論黨內法規(guī)的本質

李 華，江 苗

(四川師范大學 馬克思主義學院，四川 成都 610066)

黨內法規(guī)建設作為新時代中國法治建設的重要內容，是黨的建設總體結構的根基，貫穿于黨的建設的全方面各環(huán)節(jié)。黨內法規(guī)建設水平既影響著中國共產黨管黨治黨的科學化、制度化、規(guī)范化水平，又影響著中國共產黨的領導水平和執(zhí)政能力,更深刻地影響著法治中國的全面推進。它既是衡量執(zhí)政黨是否成熟的重要標尺,也是走向政黨現(xiàn)代化的必由之路。黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治建設的重要內容，在豐富社會主義法治理論的同時，也引發(fā)了理論界對黨內法規(guī)本質的高度關注與深入思考。

“本質是事物的根本性質，是事物內部相對穩(wěn)定的聯(lián)系，由事物所具有的特殊矛盾構成。透過現(xiàn)象把握其本質是科學的基本任務?！盵1]什么是黨內法規(guī)，區(qū)別其他社會規(guī)范現(xiàn)象的本質是什么，這是理解認識、研究制定和實踐運用黨內法規(guī)的基礎。

一、黨內法規(guī)是立黨管黨治黨歷史經驗的凝結，具有歷史的必然性

“黨內法規(guī)”從提出到不斷完善的過程，是中國共產黨在立黨、管黨、治黨的實踐中，不斷研究新情況，總結新經驗，解決新問題，把握立黨管黨治黨規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律的歷史過程。黨內法規(guī)“是一個歷史形成的概念，也是一個在黨的領導和黨的建設實踐中不斷完善的概念”[2]，更是立黨建黨、管黨治黨歷史經驗的凝結。中國共產黨提出使用和發(fā)展完善的“黨內法規(guī)”，是中國共產黨執(zhí)政治國治黨制度實踐的必然結果，具有歷史發(fā)展之必然和鮮明的中國特色。

(一)新中國成立前“黨內法規(guī)”的產生與發(fā)展

黨紀，即黨的紀律，是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。中國共產黨“是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢”[3]。

中國共產黨在成立之初就通過自己的綱領明確規(guī)定了黨的組織和黨員必須遵守的行為規(guī)則，嚴明了黨的紀律。從黨的二大開始，黨通過自己的章程和相關黨內法規(guī)中明確規(guī)定了黨的紀律，并通過加強和嚴格黨的紀律，不斷增強黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。1938年10月，為了加強黨的監(jiān)督，吸取張國燾分裂黨和紅軍的慘痛教訓，毛澤東同志在中共六屆六中全會上的報告中論及“中國共產黨在民族戰(zhàn)爭中的地位”時指出：“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，必須重申黨的紀律……必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領袖人物也一起遵守紀律，避免再發(fā)生張國燾事件。為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動?！盵4]這是我黨首次明確提出“黨內法規(guī)”的概念。在這次會議上，劉少奇同志在作《黨規(guī)黨法的報告》中第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。[5]但是，當時“黨內法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”無論是內容還是形式都比較簡單，是與“四項最重要的紀律”相并行的概念，是一種“統(tǒng)一各級領導機關的行動”的黨的紀律。它“既是我們黨加強黨建工作的重要制度保障，也是我們黨領導人民進行革命的根本遵循”[6]。這之后很長一段時間里，黨內法規(guī)作為約束黨內活動的規(guī)范，是黨的紀律的重要表現(xiàn)形式。1945年5月劉少奇在作關于修改黨章的報告中又提及“黨的法規(guī)”，認為：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的建造的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！盵7]因此，在新中國成立前，中國共產黨作為革命黨未能執(zhí)掌國家政權，不可能制定約束全體公民和全社會組織的國家法律，只能制定用以約束黨的組織的活動和全體黨員的行為的“黨內法規(guī)”，維護黨的團結統(tǒng)一，以奪取新民主主義革命的勝利。

