論憲法和法律委員會雙重合憲秩序維護(hù)之責(zé)
——兼議法律案審查與法規(guī)備案審查之差異

鄭 賢 君

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 100089)

一、引 言

憲法和法律委員會法律案審查屬于合憲性審查之一種，其與違憲審查意義上的法規(guī)備案審查具有本質(zhì)上的不同，雖然兩者都屬于廣義上的監(jiān)督憲法實(shí)施。由于更名后的憲法和法律委員會一身二任，既作為全國人大專門委員會負(fù)責(zé)事前審查法律案的合憲性，又負(fù)責(zé)事后規(guī)范性文件的合憲性審查(1)未來合憲性審查將同時(shí)包括事前審查和事后審查。參見全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹談憲法實(shí)施[EB/OL].[2018-05-16].http：∥k.sina.com.cn/article_1784473157_6a5ce64502000g7or.html.，因而二者易產(chǎn)生混淆。

法律委員會更名為“憲法和法律委員會”非同尋常，增加“憲法和”三個(gè)字，意味著無論是立法過程中法律案的審查，還是事后的法規(guī)備案審查，憲法和法律委員會都負(fù)有合憲秩序維護(hù)之責(zé)。自2018年3月，憲法和法律委員會已經(jīng)在多起法律案審查中履行了立法過程中事前合憲秩序維護(hù)責(zé)任(2)憲法和法律委員會在《法官法》《檢察官法》《法院組織法》《檢察院組織法》《刑事訴訟法》《英雄烈士保護(hù)法》等法律的修改和制定過程中進(jìn)行了合憲性確認(rèn)和審查。，但是，其在事后法規(guī)備案審查中的角色依然不甚明朗，而這一角色是最值得學(xué)界想象和期待的。事實(shí)上，作為專門委員會，憲法和法律委員會一直享有事后審查的權(quán)力。從1982年制定的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱《全國人大組織法》)第37條的規(guī)定來看，專門委員會具有五項(xiàng)職能：審議權(quán)、提案權(quán)、審議質(zhì)詢案權(quán)、審議提交的違憲違法的規(guī)范性文件權(quán)，以及調(diào)查、研究和擬定意見權(quán)。其中，審議提交的違憲違法的規(guī)范性文件權(quán)屬于事后憲法監(jiān)督的權(quán)力。2000年制定的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第99條、第100條明確了專門委員會事后審查的職責(zé)，2006年制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)明確了專門委員會有審查司法解釋的職責(zé)(3)雖然《監(jiān)督法》第32條、第33條明確規(guī)定兩高司法解釋接受各級人大常委會及法律委員會的審查，但基于以下原因本文不討論監(jiān)督法的內(nèi)容：第一，憲法監(jiān)督特指全國人大常委會對規(guī)范性文件的審查；第二，憲法監(jiān)督是對規(guī)范性文件是否合憲進(jìn)行審查，而監(jiān)督法規(guī)定的審查主體是縣級以上地方各級人大常委會，且是對兩高司法解釋是否符合法律進(jìn)行審查；第三，憲法監(jiān)督涉及縣級以上的地方各級人大常委會是否有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。。這意味著更名前的法律委員會即同時(shí)享有法律案合憲性審查權(quán)和事后規(guī)范性文件合憲性審查權(quán)。

學(xué)界對法規(guī)備案審查室的工作性質(zhì)一直存有爭論，認(rèn)為法規(guī)備案審查室是工作機(jī)構(gòu)的保障機(jī)關(guān)，其所從事的備案審查僅僅是登記備案，不能稱為真正的合憲性審查。全國人大法制工作委員會主任沈春耀分別于2017年12月24日、2018年12月26日、2019年12月25日共三次向全國人大常委會做關(guān)于備案審查工作的報(bào)告。報(bào)告的出臺已在事實(shí)上宣告了這一爭論的結(jié)束，那些認(rèn)為法規(guī)備案審查非事后憲法監(jiān)督的觀點(diǎn)可以休矣！可以確定無疑，法規(guī)備案審查屬于事后違憲審查意義上的憲法監(jiān)督，法規(guī)備案審查是為全國人大常委會的最終認(rèn)定做準(zhǔn)備工作(4)截至2017年12月上旬，第十二屆全國人大常委會辦公廳共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級地方性法規(guī)2543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件，單行條例248件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件，司法解釋128件。參見沈春耀. 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(1)：124-125.。中國共產(chǎn)黨十九大報(bào)告、《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、《憲法》第70條增修條文、全國人大常委會2018年6月22日頒布的《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》(以下簡稱《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》)，只不過更加明確了更名后的憲法和法律委員會雙重合憲秩序維護(hù)之責(zé)。鑒于憲法和法律委員會身兼二職，既負(fù)責(zé)立法過程中法律案的合憲性審查，又負(fù)責(zé)事后規(guī)范性文件的合憲性審查(5)鄭賢君.全國人大憲法和法律委員會的雙重屬性——作為立法審查的合憲性審查[J].中國法律評論,2018(4)：34.，因之，如何區(qū)分這兩種審查就成為一個(gè)問題。本文擬就憲法和法律委員會的性質(zhì)、法規(guī)備案審查的屬性，以及法律案審查與法規(guī)備案審查之區(qū)別作一初步檢討，以為實(shí)踐中憲法和法律委員會的雙重合憲性審查提供學(xué)理支持。同時(shí)，由于違憲和違法是兩個(gè)不同問題，本文僅就法律案和規(guī)范性文件的合憲性審查之差異做比較鑒別，而不涉及規(guī)范性文件的適法性與適當(dāng)性之問題。

