nóng)村的發(fā)展也離不開城市，應(yīng)充分發(fā)掘、整合區(qū)域資源，充分研究理解上位規(guī)劃，精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)城鄉(xiāng)資源共享，協(xié)調(diào)發(fā)展，形成集約和諧、區(qū)域協(xié)同的發(fā)展模式【1】。

2）因地制宜、尊重自然，要高度重視環(huán)境保護(hù)，合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，集約節(jié)約土地、資金資源，充分與自然協(xié)調(diào)。

3）整合區(qū)域資源，支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，“四好農(nóng)村路”的建設(shè)要充分服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，滿足產(chǎn)業(yè)、旅游、交通的發(fā)展要求，要充分整合資源，提高土地、資金等要素資源的利用效率。

4）適度傾斜，助推精準(zhǔn)扶貧，對我國西部貧困地區(qū)予以適當(dāng)政策傾斜，加大建設(shè)投入，并根據(jù)貧困程度，實(shí)施靈活的建設(shè)獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 “四好農(nóng)村路”的發(fā)展目標(biāo)

努力實(shí)現(xiàn)“村村通”“組組通”公路目標(biāo)，在連接景點(diǎn)、各類園區(qū)的基礎(chǔ)上，完善道路服務(wù)設(shè)施與客運(yùn)、物流、安全監(jiān)控系統(tǒng)，營造“整潔美、秩序美、綠化美、功能美”的農(nóng)村公路經(jīng)濟(jì)走廊、生態(tài)走廊。

3 “四好農(nóng)村路”發(fā)展的措施建議

3.1 建設(shè)好

1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，緊密銜接上位規(guī)劃，梳理路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，分層次進(jìn)行建設(shè)，針對區(qū)域道路功能、屬性、經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)、輻射人口、交通量等重要指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌收集分析，以高速、國省道為骨架，向農(nóng)村地區(qū)延伸，完善提升重要縣鄉(xiāng)道和行政村對外連接道路，實(shí)施行政村與村、組之間的連通工程，推動通村組硬化路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路連通成網(wǎng)，保障產(chǎn)業(yè)路、旅游路暢通，達(dá)到鎮(zhèn)通三級路、村通四級路、組通3.5m 以上公路。

2）消除瓶頸、隱患路段，加強(qiáng)窄路窄橋、危險(xiǎn)路段調(diào)查，完善安全防護(hù)，設(shè)置規(guī)范醒目的安全標(biāo)志。加強(qiáng)路域環(huán)境整治，全面提升路容路況，對易滑坡、滾石路段，采取防護(hù)網(wǎng)等措施進(jìn)行防治；加強(qiáng)綠化建設(shè)，營造與自然環(huán)境協(xié)調(diào)的通行環(huán)境。

3）總結(jié)地方建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)體系，因地制宜地施行地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，打造“先行區(qū)、示范區(qū)”，提高區(qū)域建設(shè)質(zhì)量；引入專業(yè)的監(jiān)理、檢測、驗(yàn)收機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)合同管理，努力做到“施工一條、合格一條、貫通一條”。

4）因地制宜，合理制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合人口、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、貧困程度、建設(shè)難度，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通需求特點(diǎn)、自然地理?xiàng)l件等因素，合理確定建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，盡力而為、量力而行，修農(nóng)民群眾愿意修的路。

5）加強(qiáng)資金籌措，拓寬融資渠道，積極向上爭取資金支持，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金對貧困地區(qū)進(jìn)行扶持，引入PPP、BOT等建設(shè)模式，創(chuàng)建籌資平臺、招商引資、資源變現(xiàn)等多種途徑；開發(fā)公路兩側(cè)廣告收益，將農(nóng)村公路建設(shè)與效益較好的國省干線公路進(jìn)行捆綁建設(shè)，出售農(nóng)村公路冠名權(quán)、旅游資源開發(fā)權(quán)，鼓勵民營資本參建、發(fā)行債券等形式拓寬資金籌措。

3.2 管理好

1）完善管理體系建設(shè)，建立“省級指導(dǎo)，市級考核，縣為主體”的農(nóng)村公路管理體制，強(qiáng)化縣級人民政府的主體責(zé)任，建立“縣為主體、行業(yè)指導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與”的養(yǎng)護(hù)工作機(jī)制，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立“路長制”，明確負(fù)責(zé)人和工作人員的職責(zé)分工。