(二)新中國成立后黨內法規(guī)的不斷發(fā)展

建國以后，黨從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的革命黨，開始向一個領導人民掌握全國政權并進行社會主義革命和社會主義建設的執(zhí)政黨轉變。在順利完成社會主義改造、確立社會主義制度后，處于執(zhí)政地位的黨面臨著必須由過去善于領導階級斗爭向善于領導經濟政治文化建設的轉變。在這個轉變過程中，一些黨內法規(guī)相繼得到發(fā)展與完善，同時憲法和涉及刑法、婚姻等重要的國家法律也相繼得到制定與頒布。黨內法規(guī)與國家法律就在事實上成了相互并行的治黨治國的重要依據。但是，由于西方國家對新中國的封鎖、包圍和軍事威脅，黨的主要領導人嚴重地估計了國際形勢，使得在國內，甚至在黨內，階級斗爭不斷擴大化，“從50年代后期開始，黨和國家的政治生活逐漸不正常，個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類現(xiàn)象滋長起來，削弱以至破壞了黨內民主和人民民主?！盵8]“文化大革命”嚴重破壞了黨和國家的政治生活。國家法律因“砸爛公檢法”而成為擺設，黨內法規(guī)因“踢開黨委鬧革命”而成為虛設。黨和國家的政治生活、黨的建設，尤其民主和法制的建設，受到嚴重破壞。

粉碎“四人幫”以后，針對較為混亂的黨內秩序和國家秩序，1978年12月13日鄧小平同志指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9]同年12月18日，黨的十一屆三中全會公報指出：“根據黨的歷史的經驗教訓，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀?！盵10]隨著黨和國家工作中心的轉移和改革開放事業(yè)的推進，在國家法治建設取得重大進展的同時，黨內法規(guī)建設也取得了重大進展，形成了符合中國國情的黨內法規(guī)制度，“黨內法規(guī)”概念也越來越清晰。1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》第二條首次將黨內法規(guī)定義為：“黨內法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規(guī)章制度的總稱?！?992年10月18日，黨的十四大第一次將“黨內法規(guī)”寫入黨章，以黨的根本大法的方式確認了“黨內法規(guī)”的概念，提出“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規(guī)……”[11]。2013年5月26日，中共中央發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》又對黨內法規(guī)重新作出定義，規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱?！?/p>

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》指出，“建設中國特色社會主義法治體系”，既要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”，也要形成“完善的黨內法規(guī)體系”；《決定》進一步指出，“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法制國家的有力保障”，將黨內法規(guī)體系作為社會主義法治體系的有機組成部分，這是“以創(chuàng)新法治話語的方式回應已經出現(xiàn)并可能在今后很長時間內繼續(xù)存在的問題”[12]，是對中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新。

(三)新時代黨內法規(guī)體系不斷走向成熟

黨內法規(guī)是從嚴治黨最根本的制度依據，健全和完善黨內法規(guī)體系是新世紀、新時代加強黨的制度建設的必由選擇。新中國成立以來特別是改革開放以來，中央制定頒布了一系列重要黨內法規(guī)，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供了重要制度保障。黨的十八大以來，黨更是強調要通過加強黨的制度建設推進從嚴治黨，堅持依規(guī)治黨，堅決把權力關進制度的籠子。但是，由于統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，黨內法規(guī)體系建設總體上比較滯后，還不能很好地適應新世紀、新時代全面從嚴治黨的要求。因此，2013年11月，中央制定頒布《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》，提出要“抓緊制定和修訂一批重要黨內法規(guī)，力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架”， “使黨內生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系打下堅實基礎?！盵13]這是黨歷史上第一次編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強黨的制度建設的戰(zhàn)略工程，為進一步加強黨內法規(guī)制度體系建設注入了新的動力。2018年2月，中共中央又制定和印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》，指出：要“堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨內法規(guī)制度短板”，要“完善黨的組織法規(guī)”“黨的領導法規(guī)”“黨的自身建設法規(guī)”和“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”，使“黨的各方面制度更加成熟、更加定型，增強依法執(zhí)政本領，提高管黨治黨水平，確保黨在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中始終成為堅強領導核心”。[14]

