關(guān)于礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的若干思考

【摘 要】當(dāng)前我國(guó)正在謀劃布局“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用工作。加強(qiáng)和改善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控，對(duì)于構(gòu)建礦產(chǎn)資源管理長(zhǎng)效機(jī)制、支撐生態(tài)文明建設(shè)、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序運(yùn)行具有重要意義。本文分析了我國(guó)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控面臨的形勢(shì)與環(huán)境，總結(jié)了礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的探索與實(shí)踐，提出了建立礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機(jī)制的設(shè)想與思路。

【關(guān)鍵詞】礦產(chǎn)資源；宏觀調(diào)控；形勢(shì)；實(shí)踐；機(jī)制

礦產(chǎn)資源是工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中重要的生產(chǎn)要素及物質(zhì)能量流的載體，其后續(xù)產(chǎn)品狀況及其在社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、分配中的運(yùn)行與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域息息相關(guān)。加強(qiáng)和完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控，認(rèn)清調(diào)控形勢(shì)，總結(jié)調(diào)控實(shí)踐，建立調(diào)控機(jī)制，對(duì)于新形勢(shì)下構(gòu)建礦產(chǎn)資源管理長(zhǎng)效機(jī)制、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序運(yùn)行具有重要意義。

一、礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控面臨的形勢(shì)與環(huán)境

“十三五”時(shí)期將是我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的攻堅(jiān)時(shí)期。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)深入推進(jìn)，礦產(chǎn)資源保障壓力日益加大，資源環(huán)境約束更加凸顯，礦產(chǎn)資源管理面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境更趨復(fù)雜，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控形勢(shì)緊、任務(wù)重。

1.礦產(chǎn)資源供需矛盾突出、保障壓力加大

一是礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量呈減少趨勢(shì)，從國(guó)內(nèi)已探明儲(chǔ)量來(lái)看，我國(guó)45個(gè)主要礦種到2020年可以保證消費(fèi)需求的僅9種，其中鈾、鐵、錳、鉻、銅、鉛、鋅、鋁土礦、鎳、鉑族金屬、金、鉀鹽、金剛石等13個(gè)緊缺礦產(chǎn)的供需形勢(shì)尤為嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)保障能力不容樂(lè)觀。二是礦產(chǎn)資源需求呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2013年我國(guó)一次能源消費(fèi)量達(dá)37.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2009年增長(zhǎng)22%；其中，石油消費(fèi)量達(dá)到5億噸，比2009年增長(zhǎng)30%。我國(guó)精煉銅、鋁、鉛、鋅、鎳、錫的消費(fèi)量均居世界第一。三是主要礦產(chǎn)品對(duì)外依存度持續(xù)攀升高。2013年我國(guó)鋁土礦、鉀鹽對(duì)外依存度超過(guò)50%，石油、鐵礦石對(duì)外依存度逼近60%，銅對(duì)外依存度超過(guò)70%，鉻對(duì)外依存度高達(dá)97%。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用粗放局面尚未得到根本扭轉(zhuǎn)

一是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率偏低，礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率平均比國(guó)際先進(jìn)水平低20%，尾礦利用率不到10%，采、選、冶總回收率比國(guó)際水平低10%至20%。二是礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，相當(dāng)部分礦山企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中處于低層次的原料生產(chǎn)和加工端，出現(xiàn)初級(jí)產(chǎn)品出口與深加工制品進(jìn)口并存的現(xiàn)象。三是礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價(jià)大，全國(guó)每年各類礦山排放廢水30億噸，排放廢氣5400多萬(wàn)立方米，礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的廢石、尾礦、廢渣等固體廢物以每年約10億噸的速度增長(zhǎng)。

3.礦產(chǎn)資源管理面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜

一是礦產(chǎn)資源配置的虛擬化程度不斷增強(qiáng)，金融資本對(duì)礦產(chǎn)資源配置的影響越來(lái)越大，對(duì)礦產(chǎn)資源的投資需求和財(cái)富需求影響和沖擊著對(duì)礦產(chǎn)資源的實(shí)體需求，并通過(guò)預(yù)期和反身性機(jī)制影響礦產(chǎn)資源供需和全球均衡。二是全球礦產(chǎn)品市場(chǎng)壟斷程度加劇，一些跨國(guó)礦業(yè)公司控制了全球大多數(shù)優(yōu)質(zhì)資源、儲(chǔ)量和產(chǎn)能，極大增加了供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，淡水河谷、力拓及必和必拓三家公司鐵礦石出口量，智利國(guó)家銅業(yè)、必和必拓及英美資源三家公司銅礦出口量占全球貿(mào)易量比重均超過(guò)60%。三是以礦產(chǎn)資源定價(jià)權(quán)為核心的全球礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)形成，一些礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際大型礦業(yè)集團(tuán)，利用自身的金融優(yōu)勢(shì)獲得國(guó)際礦業(yè)資本市場(chǎng)和礦產(chǎn)品市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)和定價(jià)權(quán)，形成礦產(chǎn)資源價(jià)格壟斷現(xiàn)象，同時(shí)由于我國(guó)在國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)上缺乏定價(jià)權(quán)，包括稀土、鎢等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源賤賣現(xiàn)象十分嚴(yán)重，貿(mào)易爭(zhēng)端接踵而至。

