歐洲國家大學(xué)治理改革對(duì)我國“雙一流”建設(shè)的啟示

劉路　Hamish Coates

摘要：歐洲高等教育外部環(huán)境的持續(xù)變化導(dǎo)致許多歐洲國家亟待通過改革降低政府對(duì)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，賦予大學(xué)更廣泛的自治權(quán)，促進(jìn)大學(xué)綜合實(shí)力的不斷提升。從20世紀(jì)90年代后期開始，奧地利、比利時(shí)和保加利亞等歐洲國家相繼采取了賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格，規(guī)范政府與大學(xué)權(quán)責(zé)義務(wù)，實(shí)施績效撥款制度，完善高等教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)制等舉措以推動(dòng)自上而下的大學(xué)治理改革，在政府與大學(xué)之間構(gòu)建起基于“委托—代理”法理精神、以行政合同為約束的新型治理關(guān)系。借鑒歐洲國家大學(xué)治理改革的經(jīng)驗(yàn)，我國在“雙一流”建設(shè)中，應(yīng)通過共同協(xié)商制定行政合同，明確政府與大學(xué)“雙一流”建設(shè)的權(quán)責(zé)義務(wù)，完善績效撥款制度提升“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)的使用效率和效益，建立“雙一流”建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制強(qiáng)化政府外部監(jiān)管的成效等方式促進(jìn)中國大學(xué)外部治理環(huán)境的持續(xù)改良。

關(guān)鍵詞：歐洲;大學(xué);治理改革;雙一流

一、引言

世界一流大學(xué)的建成需要諸多因素，而基本條件之一就是具有“一流的治理”。我國政府近年來通過以分權(quán)、放權(quán)為核心的高等教育宏觀管理體制改革逐步歸還了大學(xué)應(yīng)有的辦學(xué)自主權(quán)，并從一系列政策、法規(guī)上為中國大學(xué)確立了相對(duì)獨(dú)立的法人地位，特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布和《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱“雙一流”）的實(shí)施，標(biāo)志著中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)迎來了一個(gè)快速制度供給時(shí)期。但是，由于強(qiáng)烈的“體制性依賴”，政府仍保留著涉及大學(xué)辦學(xué)與管理的諸多權(quán)力，“強(qiáng)政府、弱大學(xué)”的不平等關(guān)系未能完全消除。如何在“雙一流”建設(shè)中調(diào)適政府與大學(xué)關(guān)系，營造有利于大學(xué)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)“一流治理”目標(biāo)的外部制度環(huán)境仍然是全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。歐洲許多國家也曾遭遇高等教育規(guī)模擴(kuò)張與傳統(tǒng)高等教育管理體制不相容所帶來的一系列外部治理問題，但這些國家先后通過一系列的大學(xué)治理改革舉措構(gòu)建起了以“協(xié)同共治”為基礎(chǔ)的新型治理關(guān)系，使政府力量在遵循大學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展邏輯的同時(shí)，為大學(xué)自主發(fā)展創(chuàng)造了有利的空間?？疾鞖W洲大學(xué)改革的動(dòng)因與內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)中國大學(xué)外部治理環(huán)境的持續(xù)改良，加快“雙一流”建設(shè)具有一定的借鑒意義。

二、歐洲國家大學(xué)治理改革的動(dòng)因

自20世紀(jì)90年代以來，盡管歷史、政治體制、法律傳統(tǒng)等差異可能導(dǎo)致各國大學(xué)改革的實(shí)施路徑有所不同，但影響歐洲國家進(jìn)行大學(xué)改革的原因主要有以下三個(gè)方面。

一是歐洲國家的高校以公立大學(xué)為主，政府是歐洲國家大學(xué)獲得巨額經(jīng)費(fèi)資助的主要來源，由中央政府的教育職能部門運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)大學(xué)實(shí)施干預(yù)與影響一直是歐洲國家高等教育管理的特點(diǎn)之一。隨著大學(xué)外部環(huán)境的急劇變化，特別是《博洛尼亞宣言》《里斯本協(xié)議》及《歐洲現(xiàn)代化進(jìn)程協(xié)議》的相繼簽訂，傳統(tǒng)的集權(quán)管理體制阻礙了歐洲高等教育的一體化進(jìn)程以及持續(xù)健康發(fā)展。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)（European University Association）的研究人員曾指出，全球化、國際化和歐洲一體化的出現(xiàn)導(dǎo)致國際競爭和人力資源競爭變得日益激烈，歐洲大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)的自主邏輯與行政權(quán)力的強(qiáng)制干預(yù)已經(jīng)產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，政府的干預(yù)和控制不僅直接導(dǎo)致了官僚和科層體制的形成，還導(dǎo)致大學(xué)辦學(xué)效率低下、缺乏靈活性和自主性等問題。[1]

