土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法實(shí)現(xiàn)：權(quán)利展開(kāi)及其實(shí)現(xiàn)路徑

孫鵬飛

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(2018年1月2日)規(guī)定，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”可見(jiàn)，“三權(quán)分置”思想及其實(shí)踐已成為深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革之基本方向，并為相關(guān)法律編纂與修改提供了重要的理論前提和基礎(chǔ)。世界經(jīng)驗(yàn)也表明，一個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定在很大程度上受農(nóng)村改革情況影響[1]211。然而，當(dāng)前我國(guó)法學(xué)界對(duì)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的諸多問(wèn)題存在較大分歧，難以達(dá)成共識(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尤甚。2018年12月修訂的《農(nóng)村土地承包法》與《民法典物權(quán)編(草案)》(一、二次審議稿)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)等關(guān)鍵問(wèn)題認(rèn)定也存在法律規(guī)整安排上的抵牾，顯露出評(píng)價(jià)矛盾。這將很大程度上限制農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法展開(kāi)，尤其是“新興”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，難以發(fā)揮法的制度化構(gòu)建與實(shí)踐功能。“構(gòu)筑科學(xué)思想大廈的工具”[2]9，法體系是由諸多法概念所構(gòu)成的。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法實(shí)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行一番淺陋的探討，以期對(duì)理論與實(shí)踐有所助益。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的厘定：在物權(quán)與債權(quán)之間

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為“三權(quán)分置”改革之關(guān)鍵。其法律性質(zhì)又為其靈魂之所在。學(xué)界對(duì)此眾說(shuō)紛紜，觀點(diǎn)莫衷一是。主要有三種學(xué)說(shuō)。

一是“物權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬用益物權(quán)。理由主要有如下幾種。首先是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與中央政策相契合，又能滿(mǎn)足其作為抵押權(quán)之客體的法律要求[3]。其次是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化對(duì)保持農(nóng)地生產(chǎn)之可持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展有所助益。其能提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的投資與生產(chǎn)熱情，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展[4]。再次是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)屬性之界定與“三權(quán)分置”的改革現(xiàn)實(shí)不相契合，其二元結(jié)構(gòu)也與民法基本原理相違背，且有區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不清的弊端[5]。最后是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的一種次級(jí)用益物權(quán)具有理論可能性，不存在法理障礙[6]。正如劉俊教授所言，“中國(guó)的土地制度是以土地使用權(quán)為核心的，土地使用權(quán)制度是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)權(quán)利，并相當(dāng)于傳統(tǒng)民法理論中的所有權(quán)?！盵7]189土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一種土地使用權(quán)。

二是“債權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為一種債權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于承包土地的“債權(quán)型利用”，在性質(zhì)上屬于債權(quán)[8-9]。其理由主要如下，首先將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為債權(quán)符合中央政策精神。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其權(quán)利的轉(zhuǎn)讓需經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。也就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不具備獨(dú)立的處分權(quán)，這就與物權(quán)“占有、使用、收益、處分”之權(quán)能相抵觸。其次將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為租賃債權(quán)，從而可通過(guò)權(quán)利質(zhì)權(quán)去實(shí)現(xiàn)其擔(dān)保功能[10]。最后是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)化與我國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐相契合，大部分農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)均采用租賃的方式進(jìn)行[11]。

三是“折中說(shuō)”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利存續(xù)狀態(tài)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行具體認(rèn)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)。如若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)登記公示，則屬于租賃債權(quán)，若經(jīng)登記公示，則屬于用益物權(quán)[12]。王利明教授認(rèn)為可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行二元區(qū)分：短期的具有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與長(zhǎng)期穩(wěn)定的具有物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)[13]。蔣楠教授也認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具債權(quán)與物權(quán)的性質(zhì)，既有利于未來(lái)《民法典物權(quán)編》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入規(guī)制范疇的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，亦有利于《民法典物權(quán)編》與修訂后的《農(nóng)村土地承包法》的體系之協(xié)調(diào)[14]。

