關(guān)于改革農(nóng)村土地征用制度的思考

胡乃幸

臨沂市蘭山區(qū)自然資源局，中國(guó)·山東 臨沂 276002

農(nóng)村土地征用制度；改革；農(nóng)民利益；地方政府

1 引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)村土地被征用，但是在農(nóng)村土地征用過(guò)程中存在諸多矛盾和困境，再加上農(nóng)村土地征用過(guò)程中的違規(guī)操作，導(dǎo)致農(nóng)村權(quán)益侵害情況時(shí)有發(fā)生，所以出現(xiàn)農(nóng)民上訪的現(xiàn)象也更加的頻繁，而上述情況的出現(xiàn)很容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。因此，進(jìn)行農(nóng)村土地征用制度改革則顯得十分必要，基于此，論文則針對(duì)改革農(nóng)村土地征用制度的相關(guān)內(nèi)容展開(kāi)討論。

2 界定征地的公共利益范圍，嚴(yán)格控制征地規(guī)模

在農(nóng)村土地征用中，為了防止利益驅(qū)使下的亂征濫征、圈地等情況，則必須對(duì)征地的公共利益范圍予以明確，并合理控制征地規(guī)模。農(nóng)村土地征用，是中國(guó)政府從公共利益需求的層面出發(fā)，將部分農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，并進(jìn)行一定的補(bǔ)償。公共利益是農(nóng)村土地征用是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，所以政府要對(duì)因公共利益而征用農(nóng)村土地的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定，促使政府在盡可能減少農(nóng)村土地的征用面積。在此過(guò)程中，尤其要對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性用地予以明確，進(jìn)而將農(nóng)村土地的征用范圍嚴(yán)格控制在公共利益范圍內(nèi)，將經(jīng)營(yíng)性用地排除到征地范圍外。可以采取列舉的方式，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村土地的利用分類(lèi)范圍，將國(guó)家征用農(nóng)村土地的范圍限定在公共事業(yè)范圍內(nèi)，如軍事發(fā)展用地、公共服務(wù)管理用地、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)用地、水利設(shè)施建設(shè)用地等[1]。而用于公共事業(yè)建設(shè)意外的農(nóng)村土地征用，則不能使用國(guó)家政府的征地權(quán)，尤其是用于娛樂(lè)、商品住宅、旅游等經(jīng)營(yíng)性用地，則必須設(shè)定到國(guó)家政府的征地范圍外，如果需要進(jìn)行農(nóng)村土地征用，則必須采用公開(kāi)市場(chǎng)交易的方式獲取。為了更好地保護(hù)農(nóng)村用地以及農(nóng)民的權(quán)益，即使是一般的公共事業(yè)項(xiàng)目，也不可以隨意通過(guò)政府進(jìn)行農(nóng)村土地征用，或者可以采取公開(kāi)市場(chǎng)交易的方式予以獲取，進(jìn)而有效推動(dòng)農(nóng)村土地征用制度的改革發(fā)展。

3 明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，確定被征地主體

在中國(guó)的法律法規(guī)中明確規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)村土地的所有者，農(nóng)民擁有農(nóng)村土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，但是在中國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)中，并沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)主體作出明確的規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村土地的的權(quán)屬主體缺失，無(wú)法明確誰(shuí)才是農(nóng)村土地的真正所有者。正是由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的模糊，導(dǎo)致其中的權(quán)責(zé)利不夠清晰，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)得不到認(rèn)可，因此為農(nóng)村土地亂用濫用以及農(nóng)民權(quán)益侵害創(chuàng)造力條件。因此，為了更好地推動(dòng)農(nóng)村土地征用制度改革，有必要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，確定征地主體。