二是許多歐洲國家在上世紀(jì)90年代的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)中通過頒布相關(guān)法律將政府對(duì)大學(xué)的管理權(quán)威向不同的管理層級(jí)消解，改革政府績效管理模式、引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制、精簡政府機(jī)構(gòu)等舉措，在很大程度上推動(dòng)了政府對(duì)大學(xué)的管理由“單一行為者”向國家主導(dǎo)的高等教育監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，但以“重塑政府”為目標(biāo)的改革仍然不夠徹底。一方面表現(xiàn)在，改革未能完全改變大學(xué)發(fā)展中所出現(xiàn)的同質(zhì)性問題（如專業(yè)和機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置），許多歐洲國家仍然需要探尋如何在統(tǒng)一的框架下促進(jìn)各國高等教育機(jī)構(gòu)的多樣化發(fā)展[2];另一方面表現(xiàn)在，改革未能將大學(xué)所涉公共權(quán)力行使程度較低的業(yè)務(wù)從傳統(tǒng)的科層體制獨(dú)立出去，大學(xué)仍需要在人事、財(cái)務(wù)、資源分配等方面具有更大的自治空間。

三是歐洲大學(xué)迫切希望通過改革進(jìn)一步提升綜合實(shí)力。歐洲是現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)源地，許多國家都有著悠久的辦學(xué)歷史，但從大學(xué)排名的結(jié)果來看，能夠進(jìn)入國際公認(rèn)排行榜前列的歐洲國家院校數(shù)量非常有限，如何進(jìn)一步提升歐洲大學(xué)的國際競爭力成為歐洲國家大學(xué)研究的熱點(diǎn)問題之一。荷蘭特文特大學(xué)（University of Twente）的研究者曾指出，歐盟委員會(huì)不斷強(qiáng)調(diào)大學(xué)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的重要性，各國政府在實(shí)踐中卻發(fā)現(xiàn)越來越難以平衡經(jīng)費(fèi)支出和大學(xué)卓越競爭力之間的問題，大學(xué)迫切希望通過一場自上而下的變革優(yōu)化大學(xué)的經(jīng)費(fèi)撥款方式，提高大學(xué)吸引優(yōu)秀人才資源的能力，促進(jìn)教育和科研水平的不斷提升。[3]因此，以建設(shè)世界頂尖大學(xué)為目標(biāo)的改革勢在必行。

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三、歐洲國家大學(xué)治理改革的內(nèi)容

（一）賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格，保障大學(xué)自治的合法權(quán)力

