淺析新時期土地違法行為及國土執(zhí)法管理探究

馬艷

山東省臨沂市蘭山區(qū)自然資源局，中國·山東 臨沂 276000

新時期；土地違法行為；國土執(zhí)法管理；土地保護

1 引言

隨著中國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模建設不斷擴大，新農(nóng)村建設步伐加快，公益事業(yè)以及社會其他行業(yè)快速發(fā)展。近幾年來，盡管中國對土地管理越來越嚴格，對國土執(zhí)法管理始終保持高壓勢態(tài)，但是連年的土地衛(wèi)片狀況不容樂觀，各類土地違法現(xiàn)象仍然不斷發(fā)生，不僅嚴重地擾亂了土地市場秩序，侵犯了正常合法的土地權(quán)利和農(nóng)民利益，危害正常的社會秩序，更重要的是造成土地資源破壞和浪費，后果堪憂。如何更好地解決和處理土地違法行為，科學依法保護土地，減少對社會生態(tài)文明建設發(fā)展所造成的危害，論文對土地違法行為從主要表現(xiàn)形式和新特點、產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀進行認真分析，探究解決國土執(zhí)法管理的好辦法就尤為重要。

2 新時期土地違法行為分析

2.1 主要表現(xiàn)形式和新特點

違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，土地違法行為表現(xiàn)形式比較多，主要的表現(xiàn)形式有四種：一是將土地權(quán)利完全或部分永久或在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人，從而獲利的非法轉(zhuǎn)讓土地行為；二是擅自在耕地上建房、挖砂、采石、開礦、取土，或占用耕地建窯建墳、堆放固體棄物或從事其他活動破壞耕地，毀壞種植條件等破壞耕地行為；三是單位、個人未經(jīng)批準取得合法手續(xù)、或采用欺騙手段騙取批準非法占用土地行為；四是無權(quán)批準征用、使用土地的單位、個人非法批準，或超越批準權(quán)限、不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途、違反法定程序批準占用、征用土地的非法批地行為[1]。

近幾年來，土地違法現(xiàn)象屢禁不止，而且出現(xiàn)了一些新動向、新特點，主要有以下幾方面：一是集體土地非法入市現(xiàn)象逐年增多，隨著土地需求量逐年攀升和土地成本隨之走高，為避開審批后流轉(zhuǎn)，私自簽合同或轉(zhuǎn)讓協(xié)議，導致集體土地非法轉(zhuǎn)讓違法行為發(fā)生；二是農(nóng)村宅基地違法占用問題仍大量存在；三是農(nóng)村耕地被非法征用，“以租代征，變相越權(quán)非法批地；”四是規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法用地得不到有效控制并呈漫延狀態(tài)；五是出現(xiàn)以設施農(nóng)用地、新農(nóng)村建設、臨時用地、先行用地為名，違法占用耕地問題等。

2.2 產(chǎn)生土地違法行為的主要原因

土地違法行為的產(chǎn)生原因有許多方面，經(jīng)濟社會的發(fā)展對土地資源的大量需求，使得土地資源在市場配置過程中突顯其稀缺性出現(xiàn)供不應求：由于獲得土地使用權(quán)必須付出非常高的成本，一些單位和個人也不犧鋌而走險用違法的手段獲取土地資源對發(fā)展的需求；而在當前個別地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟、為了政績違規(guī)使用土地，也產(chǎn)生了一些土地違法現(xiàn)象。分析起來主要原因有以下幾點。

（1）可持續(xù)用地的思想觀念薄弱，對土地資源保護與合理開發(fā)認識不到位。針對個別政府違法現(xiàn)象的原因，主要是由于地方財政過分依靠土地收益在一定時期內(nèi)難以擺脫，現(xiàn)實的政績考核無法超越等，這些深層次的因素必然出現(xiàn)個別政府及其主要領導認為發(fā)展就是上速度、抓GDP，就是要招商引資上項目，思想認識上重發(fā)展輕保護，依法用地觀念不強，對土地管理法律法規(guī)、政策理解和執(zhí)行有偏差，依法科學用地管理停留在口頭和文件上，造成土地違法現(xiàn)象發(fā)生。

