經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府法治、善治、智治三維治理模式探析

鄭訓(xùn)迪

（南京醫(yī)科大學(xué)，南京 211166）

一、政府治理模式的轉(zhuǎn)變

（一）“治理”理論及政府治理模式

20 世紀(jì)60 年代，治理理論作為一種適應(yīng)于西方工業(yè)民主政治發(fā)展要求的社會(huì)管理理論產(chǎn)生，主要在與社會(huì)公共事務(wù)相關(guān)的管理和政治活動(dòng)中運(yùn)用。而治理，作為一種包含計(jì)劃與市場(chǎng)、集權(quán)與分權(quán)、正式與非正式組織結(jié)合的新的社會(huì)管理模式，愈發(fā)成為政府治理的重要理論根基。

在《我們的全球之家》研究報(bào)告中，全球治理委員會(huì)把“治理”定義為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是通過(guò)調(diào)和沖突、緩和矛盾后圍繞共同利益相互合作，聯(lián)合行動(dòng)的連續(xù)性過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排，集強(qiáng)制性和自愿性于一體?！盵1]可以看出，治理是一個(gè)既涉及公共部門也涉及私人部門的持續(xù)性的協(xié)調(diào)互動(dòng)過(guò)程。

政府治理模式由最初的單中心逐漸嬗變?yōu)槎嘣?dòng)模式。國(guó)外有典型的新公共管理政府治理模式、企業(yè)化政府治理模式和英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶的效率驅(qū)動(dòng)型、小型化和分權(quán)型、追求卓越型、公共服務(wù)型四種政府治理模式，以及美國(guó)彼得斯提出的市場(chǎng)化、參與型、靈活型、解制型四種政府未來(lái)治理模式。其中彼得斯的市場(chǎng)模式其實(shí)就是政府與市場(chǎng)既分權(quán)，又共同參與管理過(guò)程的政府治理模式。市場(chǎng)模式主要基于公共選擇理論和新公共管理理論。這兩大理論，雖在政府改革措施上有所不同，但它們都堅(jiān)信市場(chǎng)在政府管理、政府改革中發(fā)揮的巨大作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度對(duì)政府治理模式進(jìn)行界定。有的學(xué)者從社會(huì)歷史發(fā)展變遷角度，將中國(guó)政府治理模式分為統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型政府。有的學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變角度，提出全能型、引導(dǎo)型、有限型政府；還有的提出參與型、開(kāi)放型、回應(yīng)型、合作型政府等等。這些都成為本文探索建立新型政府治理模式的理論依據(jù)。

（二）我國(guó)政府治理模式的轉(zhuǎn)變及主要問(wèn)題

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的政府治理模式始終獨(dú)具中國(guó)特色和魅力。政府角色扮演方面由原先的有為型、管理型政府轉(zhuǎn)換為有效型、服務(wù)性政府，而治理方法從一開(kāi)始的粗放型、戰(zhàn)術(shù)型治理逐漸向集約型、戰(zhàn)略型治理轉(zhuǎn)變。發(fā)展至今，已經(jīng)從最初傳統(tǒng)單一的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌现卫砟Ｊ?，或者說(shuō)是過(guò)渡模式。但總體上，政府在不斷調(diào)整，重新界定角色，探索新的治理方式，站位更高，思路更開(kāi)闊，方式更先進(jìn)。但與國(guó)際千變?nèi)f化的大環(huán)境相比，與日益進(jìn)步的社會(huì)文明相比，與人民群眾的更高利益需求相比，還有差距。

但是發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)的政府治理模式顯現(xiàn)出一些問(wèn)題。一是政府“家長(zhǎng)式”角色阻礙治理模式轉(zhuǎn)型。中國(guó)特色政府治理模式下的政府職能、角色定位由古典自由主義時(shí)期的監(jiān)護(hù)者，轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)特色社會(huì)主義時(shí)期的監(jiān)護(hù)者、管理者、保障者、造福者、教導(dǎo)者。政府由單一角色逐漸演變?yōu)椤叭芗议L(zhǎng)”式角色，從表面看，可能意味著政府將提供更多服務(wù)。但相反，政府的大包大攬，反而會(huì)增加社會(huì)成本，其過(guò)多的插手和干預(yù)，反而會(huì)使不滿情緒在社會(huì)中增生，導(dǎo)致處理問(wèn)題的難度加大，政府更加力不從心，最終成為沖突的矛頭被指對(duì)象。其“家長(zhǎng)式”的治理方法，會(huì)減緩市場(chǎng)、社會(huì)、公民的自我發(fā)育和成熟，進(jìn)而阻礙了政府發(fā)展和治理模式轉(zhuǎn)型。二是政府法治意識(shí)薄弱。政府的法治觀念不夠深厚，未能完全做到依法行政。另外，也沒(méi)有形成一套統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)章體制，使治理過(guò)程中有法不依、無(wú)法可依的不良現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。三是政府治理方式手段單一傳統(tǒng)。盡管政府治理模式一直在完善，但從治理方式和手段看，還一直沿襲傳統(tǒng)手段，觀念更新、創(chuàng)新能力還跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，導(dǎo)致提供的服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還有差距。