在新形勢(shì)下，可以考慮在維護(hù)國(guó)家土地公有制的基礎(chǔ)上，將村民小組看作是農(nóng)村集體組織的有效單位，并將其明確認(rèn)定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或被征地主體。將農(nóng)村土地所有權(quán)歸于村民小組，這并不是對(duì)農(nóng)村土地的集體占有和體積經(jīng)營(yíng)予以否定，也不是將農(nóng)村現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人頭上，而是要在中國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上經(jīng)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明細(xì)化、具體化，通過(guò)這種方式能夠使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體明晰化。因此，將村民小組作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，能夠突顯農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，從而更好地保護(hù)農(nóng)村土地以及農(nóng)民權(quán)益，這對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地征用制度改革有著重要的促進(jìn)作用[2]。

4 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地征用程序

針對(duì)農(nóng)村土地征用，有必要建立起完善的征用程序，進(jìn)而不斷提升農(nóng)村土地征用的規(guī)范性。在優(yōu)化農(nóng)村土地征用程序過(guò)程中給，要能夠堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，通過(guò)相關(guān)法律制度建設(shè)，以法律的形式對(duì)農(nóng)村土地征用程序予以明確，促使政府部門(mén)在農(nóng)村土地征用過(guò)程中能夠根據(jù)法律要求嚴(yán)格約束自己的行為。在農(nóng)村土地征用程序的優(yōu)化過(guò)程中，要重點(diǎn)完善一下幾方面的內(nèi)容：第一，建立嚴(yán)格的農(nóng)村土地征用審查制度，只有在確定所征用的土地用于有關(guān)國(guó)家公共利益的項(xiàng)目時(shí)才可批準(zhǔn)征用，而且要在此過(guò)程中進(jìn)一步簡(jiǎn)化征地程序；第二，完善農(nóng)村土地征用公告制度，以此提升農(nóng)村土地征用程序中各個(gè)環(huán)節(jié)額透明度。針對(duì)所要征用的農(nóng)村土地，要提前三個(gè)月進(jìn)行公告，在公告中要說(shuō)明征用土地的原因、機(jī)構(gòu)及范圍，使農(nóng)民對(duì)相關(guān)情況有一個(gè)全面的了解。還可以引入聽(tīng)證程序，引導(dǎo)村民小組參與聽(tīng)證，并針對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)提出意見(jiàn)。如果沒(méi)有進(jìn)行提前公告而進(jìn)行征用農(nóng)村土地的行為，可以被認(rèn)定為非法活動(dòng)，農(nóng)民可以拒絕被征地；第三，建立協(xié)商制度。建立起公平的爭(zhēng)議仲裁程序，充分保障農(nóng)民的申訴權(quán)看，在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，所制定的征地方案應(yīng)該讓農(nóng)民悉知，并圍繞方案內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，在協(xié)商中農(nóng)民可以提出自身的利益訴求，并購(gòu)最終形成規(guī)范有效的征地補(bǔ)償安置協(xié)議[3]。

5 實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償方式

征地補(bǔ)償是農(nóng)村土地征用過(guò)程中農(nóng)民最為關(guān)心的問(wèn)題之一，從當(dāng)前的情況來(lái)看，中國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，所提供的補(bǔ)償明顯低于農(nóng)民的預(yù)期，但事實(shí)上政府部門(mén)則可以利用征收的土地獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此有必要進(jìn)一步改革農(nóng)村征地補(bǔ)償制度，采取多元化的征地補(bǔ)償方式，從而更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。在征地補(bǔ)償過(guò)程中要能夠依據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)一步提升補(bǔ)償?shù)墓叫?。而從中?guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，如果嚴(yán)格按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，則會(huì)使一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府承擔(dān)較大的財(cái)政壓力，對(duì)此可以參照國(guó)際上的成功做法，例如，采取多元化補(bǔ)償?shù)姆绞?，?duì)于被征地的農(nóng)民，一方面對(duì)其提供一定的資金補(bǔ)償，另一方面則向其提供一定的實(shí)物補(bǔ)償，如留地補(bǔ)償，即為農(nóng)民留出一定面積的土地，還可以組織農(nóng)民產(chǎn)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以作為補(bǔ)償。還可以采用替代補(bǔ)償?shù)姆绞?，在為農(nóng)民提供補(bǔ)償金后，如果他們找不到后續(xù)的就業(yè)崗位，則可以為其另外分配一塊土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使其通過(guò)這一塊土地獲得生活保障。還可以采取股權(quán)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這一補(bǔ)償方式能夠?yàn)檗r(nóng)民的生活提供長(zhǎng)期的保障。在征地補(bǔ)償過(guò)程中，不同的地區(qū)可以根據(jù)自身的實(shí)際情況選擇不同的補(bǔ)償方式。另外，要能夠從宏觀層面入手建立起相應(yīng)的征地補(bǔ)償管理機(jī)制，通過(guò)制度的約束，促使征地補(bǔ)償費(fèi)用能夠足額發(fā)到農(nóng)民受眾，以保證農(nóng)民的利益。