（2）合法用地高成本與違法用地低成本的懸殊差距。按照土地法律法規(guī)規(guī)定單位、個人依法申請使用土地使用權(quán)，所付出的成本比較高，并且還要經(jīng)過嚴格的土地審批流程，相反違法用地即使查處履行了法律責任，比較合法用地來說，經(jīng)濟上不需付出高昂的成本代價，違法占地成本低，而且避開了嚴格的土地審批。在經(jīng)濟利益現(xiàn)實面前，必然使得一些單位和個人寧冒險，千方百計違法用地[2]。

（3）土地使用權(quán)審批流程辦理時間長，本來合法用地變成違法行為。主要是能源交通等公共事業(yè)、新農(nóng)村建設、房地產(chǎn)、政府招商引資等項目用地，由于用地指標所限以及下達的晚、審批環(huán)節(jié)多時間長，為了效益、政績等需要必須快速建設，難免產(chǎn)生邊報邊用、未批先建等比較突出的土地違法行為。

（4）土地違法行為查處執(zhí)行難也是不容忽視的因素。國土執(zhí)法只是行政執(zhí)法權(quán)，沒有強制執(zhí)行權(quán)。

3 國土執(zhí)法管理探究

3.1 國土執(zhí)法管理中的問題

土地執(zhí)法管理是土地保護強有力的法治保證和措施。新時期對生態(tài)文明建設提出了高要求，然而近幾年來國土執(zhí)法管理中出現(xiàn)執(zhí)法難點，嚴重影響了土地保護的實效。概括來說很多問題現(xiàn)象的出現(xiàn)就是源頭管控不住，查處落實不了的問題。

（1）對土地違法行為處理的法律規(guī)定是發(fā)現(xiàn)制止、行政處罰、強制執(zhí)行、構(gòu)成犯罪的追究刑事責任。法律手段很強，但是可操作性不強。具體查處過程中許多現(xiàn)實具體困難使得這些手段難以發(fā)揮作用。如調(diào)查取證當事人不配合、找不到人的情況下，沒有強制手段讓當事人配合，調(diào)查取證非常困難。例如，有的違法占地是當?shù)卣鲗В瑢嶋H上成了部門查處政府；有的違法查處中常有威脅、對抗執(zhí)法人員現(xiàn)象時有發(fā)生；法律規(guī)定行政處罰主要是罰款、拆除、沒收，多年的執(zhí)法實踐證明拆除、沒收不論是哪個部門都很難執(zhí)行到位[3]。

（2）國土執(zhí)法環(huán)境條件不暢，力量力度不夠，特別是基層執(zhí)法管理薄弱難度大。

（3）國土執(zhí)法管理的實效性不高，往往是舊的違法未消除，新的違法又接連產(chǎn)生的惡性循環(huán)。

3.2 建議和對策探究

不論是政府還是單位、個人的土地違法行為，都是社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的問題，土地保護的法治管理不可動搖。新時期針對國土執(zhí)法管理中出現(xiàn)的問題，應探索解決上述現(xiàn)象的辦法，加強和優(yōu)化國土執(zhí)法管理就尤為重要。對此，有以下幾點建議。

（1）探索創(chuàng)新查處土地違法行為管理新機制。建議主要從經(jīng)濟代價角度出發(fā)，加大對土地違法行為的處罰力度，使違法成本高于合法成本的代價，限制違法。

（2）齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法，建立土地違法行為共同監(jiān)管機制。國土執(zhí)法只有行政執(zhí)法權(quán)，沒有強制執(zhí)行權(quán)，政府必須組織國土、監(jiān)察、法院、公安、建設等相關職能多部門參加，按照法律規(guī)定各負其責，形成強大的查處合力、打擊土地違法行為。查處打擊不力，追究相關責任，實行問責[4]。

（3）加強執(zhí)法隊伍改革和建設，執(zhí)法力量下沉和前移，有效地管控土地違法源頭。

（4）加強土地執(zhí)法網(wǎng)絡化管理，利用大數(shù)據(jù)、無人機等現(xiàn)代信息科技技術，實行科學執(zhí)法管理。

（5）實行行政分層負責制，強化問責制，落到實處。

（6）研究賦予國土行政執(zhí)法管理的具體可操作性的強制性權(quán)限條款，提高國土執(zhí)法權(quán)的實效和社會權(quán)威性。