瑞典、荷蘭及比利時(shí)等歐洲國家通過大學(xué)改革賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格，進(jìn)而建立起有利于保障大學(xué)理念的法人制度。由于各國大學(xué)法人的類型因?yàn)檎误w制的差異以及組織性質(zhì)或同類組織的行為取向不同，有些歐洲國家大學(xué)在改革后可能同時(shí)兼有多種大學(xué)法人特征。[4]例如，德國的大學(xué)就兼具大陸法系典型公法人特征與社團(tuán)法人特征?！暗湫凸ㄈ恕钡姆商卣髦饕谟诿撾x“特別權(quán)力關(guān)系”的特殊保護(hù)后，大學(xué)成為典型公法人，屬于行政主體，受行政法拘束，僅在學(xué)術(shù)問題上保留一定的判斷余地，[5]而社團(tuán)法人的典型法律特征則是在國家法律授權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行自我管理的法人團(tuán)體。德國大學(xué)法人特征變化主要是因?yàn)榉傻匚坏牟粩嘧兓鴮?dǎo)致的。1976年，德國頒布的《高等教育總綱法》第58條規(guī)定：“高等學(xué)校是公法團(tuán)體，同時(shí)又是國家機(jī)構(gòu)，高等學(xué)校在法律框架下?lián)碛凶晕夜芾頇?quán)?！?[6]而在1998年《高等教育總綱法》（修訂）和2006年《基本法》的法律條文中，德國對(duì)政府系統(tǒng)中的教育權(quán)力進(jìn)行了重新分配，使制定高等教育一般原則和管理的權(quán)力由聯(lián)邦政府下移至各州。聯(lián)邦的立法不再具體規(guī)定大學(xué)的內(nèi)部自治組織及其結(jié)構(gòu)，各州獲得了更加廣泛的法律空間，而高等教育發(fā)展和教育規(guī)劃由原先的聯(lián)邦與州共同承擔(dān)的任務(wù)，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在各州自己的任務(wù)。[7]這種轉(zhuǎn)變實(shí)際上意味著在尊重傳統(tǒng)的前提下，通過放權(quán)逐漸弱化了聯(lián)邦政府對(duì)大學(xué)的過多干預(yù)，使德國大學(xué)“社團(tuán)法人”的法律性質(zhì)更加清晰，從而有助于大學(xué)在自治領(lǐng)域內(nèi)享有充分自主空間?？傊?，賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格，使大學(xué)免受科層管理和政府行政權(quán)力制約的關(guān)鍵舉措是頒布相應(yīng)的法令法規(guī)賦予大學(xué)獨(dú)立的法人資格，使大學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立法律實(shí)體，進(jìn)而在法律層面形成保障大學(xué)合法自治權(quán)力的制度力量。

（二）規(guī)范政府與大學(xué)權(quán)責(zé)義務(wù)，防止政府過度干預(yù)

法人人格的獲得使大學(xué)具有了更高程度的辦學(xué)自主性，肯定了政府對(duì)大學(xué)的外部規(guī)制作用，但政府必須依照法律法規(guī)的具體要求避讓出大學(xué)作為獨(dú)立法人所享有的自主領(lǐng)域。為了嚴(yán)格限定政府的權(quán)力和規(guī)制方式，一些歐洲國家在法律、法規(guī)中設(shè)置了保護(hù)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的一般性條款，明確規(guī)定了大學(xué)應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)責(zé)義務(wù)。例如，奧地利政府頒布的《大學(xué)組織法（2002）》規(guī)定，奧地利大學(xué)是公法規(guī)定的法人實(shí)體，其職責(zé)和義務(wù)包括：促進(jìn)教育教學(xué)和科學(xué)研究的發(fā)展，積極推動(dòng)國內(nèi)和國際在教學(xué)、科研方面的交流與合作，為初級(jí)學(xué)者和青年藝術(shù)家提供專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展指導(dǎo)，向社會(huì)推廣研究成果，提供繼續(xù)教育培訓(xùn)，保持與畢業(yè)生的有效聯(lián)結(jié)，履行作為公共組織的社會(huì)職責(zé)等。[8]《大學(xué)組織法（2002）》還對(duì)大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)及組織形式、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、校內(nèi)成員的雇傭和管理等方面辦學(xué)自主權(quán)的具體實(shí)施方式進(jìn)行了明確的規(guī)定，充分保護(hù)大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)。此外，《大學(xué)組織法（2002）》規(guī)定大學(xué)必須接受聯(lián)邦政府的監(jiān)管，但政府只能在法律允許的框架下對(duì)大學(xué)實(shí)行監(jiān)管，不能以任何形式干預(yù)大學(xué)內(nèi)部的事務(wù)。例如，法律規(guī)定聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施高等教育機(jī)構(gòu)財(cái)政撥款政策，不負(fù)責(zé)大學(xué)經(jīng)費(fèi)的具體分配，不承擔(dān)大學(xué)財(cái)務(wù)負(fù)債償還的責(zé)任。[9]當(dāng)政府與大學(xué)發(fā)現(xiàn)對(duì)方有可能產(chǎn)生違法行為時(shí)，《大學(xué)組織法（2002）》第45條第7款規(guī)定政府或大學(xué)有權(quán)向教育法庭——“行政上訴院”（Administrative Court of Appeal）提出訴訟并由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決[10]。