中國共產黨黨內法規(guī)的歷史發(fā)展進程充分表明：中國共產黨黨內法規(guī)應中國共產黨建黨而生，隨中國共產黨的不斷發(fā)展而不斷發(fā)展，是歷史發(fā)展的產物，具有歷史的必然性。黨內法規(guī)因黨而立，因黨而興，因黨而強。黨內法規(guī)姓黨是黨內法規(guī)與生俱來的基因。

二、黨內法規(guī)是執(zhí)政黨執(zhí)政意志的集中表達，具有鮮明的政治性

黨內法規(guī)是中國共產黨的政治意志與政治思想的集中表達，是中國共產黨維護團結統(tǒng)一，提升執(zhí)政能力，實現(xiàn)政治綱領，堅定政治道路，堅持政治路線與政治原則，完成政治目標與任務的有力保證。旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求?！罢涡允屈h內法規(guī)的‘魂’”[15]，黨內法規(guī)具有鮮明的政治性。

(一)黨內法規(guī)是以實現(xiàn)執(zhí)政目標為最終目的

不斷提升黨長期執(zhí)政能力、鞏固和維護黨長期穩(wěn)固執(zhí)政、確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)堅強領導核心，是黨內法規(guī)的制定與執(zhí)行的最終目的?！耙约訌婞h的長期執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設為主線”，“把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨”是新時代黨的建設的總目標。[16]貫徹于黨的各項建設中的制度建設是黨的建設的根本保障。黨內法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內規(guī)章制度，是黨的制度建設重點。黨應當用黨內法規(guī)來規(guī)范黨組織的活動和黨員的行為，應當依黨內法規(guī)來管黨治黨、全面從嚴治黨。加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。

黨自成立以來特別重視依靠黨內法規(guī)制度建設來加強黨的各項建設，保持黨的先進性、純潔性，增強黨的凝聚力、創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力。不過黨的自身各項建設無論多么重要，它自己都不是最終目的。堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，黨的建設的最終目的在于提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，實現(xiàn)黨長期執(zhí)政。在黨內法規(guī)制度體系中，無論是規(guī)范黨的各級組織活動的黨內法規(guī)還是規(guī)范全體黨員行為的黨內法規(guī)，無論是規(guī)范黨的各級組織的產生和職責的黨內法規(guī)還是規(guī)范黨的領導體制機制的黨內法規(guī)，無論是規(guī)范黨的自身建設的黨內法規(guī)還是規(guī)范黨的監(jiān)督活動的黨內法規(guī)，都應當也必須直接或間接服從和服務于黨長期執(zhí)政之目標?！霸谶@個意義上，倘若認為黨規(guī)制度建設主要是為了滿足黨建而非執(zhí)政需要，那就是本末倒置；倘若將黨規(guī)制度建設局限于黨的自身建設范疇，那就矮化了黨規(guī)；倘若在制定黨建方面的法規(guī)時未能心系執(zhí)政，那就是一種近視；倘若黨規(guī)制度安排偏離或者背離了執(zhí)政目標，那就是跑題；倘若將黨規(guī)建設與依法執(zhí)政對立起來，那就是一種錯誤。黨規(guī)建設萬變不離其宗，總是服從和服務于實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政?！盵17]黨內法規(guī)的制定與執(zhí)行，最終目的就是為加強和改善黨的領導、提高黨的建設科學化水平、確保黨始終走在時代前列并成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心、維護和保持共產黨長期和穩(wěn)定執(zhí)政提供堅實有力的制度保障。