2）加強(qiáng)道路安全管理，加強(qiáng)日常巡查，強(qiáng)化源頭治理，加大治超、酒駕等違法行為的查處力度，對群眾進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)協(xié)管隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)道路交通事故調(diào)查處理和責(zé)任追究機(jī)制。

3）加強(qiáng)監(jiān)管、施行年度考核，對農(nóng)村公路工作實(shí)行目標(biāo)管理，明確地方各級政府目標(biāo)責(zé)任。省級加強(qiáng)監(jiān)督、檢查和考核，定期對農(nóng)村公路進(jìn)行檢查指導(dǎo)，建立考核結(jié)果與投資掛鉤的獎懲機(jī)制。

3.3 養(yǎng)護(hù)好

1）加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高專業(yè)技術(shù)人員文化水平，打破職務(wù)、編制的壁壘，因才施策，競爭上崗，將工資待遇與業(yè)務(wù)能力掛鉤，設(shè)立長效的獎勵激勵機(jī)制，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，定期開展專業(yè)培訓(xùn)，努力提高專業(yè)技術(shù)水平。

2）形成長效養(yǎng)護(hù)機(jī)制，落實(shí)各級人民政府的責(zé)任主體地位，建立管養(yǎng)的協(xié)調(diào)、監(jiān)管、考核機(jī)制。制定符合本地實(shí)際情況的管養(yǎng)辦法，建立長效管理機(jī)制，完善養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、檢查評定標(biāo)準(zhǔn)等，使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。探索公路養(yǎng)護(hù)市場化，采取承包、委托等多種方式，培育一批符合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)護(hù)實(shí)際的養(yǎng)護(hù)企業(yè)。

3）加強(qiáng)愛路護(hù)路宣傳，通過電視廣播、學(xué)校教育、新媒體、路側(cè)宣傳標(biāo)語等形式多樣的宣傳手段，加強(qiáng)村民愛路護(hù)路意識，針對公路沿線的建材、礦業(yè)等企業(yè)，簽訂《愛路護(hù)路協(xié)議書》，縣鄉(xiāng)公路管理站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理所要強(qiáng)化對農(nóng)村公路超限、超載工作的日常監(jiān)督管理，建立檢舉通道，努力使愛路護(hù)路成為全民共識【2】。

3.4 運(yùn)營好

1）完善城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化網(wǎng)絡(luò)，打破區(qū)域和行業(yè)分割，合理調(diào)控城鄉(xiāng)客運(yùn)資源，鼓勵和引導(dǎo)客運(yùn)企業(yè)對客運(yùn)班線進(jìn)行集中改造，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，通過以片區(qū)經(jīng)營、線路捆綁、冷熱搭配線路輻射等辦法，統(tǒng)籌經(jīng)營成本和盈虧，逐步建立自我生存、穩(wěn)定發(fā)展的運(yùn)營機(jī)制。

2）鼓勵發(fā)展“交通+”新模式，推行“交通+脫貧攻堅(jiān)”“交通+美麗鄉(xiāng)村”“交通+旅游發(fā)展”“交通+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等新模式，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；建立“交通+互聯(lián)網(wǎng)”平臺，發(fā)揮新基建技術(shù)效益，通過手機(jī)App、公眾號等新媒體形式，服務(wù)農(nóng)村公路的管理。

3）整合農(nóng)村物流資源，建立以縣級物流為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流為分中心、村級物流為節(jié)點(diǎn)體系，整合農(nóng)產(chǎn)品流通加工、冷藏及低溫倉儲配送、冷鏈物流點(diǎn)資源。完善縣—村物流配送體系，整合交通、農(nóng)業(yè)、供銷、郵政等信息平臺功能，通過客運(yùn)捎載、零擔(dān)班線等多種運(yùn)輸方式，開展集中配送，解決農(nóng)村物流“最后一公里”難題。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是全國人民的殷切期盼，高質(zhì)量建設(shè)“四好農(nóng)村路”是優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營好”，關(guān)鍵是需要統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源，多措并舉破除資金瓶頸，集約節(jié)約利用好土地、資金，完善管養(yǎng)體制，充分利用農(nóng)村公路，使“暢安舒美”的農(nóng)村公路成為鄉(xiāng)村振興路上的強(qiáng)大助力，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“引得進(jìn)來”“走得出去”的良性發(fā)展局面。