有些歐洲國家在大學(xué)改革中建立起了政府與大學(xué)間的行政合同關(guān)系，清晰地規(guī)范政府與大學(xué)的權(quán)責(zé)和義務(wù)。例如，丹麥從2000年開始實(shí)施“發(fā)展協(xié)議”（Development contract）用于保障大學(xué)合法的自治權(quán)力以及實(shí)現(xiàn)政府對(duì)大學(xué)在宏觀層面的監(jiān)督和指導(dǎo)。該協(xié)議建立在政府與大學(xué)相互協(xié)商并達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上，由大學(xué)自愿選擇簽訂（所有大學(xué)必須選擇是否簽訂），協(xié)議期為四年。協(xié)議具體內(nèi)容可能按照協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)整，但主要內(nèi)容包括：一是由大學(xué)自主設(shè)定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)及具體的規(guī)劃事項(xiàng);二是由大學(xué)制定年度績效評(píng)估報(bào)告并提交給政府部門評(píng)估;三是由政府部門根據(jù)報(bào)告內(nèi)容評(píng)估大學(xué)所取得的進(jìn)展以及大學(xué)執(zhí)行國家優(yōu)先事項(xiàng)的情況;四是由政府部門將評(píng)估結(jié)果反饋給大學(xué)并與大學(xué)共同協(xié)商下一年度的協(xié)議內(nèi)容。[11]與丹麥不同，瑞典政府實(shí)施的行政合同將合同履行情況與大學(xué)的經(jīng)費(fèi)資助金額直接聯(lián)系在了一起。從1993年起，瑞典大學(xué)必須與教育和研究部（Ministry of Education and Research）協(xié)商具體的教育工作任務(wù)，并與教育部簽訂為期三年的“績效契約”（Performance Agreement）。契約包含以下幾個(gè)關(guān)鍵要素：高等學(xué)校計(jì)算課業(yè)時(shí)間的單位總數(shù)（學(xué)分?jǐn)?shù)）、全日制在校生數(shù)、學(xué)科或?qū)I(yè)中學(xué)生增/減數(shù)、課程項(xiàng)目中男/女生增加的比例、高等學(xué)校年度報(bào)告中的后續(xù)改進(jìn)計(jì)劃、其他特別任務(wù)。[12]教育和研究部將根據(jù)高等學(xué)校的年度績效情況評(píng)估其契約的履行情況，并根據(jù)高等學(xué)校提交的經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)告制定下一個(gè)財(cái)政年的政府撥款金額。[13]詳見表1。

（三）實(shí)施績效撥款制度，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用效率和效益的提升

大學(xué)改革使政府依法避讓出大學(xué)作為獨(dú)立法人所享有的辦學(xué)自主權(quán)，但也要求大學(xué)作為法人必須獨(dú)立承擔(dān)起一定的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，特別是在政府經(jīng)費(fèi)逐年減少的情況下需要大學(xué)更加合理地支配政府的財(cái)政撥款，否則大學(xué)也可能面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。為了解決這一問題，捷克共和國、荷蘭、挪威和瑞士等國先后實(shí)施了將大學(xué)實(shí)際績效評(píng)估結(jié)果與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合的撥款制度，提升政府財(cái)政撥款的使用效率和效益，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)的使用方向（見表2）。當(dāng)前，英國、丹麥、德國的績效撥款比例均已超過經(jīng)費(fèi)撥款總額的50%，奧地利和芬蘭大學(xué)所獲得的政府財(cái)政預(yù)算和實(shí)際撥款金額甚至已經(jīng)完全按照大學(xué)的績效評(píng)估結(jié)果來進(jìn)行計(jì)算和分配，[14]有助于增強(qiáng)大學(xué)與政府的戰(zhàn)略對(duì)話，保證公共理性和普遍利益的實(shí)現(xiàn)。＼