(二)黨內法規(guī)是實現(xiàn)依法執(zhí)政的制度保障

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義法治之魂。黨內法規(guī)制度是黨的領導的制度化規(guī)范化的重要體現(xiàn)。黨內法規(guī)體系建設是加強和改善黨的領導，實現(xiàn)依規(guī)治黨、依法執(zhí)政的重要制度路徑。依法執(zhí)政既要求黨依據憲法法律執(zhí)政治國，也要求黨依據黨章和其他黨內法規(guī)管黨治黨，“是新的歷史條件下馬克思主義政黨執(zhí)政的基本方式”[18]?！皥?zhí)政黨必須改善領導方式，將黨政關系奠定在黨規(guī)國法基礎上，在黨內政治生活中越來越傾向于依規(guī)辦事，在國家政治生活中越來越習慣于依法執(zhí)政?！盵19]唯有如此，法治中國的美好愿景才能實現(xiàn)。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。黨內法治是國家法治的前提和保障。實現(xiàn)黨內法治唯有通過依規(guī)治黨。依規(guī)治黨，即依據黨內法規(guī)管黨治黨，是實現(xiàn)黨內法治的基石；是堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，全面推進黨的建設，增強黨的先進性和純潔性，鞏固黨的長期執(zhí)政地位的必然選擇。

依法執(zhí)政的核心問題就是要科學界定并有效調整黨組織與國家立法、行政、司法、監(jiān)察機關，經濟、文化組織和人民團體等非黨組織之間形成的領導與被領導關系。在憲法規(guī)定范圍，這種領導與被領導關系主要由黨內法規(guī)來進行調整和規(guī)范，這些被領導對象與其管理對象之間關系則主要由國家法律或者其內部規(guī)定來進行調整和規(guī)范。但是，黨內法規(guī)通過規(guī)范各級黨委(黨組)的“執(zhí)政”行為，深刻影響被領導的國家立法、行政、司法、監(jiān)察機關，經濟、文化組織和人民團體等非黨組織運行公權力的行為，進而間接影響社會公民的個人行為。因此，黨通過制定和實施黨內法規(guī)來影響國家法律的制定和實施以保證執(zhí)政目標的實現(xiàn)。

(三)黨內法規(guī)是全黨統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)

中國共產黨是執(zhí)政黨，其所有執(zhí)政意志和執(zhí)政活動都將通過黨的各級組織和全體黨員的活動和行為來達到和實現(xiàn)。黨內法規(guī)是調整各級黨組織的活動和全體黨員的行為的規(guī)范。因此，黨必將通過制定黨內法規(guī)來表達自己的執(zhí)政理念、執(zhí)政意志、執(zhí)政思想，必須通過實施黨內法規(guī)來實現(xiàn)自己的執(zhí)政理念、執(zhí)政意志、執(zhí)政思想。黨的執(zhí)政意志必將通過黨內法規(guī)作用于各級黨組織活動和全體黨員行為而得以有效的實現(xiàn)。黨內法規(guī)“在本質上是黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)”[17]13。黨內法規(guī)姓“黨”，具有鮮明的政治性。

黨內法規(guī)不是國家意志的集中體現(xiàn)，也不是其他各民主黨派、社會團體、社會組織的意志體現(xiàn)，而是黨的執(zhí)政意志的集中體現(xiàn)。國家法律體現(xiàn)的是國家意志；政協(xié)和群團的章程規(guī)定體現(xiàn)的是其他政治組織的意志；公司章程、行業(yè)規(guī)定等體現(xiàn)的是其他社會組織的意志。

黨內法規(guī)體現(xiàn)的意志不是制定主體的利益表達，亦不是某個黨委部門、某個地方黨組織的意圖表達，也不是黨員個體意志的簡單相加，更不是個別領導的個人意愿表達，而是全黨整體的意志，是全黨“公意”的體現(xiàn)。作為全黨“公意”的體現(xiàn)，黨內法規(guī)的制定主體、制定內容、制定程序、表現(xiàn)形式受到了嚴格的限制。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》相關規(guī)定，只有黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委才能制定黨內法規(guī)；黨內法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則；黨內法規(guī)制定黨內法規(guī)應當遵循“規(guī)劃與計劃”“起草”“審批與發(fā)布”“適用與解釋”和“備案、清理與評估”的程序實施；起草黨內法規(guī)，“應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展”。因此，制定黨內法規(guī)的過程是充分發(fā)揮黨內民主，尋求最大公約數(shù)、畫出最大同心圓，最大程度凝聚黨員意志的思想統(tǒng)一過程。

