政府與社會資本合作財政風險監(jiān)管問題研究

■郭 瑞

（上海濟邦投資咨詢有限公司）

引 言

PPP風險防范機制直接關系到政府和社會資本的切身利益，也影響著社會資本的投資信心。然而PPP合作項目協(xié)議作為政府合作和社會資本過程中的重要法律文件，關于其法律性質(zhì)目前業(yè)界仍存在爭議。為此，本文件將通過確定PPP合作項目協(xié)議的法律性質(zhì)作為切入點，闡明政府與社會資本之間的法律關系。

1 PPP模式面臨的主要風險

1.1 PPP模式中財政風險的定義

當政府作為主體時承擔的責任以及合同規(guī)定的責任，是本文PPP模式中所研究的財政風險。

財政風險主要包括兩方面的潛在可能性：①政府自身因采取不當?shù)呢斦袨闀r受到危害；②社會經(jīng)濟被這種不當?shù)呢斦袨樵斐晌：Α?/p>

1.2 PPP模式中存在的主要財政風險

我國PPP項目己有很多成功案例，目前也有許多PPP項目正在實施中。由于PPP模式的持續(xù)時間通常約為20-30年，如果不對項目生命周期存在的多種風險加以識別和防范，很容易會導致項目的失敗，嚴重時，甚至會引發(fā)系統(tǒng)性風險。

由于PPP項目大部分都是投資十億以上的大規(guī)模投資，如果發(fā)生了不可抗力災害，則由社會資本與政府共擔損失，即便政府只承擔一半，也會遭受巨大損失。因此，我國在大力推廣PPP模式的同時也需警惕其對財政可能造成的風險，我們需要針對可能存在的財政風險，制定出有針對性的措施來進行防范和控制。

1.3 存在“明股實債”的風險

政府與社會資本共同參與、風險共擔是PPP模式的核心。但部分社會資本在PPP項目中，表面上看是以股權的形式進行投資，但會要求政府方給予固定回報或承諾最低收益，究其本質(zhì)實為債權投資，成為“明股實債”。

社會資本在約定固定的投資收益后，會在項目初期進行墊資。墊資期滿后，投資方（多為財務投資人）會提出退出要求。而政府則需要在約定的時間內(nèi)，按約定對投資人的投資本金進行回購。由于政府方承諾了固定回報或保底收益，社會資本方的投資本金及收益回收基本不存在風險，因此對項目建設、運營管理等缺乏動力。

1.4 社會資本采購存在監(jiān)管不嚴風險

和傳統(tǒng)的政府采購模式相比，創(chuàng)新的PPP模式雖然和其具有一部分相同的特征，但經(jīng)過實踐，很多規(guī)則都不太適用當前的情況。即使在此模式下，政府的采購事宜，在實際工作中也會犯傳統(tǒng)性的錯誤。比如，造成“地域壟斷”，這種現(xiàn)象是地方政府對本地企業(yè)進行照顧而衍生的，在衍生這種現(xiàn)象的過程中，會設置各種難題，對競爭對手進行惡意排除，抬高準入門檻。并且，PPP模式的相關法律法規(guī)尚不健全，給不規(guī)范的采購行為留下了可操作空間。

還有某些項目名義上是招公共服務提供商的PPP項目，在實際操作中卻沒有經(jīng)過合規(guī)程序，以項目配套的名義直接轉(zhuǎn)讓附近大片土地給社會資本，導致項目開工但沒有進行實際的建造，在引發(fā)公眾質(zhì)疑的同時，造成土地荒廢。

1.5 公共服務中斷的風險

目前，在公共物品和準公共物品領域等方面，PPP模式運用較多，由于涉及社會公眾利益和國計民生方面，其影響的社會利益更為重要。因此，由社會資本和政府基于合同的合作PPP模式提供的公共服務具有不可中斷性，如果不能按照合同條款辦事，有可能由于各種非正常原因?qū)е马椖刻崆敖K止，一旦停止服務，會極大的影響到社會公眾的生活。

生態(tài)破壞、氣候異常、環(huán)境污染是壓在我國環(huán)境頭上的“三座大山”。尤其是近年來的霧霾天氣增多，使環(huán)境受到很大污染。碭山縣機動車輛和磚窯廠較多，尾氣、煙霧、灰塵等影響生物進行光合作用，對酥梨的成長不利。寒潮帶來的低溫、大風、霜凍等氣象災害也會導致綠色酥梨產(chǎn)業(yè)損失嚴重。在酥梨的生長過程中，果農(nóng)對農(nóng)藥使用的習慣一時不易改變，酥梨的農(nóng)藥殘留還時有發(fā)生，這是綠色酥梨生產(chǎn)的大忌。

1.6 融資風險

PPP項目的總體運作周期很長，需要的大量的融資才能進行初期的建設。因此，為了規(guī)避風險，金融機構(gòu)在發(fā)放中長期貸款時應非常謹慎。因此，社會資本必須充分利用其建設成本和市場上技術和資產(chǎn)的優(yōu)勢，努力控制融資風險，抵消融資不利因素。

1.7 信息不對稱風險

PPP項目全生命周期包括項目立項、設計、建設、運營、移交等。地方政府在PPP項目的啟動階段，比社會資本具有更多的信息優(yōu)勢，因此在選擇合作內(nèi)容、合作模式、合作目標等方面更具有主導權。

PPP項目采購階段，項目采購信息公示時主要顯示項目名稱、建設內(nèi)容和投資金額等，其他關鍵信息不一定全面披露。此外行政審批、非行政審批等繁瑣過程也使許多投資者望而卻步。與之相對，社會資本對項目具體建設、運營情況更加了解，而政府方對這一段信息的了解比較有限。雙方之間的信息不對稱導致了分歧的產(chǎn)生以及合同的修訂和補充。極端情況下，社會資本有可能以較低價格競標，通過后期項目變更或其他理由不斷加價要求。若政府方不同意提高價格，可能導致公共服務質(zhì)量打折，進而影響公眾利益。