有些國家為了更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)發(fā)展目標(biāo)或使命定位，構(gòu)建了科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系。例如，荷蘭政府自2008年至2011年間對(duì)大學(xué)的撥款主要基于大學(xué)投入情況，如教師人數(shù)、在學(xué)人數(shù)及大學(xué)以往所獲經(jīng)費(fèi)數(shù)額，但由于缺少對(duì)大學(xué)實(shí)際教育教學(xué)績效的考查，導(dǎo)致無法激勵(lì)那些規(guī)模較大、辦學(xué)歷史較為悠久的大學(xué)提升教學(xué)水平。[15]從2012年起，荷蘭政府不僅將與教學(xué)方面績效評(píng)估結(jié)果掛鉤的撥款比重提高至撥款總額的27%～32%，還建立了包含7個(gè)直接與教學(xué)績效有關(guān)的關(guān)鍵指標(biāo)——本科生的畢業(yè)率、輟學(xué)率、學(xué)生交換數(shù)、卓越/質(zhì)量指標(biāo)、教師的教學(xué)質(zhì)量、教育強(qiáng)度（每周面對(duì)面授課時(shí)長）和間接管理費(fèi)用金額在內(nèi)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用于重點(diǎn)評(píng)價(jià)大學(xué)的教學(xué)情況。[16]基本評(píng)估流程是：由各個(gè)學(xué)校向政府部門提交一份為期四年的發(fā)展規(guī)劃，并由一個(gè)獨(dú)立的評(píng)審委員會(huì)專門負(fù)責(zé)審議報(bào)告中大學(xué)所指定發(fā)展目標(biāo)的合理性，與國家總體發(fā)展目標(biāo)的一致性，以及可行性;由該評(píng)審委員會(huì)根據(jù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)各個(gè)學(xué)校進(jìn)行實(shí)地調(diào)研;由該評(píng)審委員會(huì)將評(píng)審結(jié)果以數(shù)據(jù)分析報(bào)告的形式提交給教育、文化和科學(xué)部的部長，再由該部門依據(jù)評(píng)估結(jié)果制定預(yù)算的具體數(shù)額。實(shí)施將關(guān)鍵績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與財(cái)政預(yù)算緊密聯(lián)系在一起的績效撥款制度，有利于最大限度地激發(fā)大學(xué)的創(chuàng)新活力，促進(jìn)大學(xué)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）完善高等教育質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化政府的外部監(jiān)管作用

在大學(xué)改革中，許多歐洲國家針對(duì)評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制開展了許多有益探索，使政府對(duì)大學(xué)的監(jiān)管職能得以強(qiáng)化。一些國家政府部門成立了第三方質(zhì)量評(píng)估和專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)控大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量，政府只負(fù)責(zé)對(duì)這些質(zhì)量評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管和認(rèn)證（見表3）。以比利時(shí)為例，比利時(shí)政府自1991年和1994年頒布新的高等教育法賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格以后，大學(xué)的管理權(quán)逐漸由聯(lián)邦政府下放至各行政區(qū)政府。其中，弗拉芒政府于1996年成立了弗拉芒大學(xué)學(xué)院委員會(huì)（Flemish Council University Colleges，簡稱“VLHORA”）和弗拉芒大學(xué)委員會(huì)（Flemish Interuniversity Council，簡稱“VLIR”），負(fù)責(zé)獨(dú)立收集和分析所屬大學(xué)和學(xué)院的數(shù)據(jù)。

從2003年開始，VLHORA和VLIR按照法律的規(guī)定分別負(fù)責(zé)大學(xué)和學(xué)院的課程質(zhì)量評(píng)估工作（VLHORA負(fù)責(zé)學(xué)院課程質(zhì)量評(píng)估，VLIR負(fù)責(zé)大學(xué)課程質(zhì)量評(píng)估），并共同制定質(zhì)量評(píng)估指南。大學(xué)和學(xué)院的評(píng)估流程包含三個(gè)環(huán)節(jié)：一是由參評(píng)大學(xué)根據(jù)評(píng)估指南設(shè)置的評(píng)估框架提交一份關(guān)于機(jī)構(gòu)發(fā)展情況和未來發(fā)展規(guī)劃的自我評(píng)估報(bào)告;二是由VLHORA或VLIR組成專家小組（必須包括至少一位教學(xué)專家、一位學(xué)科專家和一位學(xué)生代表）負(fù)責(zé)審議院校提交的自我評(píng)估報(bào)告，并前往評(píng)估院校進(jìn)行為期兩天的實(shí)地調(diào)研（調(diào)研內(nèi)容包括訪談和聆聽院校負(fù)責(zé)人的匯報(bào)）;三是根據(jù)調(diào)研和自我評(píng)估報(bào)告的審議結(jié)果制定評(píng)估報(bào)告，分別交由弗拉芒質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)（“Accreditation Organisation of the Netherlands and Flanders”簡稱“NVAO”）和弗拉芒政府審議，并在審議通過后對(duì)公眾公布。從表3可以看出，克羅地亞、英國和芬蘭等歐洲國家的外部質(zhì)量保障工作主要是由獨(dú)立性機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)。這些獨(dú)立性機(jī)構(gòu)使得政府在高等教育質(zhì)量保障中的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在一定程度有效防止了政府權(quán)力的高度集中，促進(jìn)政府從宏觀層面把握大學(xué)的發(fā)展方向，而非對(duì)大學(xué)的發(fā)展實(shí)施直接干預(yù)，有助于提高政府決策的科學(xué)化水平和民主化程度。