筆者支持“折中說(shuō)”。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)。理由如下，首先，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行二元化處理契合中央政策之要求，更能滿(mǎn)足對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行高效利用的實(shí)踐需求。中央政策要求穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，保護(hù)耕地，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。這是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在之根本前提。只要堅(jiān)持這個(gè)前提，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)抑或債權(quán)并無(wú)不適之處。同時(shí)，中央政策主張更多注重在“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”(1)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確指出，完善“三權(quán)分置”辦法的核心要義就是，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。，由此促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，優(yōu)化資源配置。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)更能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包土地的價(jià)值，增進(jìn)農(nóng)民的福祉，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)的性質(zhì)并不違反民法原理。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非一個(gè)靜止的整體，只是物權(quán)與債權(quán)單一對(duì)立權(quán)利元素之組合。毋寧說(shuō)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)正是存在于這些個(gè)別的法規(guī)范表達(dá)之中。只要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)一個(gè)整體的法價(jià)值與法秩序的確認(rèn)，以及存在于一個(gè)法規(guī)范與法價(jià)值體系的更新與續(xù)造過(guò)程之中，而這些更新與續(xù)造僅以此前所追求的目的相關(guān)聯(lián)，并未脫離規(guī)范的建構(gòu)路徑。那么我們則可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作整體性理解與表達(dá)，理解為物權(quán)與債權(quán)的規(guī)范體系契合性與價(jià)值關(guān)聯(lián)性的整合。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)建為一種要件性權(quán)利，構(gòu)造兩權(quán)體系結(jié)構(gòu)，即物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)使用目的的指引，形式要件與實(shí)質(zhì)要件之合目的性的組合，從而可走向兩種不同方向的權(quán)利路徑。對(duì)此不必杞人憂(yōu)天，過(guò)分擔(dān)憂(yōu)權(quán)利體系的崩裂與混亂，而只需回歸私法核心精神。私法自治關(guān)鍵在于選擇自由，理性的自然人自然會(huì)選擇對(duì)自己利益最大化的路徑，法律只需指引，并對(duì)此進(jìn)行一定的約束。在不突破法律邊界的前提下，誠(chéng)然應(yīng)使當(dāng)事人之自由意志得到充分實(shí)現(xiàn)，此等舉措對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也大有裨益。

最后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)有利于法體系的整體協(xié)調(diào)。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行債權(quán)化處理，而《民法典物權(quán)編(草案)》(一、二次審議稿)將其規(guī)制為一種用益物權(quán)?？梢?jiàn)，將其單一認(rèn)定為物權(quán)與債權(quán)都存在不妥之處。立法實(shí)踐實(shí)質(zhì)上已對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)進(jìn)行了二元化處理。質(zhì)言之，在特別法《農(nóng)村土地承包法》中將其債權(quán)部分進(jìn)行規(guī)定，提供規(guī)范供給。在《民法典物權(quán)編》中對(duì)其物權(quán)部分進(jìn)行規(guī)整。如此安排既不會(huì)使《民法典》內(nèi)部存在體系矛盾，又使得民法整體體系和諧統(tǒng)一。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)構(gòu)建

法律中的權(quán)利慣常的定義是，法律為了滿(mǎn)足某人的需要而賦予他的一種“意思的力”或“法律的力”[15]276-277。權(quán)利是私法的核心，若想構(gòu)建私法體系，權(quán)利結(jié)構(gòu)的構(gòu)建之重要性自不待言。茲分別從內(nèi)容性與關(guān)系性?xún)蓚€(gè)維度構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)