中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的?！盵20]黨內法規(guī)是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護黨的團結統(tǒng)一、完成黨的任務的根本保證，是提升黨的先進性和純潔性、增強抵御風險和拒腐防變能力、加強和鞏固黨長期執(zhí)政地位的制度保障，應當也必須充分而全面地體現(xiàn)中國共產黨的執(zhí)政意志，具有鮮明的政治性。

三、黨內法規(guī)是管黨治黨的黨內規(guī)章制度，具有特定的規(guī)范性

規(guī)范實質是指引、約束人的行為活動的規(guī)則。規(guī)范既有特定的構成要素，也因其制定主體、約束內容、表達形式的不同而區(qū)分不同的規(guī)范類型，如道德規(guī)范，法律規(guī)范，習俗規(guī)范，宗教規(guī)范、科技規(guī)范等。黨內法規(guī)在功能上是中國共產黨的組織制定的、作用于全體黨員行為和各級黨組織活動的行為規(guī)范。它既具有規(guī)范的一般性，又具有自己的特殊性。

(一)黨內法規(guī)是以黨務關系為調整對象的規(guī)范

黨內法規(guī)是黨制定的調整黨組織和黨員在活動、行為過程中所形成的黨務關系的規(guī)范。黨的執(zhí)政地位決定著黨組織和黨員在黨務關系中既可以與其他黨組織和黨員之間形成黨內關系，也可以與被領導對象(如國家立法、行政、司法機關，政協(xié)機關，人民團體、企事業(yè)單位和其他社會組織)形成黨外關系。據此可以將黨內法規(guī)區(qū)分為調整黨內關系的黨內法規(guī)和調整黨外關系的黨內法規(guī)。當黨內法規(guī)調整黨組織之間、黨組織與黨員之間和黨員之間的黨內關系時，黨內法規(guī)作用的主體各方都是黨組織或者黨員。當黨內法規(guī)調整黨的領導和執(zhí)政活動領域中黨組織與非黨組織的關系時，一方主體是黨組織，而另一方是立法、行政、司法、監(jiān)察機關或者經濟、文化組織、人民團體等。但無論是調整黨內黨務關系還是調整黨外黨務關系，一般而言，黨內法規(guī)最終作用的主體應當是黨務關系中的黨的各級組織和全體黨員，而不應是其他。

(二)黨內法規(guī)是直接作用黨組織活動和黨員行為的規(guī)范

“只是由于我表現(xiàn)自己，只是由于我踏入現(xiàn)實的領域，我才進入受立法者支配的范圍。對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象?！盵21]黨內法規(guī)理應亦如此。黨內法規(guī)直接調整的是各級黨組織的活動和全體黨員行為，不是黨員的內心活動或者思想觀念，更不是非黨組織的活動和非黨員的行為。其一，黨內法規(guī)是直接調整黨組織和黨員行為的規(guī)范，而不直接調整黨員的內心活動和思想觀念。即便是與黨的思想建設有關的黨內法規(guī)，調整的也是黨的思想建設中“行為”而非思想本身，解決的“誰來建設、建設什么、怎么建設等行為問題”[17]14。同時，黨內法規(guī)是通過對黨內過去發(fā)生的事實運用價值判斷進行確認并用來規(guī)范未來某一類行為的規(guī)范。因此，黨內法規(guī)不是針對特定黨組織個體或黨員個體的，而是針對具有相同特性的個體普遍適用的行為規(guī)范。其二，黨內法規(guī)調整的是黨組織活動和黨員行為的規(guī)范，而不直接調整非黨組織的活動和非黨員的行為。黨內法規(guī)與國家法律的重要區(qū)別就在于黨內法規(guī)的調整對象是黨的各級組織和全體黨員，國家法律的調整對象是包括共產黨員在內的自然人、法人和其他組織。正如習近平指出“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求?！盵22]因此，盡管黨內法規(guī)是以黨務關系為調整對象的規(guī)范，但它直接調整的是黨務關系中黨組織和黨員的行為，不直接調整非黨組織和非黨員的行為。