1.8 地方政府信用風險

由于PPP項目建設周期較長，通常會超過當屆政府領導的任期，一旦繼任者頒布的新政策可能違背上屆政府的許諾時，可能會出現(xiàn)隨意更改、終止合同的現(xiàn)象。

因此，為了讓社會資本不用擔心政府換人換屆后的違約之舉，政府必須嚴格按照合同執(zhí)行，即使確有合同調(diào)整需求，也應由雙方協(xié)商一致。如若不然，社會資本可能采用法律手段，這樣地方政府可面臨高額違約賠償金，引發(fā)財政風險。

2 政府對社會資本方能力的風險防范

PPP合作項目是政府引入社會資本，通過給社會資本授予特許經(jīng)營權，或者是政府付費、補貼等機制來完成預定的投資項目。所以，政府對社會投資人的選擇就尤為重要，一旦社會投資人沒有資金能力和管理能力，導致政府項目不能按計劃實施，將直接影響公共服務的提供，損害社會公眾利益。所以政府對社會投資人的選擇上要高度重視，不應急于完成建設計劃而忽略了投資人的綜合能力。在社會投資人的選擇上要提出明確的能力要求，包括企業(yè)近幾年的經(jīng)營情況，工程項目建設管理水平，在項目實施階段和運營階段其相關管理人員的管理能力。只有選擇合適的、符合要求的和具有實力的社會投資人，才能保證PPP合作項目的順利實施。

2.1 政府對項目公司違約風險的防范

項目公司違約的情況很多，如建設資金鏈中斷導致項目無法進行;項目公司管理不善導致項目無法按期交付使用;或者未經(jīng)政府同意而轉(zhuǎn)讓其股權等。為防止社會投資人的惡意違約行為，在特許經(jīng)營協(xié)議中要明確其違約責任，包括對合作項目提供履約保證金和運營期履約保證金。此外，對股權轉(zhuǎn)讓也要有明確的限制。

2.2 構(gòu)建多元主體的監(jiān)督體系

在專業(yè)監(jiān)督方面，應強調(diào)使用由經(jīng)濟學家、金融專家、技術和工程專家、律師和其他專家組成第三方專家組，由專家組來審查業(yè)務合規(guī)性。獨立的第三方監(jiān)督應涵蓋PPP項目的實施過程和管理等方面，如：①為項目過程的專業(yè)審查提供獨立的建議；②在嚴格區(qū)分PPP的邊界時，對PPP的合規(guī)性進行判斷。

社會公眾是公共服務的對象，因此公眾的監(jiān)督也很重要。應鼓勵社會公眾積極參與，以便真正了解、參與和監(jiān)督PPP項目的各個階段。

2.3 建立獨立專業(yè)的PPP監(jiān)管機構(gòu)

歐洲和美國的發(fā)達國家增加了對促進PPP項目使用的支持，并通過建立PPP管理組織促進了PPP市場的發(fā)展。在中國推廣PPP模式的過程中，應探索建立專門監(jiān)管機構(gòu)負責PPP項目的監(jiān)督管理。

2.4 完善事前評估與合同管理

并非所有項目都適合PPP模式。根據(jù)產(chǎn)品的公共屬性，所有準公共產(chǎn)品和一些公共產(chǎn)品都適合PPP模式。在PPP項目的選擇上，我們必須進行深入的分析和綜合評價，并科學地運用“物有所值”的評價體系。對與項目方法相對應的資本結(jié)構(gòu)、運營成本和可用收益進行定量和定性分析。簽署標準化的合同有利于確定雙方各自的權利和義務、明確實施時間、績效標準、定價計劃、變更管理、監(jiān)控方法、爭議解決等方面的規(guī)定。合同的簽訂必須在平等主體的基礎上考慮社會資本和公共關系的利益?？梢越梃b國外“收入帶系統(tǒng)”的利益分割機制，即PPP項目的靈活劃分，根據(jù)項目的不同利益條件，兩者都保證實現(xiàn)業(yè)績下，社會資本的收購維持運營的正常盈利能力。

2.5 注重信息溝通與平等協(xié)商

PPP模式下的治理提供公共服務，涉及多個代理人參與供應、效率和服務質(zhì)量問題的選擇。政府和社會資本的不同目標必須通過信息交流、談判、互動和合作等多種手段來實現(xiàn)。在這個過程中，所有部門的利益和表達等，必須通過靈活多樣的方式，在公平談判的基礎上，最大限度地提高對公眾的利益和尊重。

2.6 政治風險規(guī)避策略

在進行PPP項目投資時,投資者首先需要對國家的政策規(guī)定進行全面的梳理和分析,在對我國的未來發(fā)展方向進行科學合理的推測。在投資前,可以邀請在社會上具有較強影響力的投資人參與分析,這樣的手段能夠從最大限度的降低政策變更風險造成的影響。其次,投資者在進行PPP項目投資時,可以與政府投資方約定共擔政策風險原則,以防止由于政府政策變動而造成的經(jīng)濟損失。

結(jié) 語

政府作為PPP合作協(xié)議的履約方之一，應承擔相應監(jiān)督和管理的法律責任。在履行職能的過程中，如果股本的份額發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)，必須遵守法律責令進行更正，并在一段時間內(nèi)處以罰款。此時，如果政府方認為侵犯了其合法權益，政府可以根據(jù)政府采取的行政行為要求行政復議或者提起行政訴訟。