“十三五”期間，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)深入，非公有制力量的異軍突起，政府關(guān)于財(cái)富和資源的絕對(duì)支配地位開(kāi)始動(dòng)搖。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，除了傳統(tǒng)意義上的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升效益之外，還涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)合作和共同進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌化的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)空間布局的優(yōu)化、生態(tài)效益并重等新的內(nèi)容?！靶鲁B(tài)”意味著政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速于7.2%以上的合理區(qū)間時(shí)是不會(huì)采取非常規(guī)的刺激措施。民間投資先于政府投資，國(guó)內(nèi)消費(fèi)先于政府出口，利用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展已經(jīng)成為決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功與否的關(guān)鍵因素。這使政府于新常態(tài)背景下必須因時(shí)而變，隨事而制，適時(shí)轉(zhuǎn)變治理模式。反之，市場(chǎng)體系的有效運(yùn)行，也離不開(kāi)政府主導(dǎo)建立的有序的社會(huì)秩序與之相匹配。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，政府要為市場(chǎng)提供有效服務(wù)，要規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，建立社會(huì)保障、做好公共服務(wù)等，為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)良環(huán)境，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府法治、善治、智治三維治理模式創(chuàng)新建構(gòu)

（一）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府治理模式框架設(shè)計(jì)

黨的十八大報(bào)告指出：“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，這為政府治理適應(yīng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新明晰了一條康莊大道。眾所周知，政府治理模式主要由治理的理念及其手段構(gòu)成。因此，筆者嘗試提出以法治、善治與智治為一體的政府三維治理模式框架。

法治是政府治理模式中的制度規(guī)范。正如全面依法治國(guó)是我國(guó)“四個(gè)全面”的根本保障，法治，是政府治理的根本遵循、根本保障，也是任何一種政府治理模式都要遵循的。法治主要包含兩方面內(nèi)容：一是依照憲法治理；二是運(yùn)用法律手段治理。善治作為政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，包括十個(gè)基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等。隨著政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府的更多職能都為服務(wù)群眾而設(shè)立，更多的政府事務(wù)都以民生為大計(jì)。而善治更加注重的是政府與公民間是否具備良性的互動(dòng)合作，是為了還政于民、期于實(shí)現(xiàn)最大化的公共利益的社會(huì)管理過(guò)程。智治是政府治理模式中的方式手段?！爸侵巍奔粗腔壑卫?。大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府治理的理念、技術(shù)、職能等必將受到強(qiáng)有力的推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全方位、立體化的變革，催生出一種能夠?qū)κ挛锩艚荻雀摺㈧`活度好、正確理解和處理的智慧型政府。智治是在法治基礎(chǔ)上，政府通過(guò)充分發(fā)揮才智、利用才智實(shí)現(xiàn)善治的各種先進(jìn)方式方法、手段舉措。

（二）政府法治、善治、智治三維治理模式創(chuàng)新建構(gòu)

法治治理模式創(chuàng)新。一是服務(wù)理念法治化。首先樹(shù)立法治觀念。未來(lái)政府的發(fā)展趨勢(shì)是法治的、有限的、責(zé)任的、效能的政府。這就需要政府在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，遵照憲法和法律行使權(quán)力，管住自己的手，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，最大限度降低治理成本，提高服務(wù)質(zhì)量。要在相關(guān)法律法規(guī)中列入政府服務(wù)理論的概念并形成單獨(dú)條款，明確政府服務(wù)的重要性。規(guī)定要能直接體現(xiàn)服務(wù)理念和服務(wù)行為的量化式規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定對(duì)違反服務(wù)精神行為的懲戒。二是制定混合協(xié)同的治理基本規(guī)則。法治本是指約束和規(guī)范政府的權(quán)力，其要求政府在自身和社會(huì)兩方面的治理上都要做到有法可依和有法必依。[2]政府作為“元治理”（治理的治理）的主體，在接受法律法規(guī)約束同時(shí)，更義不容辭地要為政府、企業(yè)、公民社會(huì)三元主體制定混合協(xié)同治理的基本規(guī)則，保證三者不同治理機(jī)制不會(huì)相互排斥，兼容運(yùn)作。[3]三是強(qiáng)化市場(chǎng)、社會(huì)公民法律意識(shí)。企業(yè)、社會(huì)公民參與政府治理，都需要通過(guò)體現(xiàn)公民意志、受法律支配的法律來(lái)保障。政府治理中，政府除了要把握全局，制定、修訂法律、規(guī)章、制度，樹(shù)立法治政府權(quán)威，規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展外，還要積極引導(dǎo)企業(yè)和公民積極學(xué)習(xí)、遵守和使用法律。因此，政府利用法律治理過(guò)程中，必須不斷增強(qiáng)企業(yè)和社會(huì)公民的法律意識(shí)，使其在自覺(jué)接受法律約束同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督，通過(guò)使用法律手段來(lái)反約束政府行為，維護(hù)自己的權(quán)利。[4]在這點(diǎn)上，政府要充分認(rèn)識(shí)到被企業(yè)和社會(huì)公民用法律反約束行政權(quán)力的積極意義，坦然接受并全力配合，這樣才能為政府依法治理創(chuàng)造和諧氛圍。