(三)黨內法規(guī)是具有特定邏輯結構的規(guī)范

行為規(guī)范的邏輯結構一般包括假定、行為模式和后果三個基本部分。黨內法規(guī)作為調整行為的規(guī)范，也有著嚴密的邏輯結構：假定、行為模式和黨內法規(guī)后果。假定是黨內法規(guī)中指出適用法規(guī)規(guī)則的前提、條件或情況的部分。行為模式是黨內法規(guī)中具體要求黨組織和黨員可以做什么、應當做什么和禁止什么的部分。黨內法規(guī)后果是黨內法規(guī)對黨組織活動和黨員行為的合法性和有效性作出的評價。因肯定性評價和否定性評價的不同而可以將黨內法規(guī)后果分為黨內法規(guī)的否定性結果和肯定性結果兩類：一方面，如果黨務關系主體不按照黨內法規(guī)所規(guī)范的行為指引模式或者違背黨內法規(guī)，則通過黨內監(jiān)督懲戒機制，追究其相應的后果，嚴重的則可能受到黨內處分。如：根據《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定，對黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定給予相應的紀律處理或者處分；根據《中國共產黨問責條例》規(guī)定，對黨組織和黨的領導干部違反黨章和其他黨內法規(guī)，不履行或者不正確履行職責的，依照規(guī)定予以問責。另一方面，自覺遵守黨內法規(guī)的，通過黨內激勵機制(保證性、倡導性規(guī)范調整)加以保護、贊許和給予精神或物質獎勵。如：《中國共產黨黨內功勛榮譽表彰條例》規(guī)定，黨內功勛榮譽表彰是“指通過授予勛章、榮譽稱號，表彰以及頒發(fā)紀念章等形式，對黨員、黨組織等進行褒獎”。黨內法規(guī)缺少規(guī)范的任何一項構成要素，黨內法規(guī)就不具備充足的規(guī)范性，不符合規(guī)范性的要求，就很難對黨的各級組織的活動和全體黨員的行為產生確定、有效、有力的指引與評價。

黨內法規(guī)是調整黨務關系、作用黨員行為、具有特定邏輯結構的規(guī)范。黨內法規(guī)的規(guī)范性要求制定和實施黨內法規(guī)還應當考慮：“適度公開”能為黨員所知曉，“寬嚴適度”能為黨員所遵守。

四、黨內法規(guī)是以黨員義務為主為調整機制的規(guī)范，具有義主權輔的道德性

黨內法規(guī)是維護黨的團結統(tǒng)一、完成黨的任務的重要保證，其目的在于實現(xiàn)黨的綱領與目標，體現(xiàn)黨的意志，是以黨的整體利益、黨員義務為主，黨員個體利益、黨員的權利為輔的規(guī)范體系。這是黨內法規(guī)體系建構區(qū)別國家法律體系建構的最為重要的區(qū)別。國家法律是以保障公民權利、維護公民利益為軸心建構起來的體系。黨內法規(guī)體系是以履行黨員義務、維護黨的利益為軸心建構起來的體系。因此，黨內法規(guī)調整的是義利不平衡的關系，其體現(xiàn)的是一種義務本位的思想，具有義主權輔的道德性。

(一)黨員義務重于黨員權利

首先，黨員義務是黨員先進性標準的具體體現(xiàn)，是黨員必須遵守的、發(fā)揮先鋒模范作用的根本行為準則，具有先決性、主導性。沒有黨員義務黨將不黨。黨內法規(guī)體系是以設定黨員義務為核心而建立起來的規(guī)范體系。這是由黨的性質、黨的綱領、黨的宗旨所決定的。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。只有高度地團結統(tǒng)一、行動一致，黨才具有強大的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。黨章第一條規(guī)定，一個人只有“承認黨的綱領和章程，愿意參加黨的一個組織并在其中積極工作、執(zhí)行黨的決議和按期交納黨費”，才可以申請入黨。黨章第五條、第六條規(guī)定，申請入黨的人必須經過預備期考察才能成為正式黨員，預備黨員必須面向黨旗進行入黨宣誓。因此，入黨是完全志愿的，必須無條件承諾：“擁護黨的綱領，遵守黨的章程，履行黨員義務，執(zhí)行黨的決定，嚴守黨的紀律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作，為共產主義奮斗終身，隨時準備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨”。[20]28-29