二、礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的探索與實(shí)踐

自中央賦予宏觀調(diào)控職能以來(lái)，國(guó)土資源管理部門積極探索實(shí)踐礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控，形成和積累了許多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和做法，在保障礦產(chǎn)資源供需平衡、促進(jìn)資源集約高效利用和引導(dǎo)礦業(yè)市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展等方面取得了積極成效，有力支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.完善供應(yīng)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化

近年來(lái)，國(guó)土資源管理部門立足服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在探索完善資源供應(yīng)政策、保障礦產(chǎn)品有效供給方面做了大量的工作。開展礦產(chǎn)資源形勢(shì)分析和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)工作，統(tǒng)籌調(diào)控礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，實(shí)行礦產(chǎn)資源開采總量控制，出臺(tái)礦產(chǎn)品收儲(chǔ)計(jì)劃，啟動(dòng)實(shí)施礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備工作等，不僅有效保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)礦產(chǎn)品的需求，而且有效抑制了部分工業(yè)行業(yè)投資過(guò)熱、重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.加強(qiáng)規(guī)劃管理，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)布局

規(guī)劃是礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置和綜合利用的重要依據(jù)，是調(diào)控總量與結(jié)構(gòu)最有力的手段。當(dāng)前我國(guó)正積極研究編制第三輪全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，首次頒布實(shí)施全國(guó)地質(zhì)勘查規(guī)劃，已經(jīng)編制完成全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃，四級(jí)三類礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系已經(jīng)形成并全面落實(shí)。通過(guò)規(guī)劃實(shí)施，礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作積極推進(jìn)，地質(zhì)找礦取得重大突破，礦產(chǎn)資源供需保持了基本平衡，礦山結(jié)構(gòu)和布局得到了優(yōu)化，資源開發(fā)利用與保護(hù)水平不斷提高，礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理取得了積極進(jìn)展。

3.推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格礦產(chǎn)資源開發(fā)管理制度，是維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序、促進(jìn)資源永續(xù)利用、保障安全生產(chǎn)的重要舉措，也是礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的有效手段。2005年以來(lái)我國(guó)全面開展了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序行動(dòng)，2009年起又開展了新一輪礦產(chǎn)資源開發(fā)整合行動(dòng)，打擊無(wú)證勘查開采，關(guān)閉破壞環(huán)境和不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)實(shí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況年度檢查制度，開展“三率”檢查、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量利用調(diào)查和礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查等。通過(guò)整規(guī)、整合工作的開展，治散、治亂、治本取得重要進(jìn)展，礦山布局不合理的狀況得到明顯改善，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)?；⒓s化程度不斷增強(qiáng)，礦山企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升。

4.實(shí)行礦產(chǎn)開采總量控制，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)合理開采利用

實(shí)施礦產(chǎn)開采總量控制制度是促進(jìn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)合理開采和利用、實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)供應(yīng)的重要措施。為了進(jìn)一步加強(qiáng)開采管理，保護(hù)和合理利用優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，出臺(tái)了保護(hù)性開采特定礦種勘查開采管理暫行辦法，實(shí)行保護(hù)性開采特定礦種開采總量控制，繼續(xù)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)和鎢、銻、稀土探礦權(quán)采礦權(quán)申請(qǐng)，下達(dá)鎢礦、稀土礦和銻礦開采總量控制指標(biāo)。經(jīng)過(guò)一系列調(diào)控措施，稀土礦山數(shù)量減少1/4，鎢礦山減少1/6，產(chǎn)能得到了有效調(diào)控。