善治模式創(chuàng)新。一是完善有效參與協(xié)商機(jī)制。新常態(tài)是新的探索，在宏觀調(diào)控上，政府要拓寬思路，創(chuàng)新方式，統(tǒng)籌穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、普惠民生、防范風(fēng)險(xiǎn)，以改革作為先行者，以市場(chǎng)決定作用的發(fā)揮作為有力推進(jìn)器，促使企業(yè)和社會(huì)活力滿滿、生機(jī)勃勃，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。政府要充分讓權(quán)，讓市場(chǎng)重歸資源配置的基礎(chǔ)地位，減少不必要的政府管制和審批，讓市場(chǎng)參與治理。[5]另外，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，借此鼓勵(lì)各主體積極參與治理。二是完善社會(huì)保障機(jī)制。善治的最終目標(biāo)是為民生服務(wù)。在實(shí)現(xiàn)政府的路徑問(wèn)題上，可以以構(gòu)建具有中國(guó)特色的政府善治理論為起點(diǎn)，從優(yōu)質(zhì)公民社會(huì)的培育與引導(dǎo)、政府善治過(guò)程的約束與規(guī)范、善治工具的提升與改進(jìn)、治理制度的發(fā)展與創(chuàng)新等方面著手。要通過(guò)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化的步伐，更好地普惠民生。多提供盡量均等的公共服務(wù)，適應(yīng)民眾需求，解決好民眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最急需解決的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等系列民生問(wèn)題。三是完善公共財(cái)政體制。政府善治，還要有健全的公共財(cái)政體制支撐。政府要不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)性公共服務(wù)支出，降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投資，讓市場(chǎng)更主動(dòng)、更遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展。

智治模式創(chuàng)新。一是利用互聯(lián)網(wǎng)為現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前，我國(guó)已進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代，微治理、網(wǎng)絡(luò)治理成為政府治理模式完善的新方向。一方面，政府要通過(guò)搭建云平臺(tái)，發(fā)布政務(wù)信息，加強(qiáng)與公民互動(dòng)，提高服務(wù)效率。另一方面，建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)上政務(wù)辦理平臺(tái)，為企業(yè)提供更多更及時(shí)的政策信息，降低企業(yè)辦理業(yè)務(wù)成本，提高效率。此外，政府還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，把云平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)交給企業(yè)、社會(huì)組織，政府負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)，規(guī)范企業(yè)行為，提供基礎(chǔ)服務(wù)。二是出臺(tái)利好政策鼓勵(lì)市場(chǎng)參與治理。政府要充分尊重企業(yè)市場(chǎng)主體的自主權(quán)，釋放更多的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，精減企業(yè)注冊(cè)等行政審批權(quán)，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，營(yíng)造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的良好環(huán)境，鼓勵(lì)有意愿、有能力的公民，特別是精英人才創(chuàng)辦企業(yè)、發(fā)展項(xiàng)目。將市場(chǎng)機(jī)制和政策相結(jié)合，增加利好政策出臺(tái)的數(shù)量，加強(qiáng)引導(dǎo)和對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶助，通過(guò)鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的方式，著力培育一批擁有獨(dú)立品牌、主業(yè)能力突出、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。三是政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)將公共服務(wù)市場(chǎng)化。將權(quán)力分配給公共機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織，尊重市場(chǎng)規(guī)律，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。利用好招投標(biāo)、合同承包等市場(chǎng)運(yùn)作方式，吸引更多優(yōu)秀的社會(huì)主體積極參與并提供服務(wù)。首先，“激活力”，實(shí)時(shí)放權(quán)到位，使市場(chǎng)主體真切感受到自由，放開(kāi)手腳大膽做事；其次，“補(bǔ)短板”，在司其職、盡其責(zé)的基礎(chǔ)上有效增加公共產(chǎn)品的供給；再次，“強(qiáng)實(shí)體”，政策加持，給足動(dòng)力，筑牢發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。

“法治、善治、智治”的政府三維治理模式，要求政府無(wú)論是采取法治、善治或智治其中的任何一種，還是三者為一體的治理模式，政府、市場(chǎng)、公民都不能單一而行，而是構(gòu)建一種三者融會(huì)貫通的和諧、合作的政府治理模式。新常態(tài)背景下，政府要因事而化、因時(shí)而進(jìn)、因勢(shì)而新，通過(guò)治理模式的不斷完善、創(chuàng)新，續(xù)寫中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的華美篇章。