其次，黨員權利是由黨的全國代表大會明確規(guī)定的、全體黨員平等享有和行使的、體現(xiàn)黨內民主的政治民主權利，具有派生性、從屬性。沒有黨員義務黨將不黨，沒有黨員權利黨亦難成黨。黨員權利不是黨員為實現(xiàn)個人利益而可以自愿選擇的公民權利，而是為了維護黨的團結、完成黨的任務、實現(xiàn)黨的利益而賦予黨員享有并應當積極履行的黨內政治民主權利。黨章是最根本的黨內法規(guī)，其他所有黨內法規(guī)都是基于黨章的邏輯展開。黨章規(guī)定黨員義務目的在于保障黨執(zhí)政目標的實現(xiàn)。黨章賦予黨員權利的直接目的就是保證黨員義務得到全面履行。黨員權利的實質是黨員民主權利，是為發(fā)展黨內民主、健全黨內生活、堅持民主集中制、增強黨的生機活力而應當積極行使的黨員權利。因此，因義而設權，黨員權利具有派生性、從屬性。黨章先在第三條明確黨員必須履行的義務后，再在第四條中明確規(guī)定黨員享有的權利。黨章對黨員義務和黨員權利規(guī)定的順序也略見黨員義務重于黨員權利。這與憲法先賦予公民權利設定公民義務之規(guī)定完全不同。

第三，黨員權利與黨員個人權利是完全兩個不同的概念。黨員權利是黨章第四條賦予的，《中國共產黨黨員權利保障條例》對其內容、行使與保障進行細化的，體現(xiàn)《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規(guī)定的黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權四個方面的黨員民主權利。黨員權利不等于黨員的權利，有別于公民的權利。一般而言，黨員個人權利既包括國家法律規(guī)定黨員作為公民可以享有的權利，也包括黨內法規(guī)規(guī)定黨員可以享有的權利。公民在自愿申請入黨、通過入黨宣誓、成為一名正式黨員時，意味著公民可以享有的個人權利通過公民的志愿讓渡而在減少，作為黨員要承擔的義務而在增多。同時，黨員隨著在黨內干部級別提升，其承擔的義務還會進步增多，個人的權利在數(shù)量上還會進一步減少。

(二)黨員義務多于黨員權利

黨員義務多于黨員權利既表現(xiàn)在黨內法規(guī)對黨員義務的規(guī)定在數(shù)量上遠遠大于對黨員權利的規(guī)定，也表現(xiàn)在黨員權利是黨員不能自由選擇或放棄而應積極行使的政治權利。黨員義務和黨員權利不是如國家法律對公民權利和公民義務的規(guī)定一樣是“數(shù)量上的等值關系”。[23]

黨員義務是黨員必須遵守的、發(fā)揮先鋒模范作用的行為準則，涉及黨內法規(guī)的全部。黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則都大量規(guī)定了黨的組織和黨員“必須”遵守和“應當”履行的義務性規(guī)定，數(shù)量上遠遠大于對黨員權利的規(guī)定。同時，黨員履行義務會損及自己的個人利益，導致個人利益的減損。比如：黨員應當“在生產、工作、學習和社會生活中起先鋒模范作”；應當“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻”；應當“堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”；應當“在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”；等等。這些義務皆屬為公而忘私、損私。一個人從普通群眾變成黨員后，得到的變少，失去的變大，奉獻的變多?！包h員義務無論是在質量上還是在數(shù)量上都要多于權利，這是黨的先進性和純潔性的內在要求，是由黨的‘三個代表’屬性決定的，符合黨的性質和宗旨?！盵15]216