首先需對(duì)承包地“三權(quán)”的內(nèi)容安置問(wèn)題進(jìn)行體系化澄清。需指明的是，三權(quán)分別是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體土地所有權(quán)表達(dá)了承包地的所有權(quán)歸屬，乃是集體所有。 農(nóng)民集體土地所有權(quán)之性質(zhì)儼然決定了管理權(quán)能為其必要組成部分[16]。因而需土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮其管理之職能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一種資格權(quán)。其權(quán)利主體歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部中的農(nóng)戶(hù)[17]。需強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律效力，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式之現(xiàn)代化[18]402。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以是一種債權(quán)，亦可以為一種用益物權(quán)，其本質(zhì)上屬于一種土地使用權(quán)。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)的構(gòu)建層面，可通過(guò)類(lèi)型組合的方式進(jìn)行法的展開(kāi)。具言之，首先確定權(quán)利，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利進(jìn)行厘定，明確其性質(zhì)，使其權(quán)利之法位置不會(huì)缺失，這是對(duì)權(quán)利的展開(kāi)路徑的起點(diǎn)。接著是充實(shí)權(quán)利，對(duì)權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行明確的規(guī)定，而不至于使其遁入權(quán)利空洞與權(quán)利虛化的窠臼。譬如規(guī)制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本內(nèi)容，其占有、使用、收益的權(quán)能，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)利行使方式。緊接著為限制權(quán)利，對(duì)權(quán)利進(jìn)行目的限縮，對(duì)權(quán)利范圍在目的的指引下進(jìn)行一定程度的限制，防止權(quán)利過(guò)于泛化。譬如對(duì)物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利變動(dòng)模式進(jìn)行規(guī)制，采取登記生效主義。最后是對(duì)權(quán)利的保障，嵌入對(duì)權(quán)利進(jìn)行保障與救濟(jì)之法規(guī)整，從而增強(qiáng)權(quán)利的法效果與法力量。譬如征收后的補(bǔ)償方案。通過(guò)此等權(quán)利內(nèi)容體系的構(gòu)建，最終形成確定權(quán)利——充實(shí)權(quán)利——限制權(quán)利——保障權(quán)利的權(quán)利內(nèi)容構(gòu)造類(lèi)型組合。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)

以體系的形式表現(xiàn)法規(guī)范，乃是法學(xué)最重要的任務(wù)之一[19]16。因此需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行體系化的梳理，方可揭開(kāi)其“神秘面紗”。

構(gòu)建權(quán)利關(guān)系序列譜系時(shí)，代表性的是“權(quán)能分離“理論。依據(jù)“權(quán)能分離”理論，任何他物權(quán)之生成須具有母權(quán)基礎(chǔ)。所有權(quán)是生成他物權(quán)的根據(jù)與母權(quán)[20]24，98。他物權(quán)與其母權(quán)之客體為同一宗土地。具言之，集體土地所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之母權(quán)，后者由前者派生產(chǎn)生，無(wú)法脫離其權(quán)利之輻射范疇。前者通過(guò)讓渡出部分權(quán)能給予后者，從而使得后者在獲得身份標(biāo)識(shí)的前提下充實(shí)其權(quán)利之內(nèi)容，同時(shí)也為其合理性之證明提供素材。同理，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)，后者構(gòu)成子權(quán)。前者是后者進(jìn)行權(quán)利展開(kāi)與實(shí)現(xiàn)的歸依與前提，如若前者權(quán)利出現(xiàn)缺失或瑕疵，后者自然會(huì)失去法依據(jù)，會(huì)影響其權(quán)利的行使與實(shí)現(xiàn)。