四、歐洲國家大學(xué)治理改革的啟示

歐洲大學(xué)治理改革的經(jīng)驗(yàn)表明，賦予大學(xué)獨(dú)立的法律人格、規(guī)范政府與大學(xué)權(quán)責(zé)、實(shí)施績效撥款制度、完善評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制等舉措有效促進(jìn)了權(quán)力與責(zé)任的合理分享，促進(jìn)了基于“委托—代理”法理精神、以行政合同為約束的“府學(xué)關(guān)系”的建立。這種關(guān)系模式符合大學(xué)自治的發(fā)展目標(biāo)，并使政府部門通過以帶有指示性質(zhì)的建設(shè)要求代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政命令的方式指導(dǎo)大學(xué)開展各項(xiàng)活動(dòng)，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，從宏觀層面保證大學(xué)各項(xiàng)活動(dòng)的規(guī)范、有序。針對(duì)當(dāng)前政府與大學(xué)關(guān)系中存在的現(xiàn)實(shí)問題，我國的“雙一流”建設(shè)可以遵循以下實(shí)現(xiàn)路徑促進(jìn)大學(xué)外部治理環(huán)境的持續(xù)改良。

（一）協(xié)商制定行政合同明確政府與大學(xué)“雙一流”建設(shè)的權(quán)責(zé)義務(wù)

歐洲大學(xué)治理改革的經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建行政合同關(guān)系有助于保障大學(xué)自治的合法權(quán)力，避免政府的過度干預(yù)，而行政合同關(guān)系構(gòu)建的基本條件就是需要賦予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)并規(guī)范雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)。自1986年頒布《民法通則》從民事法律關(guān)系的角度明確了我國大學(xué)的法人性質(zhì)，即“事業(yè)單位法人”以來，《中華人民共和國高等教育法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》等法律、文件相繼從法律形式上完成了對(duì)大學(xué)法人性質(zhì)和自主辦學(xué)權(quán)的清晰認(rèn)定，使“自治”成為大學(xué)重要的制度性權(quán)力。但現(xiàn)有法律、法規(guī)仍存在對(duì)大學(xué)自治權(quán)力的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對(duì)權(quán)力外延的規(guī)定過于狹窄，對(duì)涉及大學(xué)應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力范圍、尺度、規(guī)則等方面未能做出明確區(qū)分，未能在法律法規(guī)的實(shí)施、監(jiān)督與法律救濟(jì)等方面建立相應(yīng)的制度體系等諸多問題。這些現(xiàn)實(shí)問題的存在，使得我國的“雙一流”建設(shè)在很大程度上仍需要通過政府意志并運(yùn)用政策的手段干預(yù)和影響大學(xué)的管理和決策。

借鑒歐洲大學(xué)治理改革經(jīng)驗(yàn)，在我國的“雙一流”建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建基于行政合同的府學(xué)關(guān)系，完善既有法律、法規(guī)中保護(hù)高校在考試招生、人事制度、經(jīng)費(fèi)管理等方面的一般性條款，對(duì)涉及大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的具體實(shí)踐方式和規(guī)范應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋，法律法規(guī)中還需要對(duì)大學(xué)自治權(quán)實(shí)施、監(jiān)督與法律救濟(jì)等方面的制度規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善;通過建立和完善聽證與協(xié)商制度，采取協(xié)商、談判的方式共同設(shè)置包括“雙一流”建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)和具體舉措為核心的行政合同，對(duì)政府、大學(xué)兩個(gè)行政合同實(shí)體在“雙一流”建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)做出合理配置，即賦予政府在“雙一流”建設(shè)中適度的主導(dǎo)性權(quán)利（考核評(píng)估、質(zhì)量監(jiān)管、資源配置等）和所承擔(dān)的義務(wù)（向大學(xué)反饋評(píng)估信息、營造公平有序的競爭氛圍等），禁止在大學(xué)具體建設(shè)權(quán)利義務(wù)上設(shè)置不合理的限制性條款或其他不合理的連結(jié);賦予雙方對(duì)行政合同履行的監(jiān)督權(quán)，并通過完善行政訴訟和行政復(fù)議制度解決政府政策不到位、財(cái)政撥款得不到保障、政府越權(quán)管理等違約問題。