黨員權利是黨內法規(guī)賦予黨員享有的并應當積極行使的民主權利?！包h內民主是黨的生命，是黨內政治生活積極健康的重要基礎。”[24]黨員行使黨員權利不是為了實現(xiàn)自己的個人利益，而且為了更好地履行黨員義務，保障黨內民主、健全黨內生活、維護黨的團結、完成黨的任務、實現(xiàn)黨的利益，服務于黨的先進性和純潔性建設，服務于黨的長期執(zhí)政能力建設。因此，黨員應當積極行使黨員權利。如《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第三十六條規(guī)定：“黨員應當本著對黨和人民事業(yè)高度負責的態(tài)度，積極行使黨員權利，履行下列監(jiān)督義務：(一)加強對黨的領導干部的民主監(jiān)督，及時向黨組織反映群眾意見和訴求；(二)在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，揭露和糾正工作中存在的缺點和問題；(三)參加黨組織開展的評議領導干部活動，勇于觸及矛盾問題、指出缺點錯誤，對錯誤言行敢于較真、敢于斗爭；(四)向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，堅決反對一切派別活動和小集團活動，同腐敗現(xiàn)象作堅決斗爭。”

(三)黨員義務是目的而黨員權利是手段

1945年黨的七大首次將“黨員權利”明確寫入黨章。同時，劉少奇在黨的七大上作《關于修改黨章的報告》，報告中指出：“在黨章上規(guī)定黨員的這些權利，會提高黨員群眾的積極性和責任心，保障黨員群眾對于一切損害黨的利益的現(xiàn)象進行斗爭，并且給黨以武器有效地來反對驕傲自大的官僚主義、命令主義，來改善黨的領導者和被領導者之間的關系，并因此而來改善黨的各種工作”。[11]104可見，黨章關于黨員權利的規(guī)定，目的在于更好地發(fā)揮黨員作用，推進黨的事業(yè)。因此，黨員權利，不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段。黨員“履行黨員義務才是其全部活動的最終目的和價值追求，其享有的黨員權利僅僅是作為為了更好履行義務而擁有的手段、方法?！盵25]黨內法規(guī)必須以高標準、嚴要求對待黨的各級組織和全體黨員，樹立崇高的紀律標桿，堅持紀法分開、紀在法前、紀嚴于法。

黨內法規(guī)是指中國共產黨黨內特定主體制定的，反映黨立黨建黨管黨治黨歷史經驗的，以維護黨的團結統(tǒng)一和完成黨的任務為目的的，以黨員義務為主要、黨員權利為輔助的調整機制的，約束黨的各級組織和全體黨員的活動和行為的規(guī)范總稱。它是中國共產黨立黨建黨、管黨治黨歷史經驗的凝結，具有歷史的必然性；它是中國共產黨執(zhí)政意志的集中體現(xiàn)，具有鮮明的政治性；它是約束中國共產黨的各級組織活動和全體黨員行為的規(guī)范，具有特定的規(guī)范性；它是以中國共產黨黨員義務為主導、黨員權利為輔助的規(guī)范，具有義主權輔的道德性。黨內法規(guī)的歷史的必然性、鮮明的政治性、特定的規(guī)范性和義主權輔的道德性有機統(tǒng)一，共同構成黨內法規(guī)區(qū)別于其他社會規(guī)范的本質屬性。只有堅持黨內法規(guī)的歷史的必然性，才能從歷史發(fā)展的眼光，不斷豐富和發(fā)展黨內法規(guī)；只有堅持黨內法規(guī)的鮮明的政治性，才能從講政治的高度，自覺維護黨內法規(guī)的權威，維護黨的領導、黨的權威和黨中央的權威；只有堅持黨內法規(guī)的特定的規(guī)范性，才能用法治的思維，自覺學習、遵守、運用黨內法規(guī)，保證全黨團結統(tǒng)一和行動一致；只有堅持黨內法規(guī)的義主權輔的道德性，才能從倫理道德的視角，深刻理解黨的階級性、先進性、純潔性，自覺堅持和擁護黨的領導。