可能會(huì)有的質(zhì)疑， “三權(quán)分置”之物權(quán)結(jié)構(gòu)有悖于物權(quán)原理，與“一物一權(quán)”理論相抵牾，難以嵌入“權(quán)能分離”之理論。在“債權(quán)說(shuō)”之理論學(xué)說(shuō)中已然論證十分充分。需要回應(yīng)的是，首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非無(wú)法產(chǎn)生，其具有母權(quán)基礎(chǔ)。根據(jù)之前所論述的“權(quán)能分離”理論所建構(gòu)起的母子結(jié)構(gòu)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為母權(quán)分離出相應(yīng)的權(quán)能衍生了作為子權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有法理論的支撐，并非無(wú)源之水。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法概念的設(shè)置并未違背“一物一權(quán)”原則?！耙晃镆粰?quán)原則”之內(nèi)涵在于一物之上只應(yīng)有一個(gè)所有權(quán)，不應(yīng)出現(xiàn)互相矛盾之物權(quán)[21]323。在農(nóng)村承包地本就只有一個(gè)所有權(quán)，即集體土地所有權(quán)。并沒(méi)有違背一物只能有一個(gè)所有權(quán)的物權(quán)法理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，然物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相迥異的用益物權(quán)，兩者共同作用在一物之上并不會(huì)產(chǎn)生體系矛盾。最后，可通過(guò)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行體系的再解構(gòu)。將其安置為雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，在物權(quán)與債權(quán)的雙向展開(kāi)下，能夠使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮更好的體系效應(yīng)，更有利其法實(shí)現(xiàn)。這樣也能夠在形成新的路徑依賴(lài)之前提下最大化的減少制度變遷之成本。

構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)需采用母子結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)利的體系安置。在此基礎(chǔ)進(jìn)行體系的進(jìn)一步再解構(gòu)，進(jìn)行更為純粹意義上的體系關(guān)系涵攝，從而形成梯級(jí)權(quán)利序列。該序列分為三級(jí)。集體土地所有權(quán)為第一級(jí)，是屬于法邏輯上的屬層級(jí)，處于核心的地位，后面的層級(jí)是在其涵射的基礎(chǔ)上成立的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處于第二級(jí)，屬于法邏輯上的次屬層面，其是第一級(jí)的種， 是第三級(jí)的屬。在權(quán)利梯級(jí)序列中起到過(guò)渡與橋梁的工具作用。由此可以衍生出第三級(jí)，也可以戛然而止，就此進(jìn)行權(quán)利序列的終結(jié)。具體如何安排，需由權(quán)利人通過(guò)對(duì)其利益最大化的考量自由安排。這是一個(gè)中間環(huán)節(jié)，通過(guò)這一環(huán)節(jié)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由此分離權(quán)能進(jìn)行權(quán)利組合產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以就此終結(jié)后續(xù)權(quán)利的產(chǎn)生。就像上膛的子彈，射不射出取決于權(quán)利人的意思自治，而一旦射出，則木已成舟，無(wú)法再追溯回之前的權(quán)利了。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處于第三級(jí)，在法邏輯層面屬于種，由第二級(jí)產(chǎn)生。處于法利益安排的目的范疇，是具體化安排的體系顯現(xiàn)。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法實(shí)現(xiàn)路徑

(一)廓清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法體系脈絡(luò)

通過(guò)前文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律性質(zhì)與權(quán)利結(jié)構(gòu)的審視，可知要使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得到更好的法實(shí)現(xiàn)，首要任務(wù)即安置好各種權(quán)利之法位置。各項(xiàng)改革都需堅(jiān)持底線思維。就土地改革而言，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民利益就是其需堅(jiān)持之底線(2)參見(jiàn)《習(xí)近平在農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)》， 載《人民日?qǐng)?bào)》2016年4月29日，第1版。。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度之 “魂”[22]。必須要確立集體土地所有權(quán)的中心位置，作為“三權(quán)分置”的制度核心指引。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)儼然具有社會(huì)保障之功能[23]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)村農(nóng)戶(hù)，農(nóng)村農(nóng)戶(hù)需具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之資格問(wèn)題是關(guān)涉農(nóng)村改革的一個(gè)重大且不能回避的問(wèn)題[24]。在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法安置時(shí)尤其需保護(hù)原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之權(quán)利與承包資格，以此作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度之壓艙石[25]。進(jìn)言之，實(shí)行“三權(quán)分置”并不是弱化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，絕不是去“承包”。相反，該制度安排是為了強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)其利用與收益的實(shí)際價(jià)值。同時(shí)需防止經(jīng)營(yíng)權(quán)虛化承包權(quán)，不能讓經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)異化為實(shí)質(zhì)上承包權(quán)之買(mǎi)賣(mài)[26]。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中衍生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其顯示了承包農(nóng)戶(hù)基于自主的意愿以出租、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)果[27]。換言之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)化與市場(chǎng)化服務(wù)的。從法律邏輯與政策要求之維度看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即為流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[28]。