（二）完善績效撥款制度提升“雙一流”建設(shè)經(jīng)費(fèi)的使用效率和效益

擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是歐洲大學(xué)治理改革中的一項(xiàng)重要舉措，但為了防止因大學(xué)貸款過度和隨意支出經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致大學(xué)面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，許多國家都實(shí)施了基于大學(xué)實(shí)際績效的撥款制度以維持大學(xué)財(cái)務(wù)自主權(quán)與政府監(jiān)管之間的動(dòng)態(tài)博弈平衡，確保政府財(cái)政撥款充分發(fā)揮其效益。我國政府近年來相繼頒布了一系列旨在擴(kuò)大高校財(cái)務(wù)決策與管理自主權(quán)的法律、政策，并通過頒布《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》及《中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金管理辦法》，統(tǒng)籌推進(jìn)了高等教育財(cái)政撥款體制、機(jī)制的改革，強(qiáng)化了多元籌資和放管結(jié)合的經(jīng)費(fèi)配置與管理方式，促進(jìn)了高校資金使用效益的有效提升。然而，由于政府在“雙一流”建設(shè)中對(duì)大學(xué)的財(cái)政撥款仍然主要依靠帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的行政分配方式，高校是否入選“985”“211”及“雙一流”建設(shè)名單成為了能否優(yōu)先獲得中央政府財(cái)政支持的重要因素。這不僅加劇了不同層次院校之間高等教育經(jīng)費(fèi)的不公平分配問題，還直接影響了大學(xué)的辦學(xué)積極性和競爭性。

為了在“雙一流”建設(shè)中激活面向所有大學(xué)的競爭，促進(jìn)政府撥款使用效率和效益的提升，需要改進(jìn)資金分配和管理方式，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的財(cái)政撥款制度。借鑒歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)，首先需要完善基本支出體系，更好地支持高校日常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就需要中央政府和地方政府根據(jù)一個(gè)評(píng)估周期內(nèi)各校的招生規(guī)模、在學(xué)人數(shù)、辦學(xué)成本等實(shí)際績效因素核定下一周期的定額撥款總額。中央和地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)力狀況對(duì)西部地區(qū)高校和非“985”“211”及“雙一流”建設(shè)高校給予適當(dāng)傾斜，促進(jìn)各類高校在“雙一流”建設(shè)中共同實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，促進(jìn)整體辦學(xué)質(zhì)量和水平的提升。其次，應(yīng)該通過合理引入“績效協(xié)議”的行政合同重構(gòu)項(xiàng)目支出體系，強(qiáng)化績效導(dǎo)向，增強(qiáng)“雙一流”建設(shè)高校按照規(guī)定統(tǒng)籌安排使用資金的能力。績效協(xié)議的內(nèi)容可以根據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的有關(guān)要求，結(jié)合各校辦學(xué)特色及“雙一流”建設(shè)方案和相關(guān)改革發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況，由政府和高校共同協(xié)商與人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)能力、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流等因素有關(guān)的績效目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)制定詳細(xì)的支出規(guī)劃和年度預(yù)算編制。最后，政府部門應(yīng)當(dāng)將績效協(xié)議的評(píng)價(jià)情況作為資金分配的重要因素，并通過完善資金使用監(jiān)管制度，確保資金使用規(guī)范、安全、有效。在考核評(píng)價(jià)中，應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，根據(jù)績效協(xié)議的目標(biāo)和具體內(nèi)容開展資金使用績效年度考核和評(píng)估。對(duì)實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出情況與績效目標(biāo)存在較大偏差的高校，應(yīng)當(dāng)采取減少撥款并要求高校提出改進(jìn)方案，強(qiáng)化資金的使用效益。

（三）建立“雙一流”建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制強(qiáng)化政府外部“監(jiān)管式”治理