6 推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之后才能進(jìn)行相應(yīng)的交易活動(dòng)，這意味著農(nóng)村土地?zé)o法被被直接轉(zhuǎn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，而這一規(guī)定也使得農(nóng)民的權(quán)益受到了一定程度的侵害。對(duì)于農(nóng)民而言，往往希望通過(guò)承包土地來(lái)獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益，但是在上述制度的約束下則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)農(nóng)村土地被征收后則無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)獲得較高的收益，城鄉(xiāng)土地也因此而相互分割，受此影響，一些地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地盲目進(jìn)入土地市場(chǎng)，導(dǎo)致建設(shè)用地總量無(wú)法得到有效控制。

針對(duì)上述情況，則有必要積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，并建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體用地與城市土地同價(jià)、同權(quán)流轉(zhuǎn)，在維護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)，更好地推動(dòng)農(nóng)村土地征用制度改革。此外，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，能夠有效降低市場(chǎng)成本交易，并促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市過(guò)程中，還要以公開(kāi)、公正的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)而逐步建立起完善的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，這對(duì)于中國(guó)農(nóng)村土地征用制度的改革有著重要的促進(jìn)作用。

7 完善監(jiān)督保障制度

在農(nóng)村土地征用制度改革中，要建立完善的監(jiān)督管理制度，進(jìn)而為各地方政府的征地權(quán)利使用進(jìn)行必要的監(jiān)督。在具體的監(jiān)督工作中，紀(jì)檢部門(mén)可以成立專(zhuān)門(mén)的巡察組，對(duì)地方政府的征地工作進(jìn)行定期巡察。在每一次巡察中，紀(jì)檢部門(mén)都要成立專(zhuān)門(mén)的巡察組，巡察組人員來(lái)自各個(gè)單位的專(zhuān)業(yè)人士，在具體的巡察工作中，要通過(guò)組織談話(huà)、調(diào)查業(yè)務(wù)、舉報(bào)等方式開(kāi)展相應(yīng)的巡察工作，通過(guò)這種方式，全面查找地方政府征地過(guò)程中存在的漏洞以及相應(yīng)的違規(guī)違紀(jì)行為，然后針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反饋，督促相關(guān)干部限期整改，以此充分發(fā)揮政治監(jiān)督的實(shí)際作用。通過(guò)這種方式，促使地方政府相關(guān)干部能夠始終嚴(yán)格要求自己，不負(fù)黨的重托，并按照相關(guān)規(guī)定合理運(yùn)用手中的權(quán)利。另外，還要建立起責(zé)任追究機(jī)制，針對(duì)農(nóng)村土地征用，明確責(zé)任主體，并對(duì)責(zé)任內(nèi)容和范圍予以明確，針對(duì)農(nóng)村土地征用中的違規(guī)行為必須進(jìn)行責(zé)任追究。

8 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)村土地征用制度改革有著重要的意義，因此相關(guān)部門(mén)要對(duì)農(nóng)村土地征用制度改革工作引起足夠的重視，并以合理利用農(nóng)村土地資源、維護(hù)農(nóng)民利益為主要目標(biāo)，從多個(gè)層面入手采取改革措施，進(jìn)而不斷完善中國(guó)的農(nóng)村土地征用制度。