(二)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)縱深發(fā)展

回到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，過(guò)于偏執(zhí)囿于“穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)”可能會(huì)引致新的 “不在地主”[29]46。亦即會(huì)造成農(nóng)村承包戶(hù)荒置土地而對(duì)其不利用或低效利用，使土地得不到有效利用，此對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)村承包戶(hù)極為不利?？傮w上，目前農(nóng)戶(hù)在其承包地自耕自營(yíng)仍為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之主流[30]。為了更好地貫徹政策，提高農(nóng)戶(hù)進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)的積極性，需進(jìn)行制度層面的深度思考。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制之核心在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的穩(wěn)定性與積極性問(wèn)題[31]。需通過(guò)制度激勵(lì)，建構(gòu)承包農(nóng)戶(hù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的利益共同體機(jī)制[32]。以此促進(jìn)雙方之間的合作，從而作出互利協(xié)同型的行為選擇。這就需要安置權(quán)利賦予之法技術(shù)安排。即賦予農(nóng)戶(hù)更具保障且完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓權(quán)的價(jià)值[33]。

(三)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法安置路徑

在“三權(quán)分置“視閾下，首先需明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)。通過(guò)設(shè)置雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)解構(gòu)為物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。分別規(guī)定在未來(lái)的《民法典物權(quán)編》與修訂后的《農(nóng)村土地承包法》之中。具言之，在《民法典物權(quán)編》中規(guī)制物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定。其次，物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，其權(quán)能包括占有、使用、收益、處分。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押[34]、入股等流轉(zhuǎn)方式。其變動(dòng)模式采取登記生效主義，需在相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記才能發(fā)生物權(quán)效果。之所以這樣設(shè)置是基于物權(quán)法定與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利穩(wěn)定之考慮。同時(shí)應(yīng)規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變經(jīng)營(yíng)地的農(nóng)業(yè)用途。在權(quán)利設(shè)立與轉(zhuǎn)讓時(shí)不得超過(guò)承包期的剩余期限。對(duì)于債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則由當(dāng)事人通過(guò)意思自治簽訂合同實(shí)現(xiàn)。約定的經(jīng)營(yíng)期不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變經(jīng)營(yíng)地的農(nóng)業(yè)用途。最后，物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都可通過(guò)繼承而繼受取得。繼承內(nèi)容依繼承法規(guī)定，經(jīng)營(yíng)明確主體身份可繼承。對(duì)涉及征收時(shí)的補(bǔ)償費(fèi)等方案進(jìn)行法律規(guī)整安排。

五、結(jié)語(yǔ)

地者，政之本也。正如學(xué)者所言，任何一個(gè)國(guó)家的土地制度無(wú)疑都會(huì)與其歷史、現(xiàn)實(shí)和發(fā)展目標(biāo)充分關(guān)聯(lián)[35]。在我國(guó)《民法典》即將編纂完成之際，需明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為一種兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)之權(quán)利。通過(guò)確定權(quán)利——充實(shí)權(quán)利——限制權(quán)利——保障權(quán)利的權(quán)利構(gòu)造類(lèi)型組合構(gòu)建其內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)。在關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯現(xiàn)為一種第三級(jí)的子權(quán)利。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建物權(quán)與債權(quán)雙軌并行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法實(shí)現(xiàn)路徑。需特別指出的是，筆者囿于能力所限，研究中有許多不足與缺陷之處。真理越辯越明，追求良善的法律需進(jìn)行有效的辯論。正如古希臘先賢亞里士多德所言，“要使事物合乎正義(公平)，須有毫無(wú)偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡。”[36]169設(shè)計(jì)出合乎正義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度亦即相關(guān)研究之歸宿。前路漫漫，需吾輩共同努力之。