歐洲國家通過大學(xué)改革在很大程度上降低了政府對(duì)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)，賦予了大學(xué)更多的自治權(quán)，使大學(xué)更靈活地應(yīng)對(duì)不斷變化的外部環(huán)境。但是，各國政府現(xiàn)并沒有對(duì)大學(xué)采取放任自流的態(tài)度，反而通過強(qiáng)化對(duì)大學(xué)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督對(duì)大學(xué)進(jìn)行“監(jiān)管式治理”。為了保障高校的各項(xiàng)質(zhì)量，我國政府也先后施行了一系列的高等教育評(píng)估活動(dòng)，但仍存在以下問題：一是以政府為主導(dǎo)對(duì)高校“質(zhì)量”的評(píng)估基本上是圍繞“人才培養(yǎng)”和“科學(xué)研究”兩個(gè)維度來進(jìn)行的，且基本上屬于“鑒定性”評(píng)價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)各類高?！半p一流”建設(shè)成效進(jìn)行綜合性、全方位評(píng)價(jià);二是當(dāng)前各種形式的質(zhì)量評(píng)估主要是政府部門利用行政權(quán)威要求高校撰寫和填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，這不僅可能導(dǎo)致高校忙于應(yīng)付名目繁多的教學(xué)和科研評(píng)估，無暇顧及社會(huì)服務(wù)方面的評(píng)估，還可能造成高校在評(píng)估申報(bào)材料中盲目提及學(xué)校的辦學(xué)成就，對(duì)存在的各項(xiàng)問題避而不談，影響了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性;三是政府部門雖然公布了一些評(píng)估結(jié)果的相關(guān)信息，接受公眾的監(jiān)督，但這些信息可能是經(jīng)過篩選的，關(guān)于數(shù)據(jù)采集的具體過程、評(píng)估指標(biāo)與方法的設(shè)計(jì)原則等內(nèi)容仍然不予公開，這可能會(huì)在一定程度上造成“權(quán)力尋租”的問題。

為了解決上述問題，應(yīng)當(dāng)盡快建立“雙一流”建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，強(qiáng)化政府外部監(jiān)管的成效，具體舉措是：首先，根據(jù)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》明確提出的五項(xiàng)重要建設(shè)任務(wù)和五項(xiàng)改革任務(wù)，在“雙一流”建設(shè)中構(gòu)建中國特色高校建設(shè)成效評(píng)價(jià)體系。這一評(píng)價(jià)體系不僅要關(guān)注評(píng)價(jià)“人才培養(yǎng)”和“科學(xué)研究”質(zhì)量，還應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建多維、分層的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系從人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、社會(huì)服務(wù)和院校發(fā)展等方面對(duì)不同類型院校的“雙一流”建設(shè)成效進(jìn)行綜合性、全方位評(píng)價(jià)。[17]評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)依據(jù)清晰化、結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化、可比性、數(shù)據(jù)可獲性、符合國家戰(zhàn)略需求、體現(xiàn)各類院校特色的獨(dú)特性及不可替代性等原則綜合考慮，選取具體指標(biāo)。[18]其次，合理利用以政府為主導(dǎo)的“階段性”評(píng)估幫助高校在“雙一流”建設(shè)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，不斷找尋改革策略和方案，同時(shí)還需要通過完善高等教育中介結(jié)構(gòu)的相關(guān)立法、完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)等方式培育成熟的教育中介機(jī)構(gòu)，使其獨(dú)立擔(dān)負(fù)起“雙一流”建設(shè)評(píng)估的責(zé)任，確保“雙一流”建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測的科學(xué)性和有效性。在數(shù)據(jù)收集方面可以嘗試委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、調(diào)查和分析工作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)不同類型的高校自愿提報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)和與“雙一流”建設(shè)有關(guān)的典型案例。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果，除了應(yīng)當(dāng)公開完整的評(píng)價(jià)信息和評(píng)價(jià)結(jié)果之外，還應(yīng)分享優(yōu)秀院?！半p一流”建設(shè)的成功實(shí)踐案例，使其他高校在“雙一流”建設(shè)中借鑒其經(jīng)驗(yàn)以不斷改進(jìn)和提升辦學(xué)質(zhì)量。最后，政府部門應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，對(duì)評(píng)價(jià)不合格的院校應(yīng)當(dāng)要求其根據(jù)學(xué)校所指定的“雙一流”建設(shè)方案及時(shí)調(diào)整，并對(duì)這些院校所提出的改進(jìn)方案進(jìn)行審核，確保改進(jìn)方案的可行性。

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（責(zé)任編輯 陳春陽）