5.深化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)關(guān)系

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、促進(jìn)礦山企業(yè)合理利用資源的主要經(jīng)濟(jì)手段。我國(guó)建立了以礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采為內(nèi)容的礦產(chǎn)資源有償使用制度，不僅有效維護(hù)了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，而且在促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性方面發(fā)揮了重要作用。中央和地方圍繞深化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度改革做了大量的探索實(shí)踐工作。開展了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收以儲(chǔ)量消耗為依據(jù)的試點(diǎn)工作，開展儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，將補(bǔ)償費(fèi)征收和儲(chǔ)量消耗掛鉤，更好發(fā)揮補(bǔ)償費(fèi)對(duì)提高資源利用率的調(diào)節(jié)功能。制定了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)中央與地方收益分配制度，將資源開發(fā)收益適當(dāng)向地方尤其是資源原產(chǎn)地傾斜，調(diào)動(dòng)了地方積極性。全面實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)有償取得，形成了以市場(chǎng)化為主導(dǎo)，申請(qǐng)?jiān)谙?、協(xié)議和招標(biāo)拍賣掛牌多種方式并存的礦業(yè)權(quán)出讓制度，進(jìn)一步優(yōu)化了礦業(yè)權(quán)配置。

三、建立礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機(jī)制的設(shè)想與思路

當(dāng)前，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控還處于起步探索階段，已形成和積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但還存在調(diào)控認(rèn)識(shí)不足、調(diào)控機(jī)制尚未建立、調(diào)控效應(yīng)不充分等問(wèn)題，迫切需要在總結(jié)以往礦產(chǎn)資源調(diào)控實(shí)踐、借鑒貨幣政策和財(cái)政政策調(diào)控模式的基礎(chǔ)上，建立礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)控的制度化和機(jī)制化，促進(jìn)礦產(chǎn)資源管理方式轉(zhuǎn)變。

1.強(qiáng)化礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的地位和作用

深刻認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的物質(zhì)基礎(chǔ)地位，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保障程度，做大做強(qiáng)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)作用，通過(guò)礦產(chǎn)資源區(qū)域布局規(guī)劃、礦產(chǎn)資源供需總量和結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化調(diào)整、礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)利益分配等，發(fā)揮礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控在協(xié)調(diào)總供給和總需求、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、落實(shí)和諧發(fā)展的積極作用。

2.構(gòu)建礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)體系

按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)資源和保障發(fā)展、當(dāng)前發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、礦產(chǎn)資源保障功能和調(diào)控作用的要求，研究制定礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)。短期來(lái)看，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控要能夠促進(jìn)礦產(chǎn)資源集約節(jié)約利用、保障國(guó)礦產(chǎn)資源供需總量和結(jié)構(gòu)平衡、平抑經(jīng)濟(jì)周期。長(zhǎng)期來(lái)看，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控要能夠切實(shí)提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保障能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控手段體系

礦產(chǎn)資源觀調(diào)控要以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和技術(shù)手段為主，合理運(yùn)用行政手段。建立完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，理順礦產(chǎn)資源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，完善礦產(chǎn)資源交易制度，重視發(fā)揮礦產(chǎn)資源價(jià)格機(jī)制作用，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮礦業(yè)資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和市場(chǎng)優(yōu)化功能。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃，建立礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備制度，推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理法制建設(shè)，完善行政審批和監(jiān)管制度，建立礦產(chǎn)資源信息監(jiān)測(cè)制度，健全礦業(yè)市場(chǎng)中介服務(wù)體系。構(gòu)建現(xiàn)代信息與科技支撐體系，提高對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用與保護(hù)的監(jiān)管能力水平。

4.構(gòu)建礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

健全礦產(chǎn)資源供應(yīng)政策，規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)準(zhǔn)入制度，完善礦產(chǎn)資源財(cái)稅政策，制定礦產(chǎn)資源收益分配政策，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建礦產(chǎn)資源安全保障政策。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理政策與其他政策的協(xié)同配合，建立與財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、貿(mào)易政策、分配政策等相協(xié)調(diào)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系。加強(qiáng)調(diào)控力度，注重調(diào)控配合，增強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)性和有效性。

5.建立礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控指標(biāo)體系

圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)、開發(fā)利用形勢(shì)和礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控績(jī)效，制定包括先行指標(biāo)、同步指標(biāo)和滯后指標(biāo)在內(nèi)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控指標(biāo)體系，強(qiáng)化指標(biāo)體系與礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度和配合度。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)，探索研究礦產(chǎn)資源核算方法，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源觀調(diào)控的預(yù)警和反饋。積極調(diào)控，主動(dòng)作為，增強(qiáng)國(guó)土資源宏觀調(diào)控的針對(duì)性和前瞻性。

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作者簡(jiǎn)介：

陳俊楠（1982—），男，江西于都人，漢族，工作單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，職稱：助理研究員，主要研究方向：全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策。