二、憲法和法律委員會是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分

憲法和法律委員會享有崇高的憲法地位，雖然兩種審查的最終決定權(quán)都由全國人大常委會行使，但是不容否認(rèn)其作為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分(6)因?yàn)閷ｉT委員會不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)就認(rèn)為它不構(gòu)成人民代表大會制度重要組成部分的觀點(diǎn)是不成立的。參見張智，黃強(qiáng). 人大專委會監(jiān)督效能的優(yōu)化[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015(1)：89.，行使實(shí)際的雙重合憲性審查之職責(zé)。由于憲法和法律委員會屬于專門委員會，而專門委員會的性質(zhì)何為，涉及其權(quán)力行使及其權(quán)威，故須在理論上作出認(rèn)定。

《全國人大組織法》規(guī)定了包括法律委員會在內(nèi)的各專門委員會的職權(quán)，但對其性質(zhì)和法律地位沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，全國人大專門委員會的性質(zhì)分別被界定為工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)關(guān)、專門機(jī)構(gòu)、工作委員會、常設(shè)機(jī)關(guān)等。雖然不同時(shí)期的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對全國人大各專門委員會的性質(zhì)認(rèn)定不一，但對其作為全國人大的重要有機(jī)組成部分都是予以肯定的(7)一些地方性法規(guī)已經(jīng)認(rèn)定地方人大專門委員會的性質(zhì)是權(quán)力機(jī)關(guān)。例如，2007年修訂的《吉林省人民代表大會專門委員會工作條例》第3條規(guī)定“專門委員會是省人民代表大會的組成部分和常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)”，2017年1月20日通過的《黑龍江省人民代表大會專門委員會工作條例》第2條規(guī)定“專門委員會是省人民代表大會的組成部分”。。胡喬木曾在《對憲法修改草案(討論稿)的說明》一文中指出，“專門委員會不是任何形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，它只是人大和人大常委會的助手”(8)胡喬木.對憲法修改草案(討論稿)的說明[M]∥胡喬木文集.第2卷.北京：人民出版社，1993：513-514.。1983年，彭真在《全國人大專門委員會怎么工作》一文中指出，“專門委員會是工作機(jī)關(guān)，不是最后決定問題的權(quán)力機(jī)關(guān)”(9)彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991：470.。1987年，第六屆全國人大常委會副委員長彭沖在《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》一文中對專門委員會的法律性質(zhì)作了界定，認(rèn)為專門委員會是“全國人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，……是全國人大機(jī)關(guān)的重要有機(jī)組成部分”(10)彭沖.關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告[M]∥全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳研究室.中華人民共和國全國人民代表大會文獻(xiàn)資料匯編(1949-1990).北京：中國民主法制出版社，1991：471.。1988年4月13日，第七屆全國人大常委會委員長萬里在《在第七屆全國人大常務(wù)委員會第一次會議上的講話》中重申了這種觀點(diǎn)，認(rèn)為“各專門委員會是全國人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)和有機(jī)組成部分”(11)趙綱. 萬里談新一屆人大常委會工作任務(wù)[N/OL].[2019-11-11].http：∥www.people.com.cn/GB/14576/28320/35416/35417/2652905.html.。如果專門委員會僅為工作機(jī)構(gòu)，憲法和法律委員會無法擔(dān)當(dāng)?shù)闷瘘h的十九大報(bào)告、《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、《憲法》第70條增修條文、《全國人大組織法》《立法法》《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》賦予的憲法監(jiān)督之職責(zé)即行使合憲性審查之權(quán)，包括事前審查和事后審查。

第一，憲法和法律委員會是憲法設(shè)立的國家機(jī)關(guān)。專門委員會是國家機(jī)關(guān)，其地位具有憲法上的依據(jù)。作為憲法和法律委員會的前身，法律委員會是由1982年《憲法》第70條規(guī)定的，其職責(zé)是“研究、審議和擬定有關(guān)議案”，具體職責(zé)由全國人大組織法確定。而法律委員會的前身“法案委員會”是由1954年《憲法》規(guī)定的，其職責(zé)由同年的全國人大組織法確定。2017年，黨的十九大報(bào)告明確將法律委員會更名為“憲法和法律委員會”，并在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中予以確認(rèn)，并于2018年3月11日以憲法修正案的方式完成其名稱的更改。2018年6月22日，全國人大常委會以“決定”這一立法方式明確憲法和法律委員會在統(tǒng)一審議法律草案的前提下增加五項(xiàng)職能。倘若憲法和法律委員會僅為一個(gè)工作機(jī)構(gòu)或者輔助機(jī)關(guān)，其更名無須如此大動干戈——由黨中央全會、黨的決議、憲法修正案和全國人大常委會的決定來完成。

第二，憲法和法律委員會的職責(zé)由全國人大組織法予以確認(rèn)。由于法律委員會的職責(zé)是由全國人大組織法確定的，該法第三章為“全國人民代表大會各委員會”，其中第35～37條具體規(guī)定了包括法律委員會在內(nèi)的各委員會的職責(zé)和權(quán)限。雖然涉及法律委員會職責(zé)的五大法律(12)五大法律是指《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》。目前尚未修改，但是，《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》已經(jīng)明確將五大法律中法律委員會的職責(zé)移交憲法和法律委員會行使。全國人大組織法的立法目的是規(guī)定國家機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及其權(quán)限，假設(shè)各專門委員會僅為全國人民代表大會的工作機(jī)構(gòu)或者輔助機(jī)構(gòu)，則其設(shè)立無須由全國人大組織法予以確認(rèn)。

第三，憲法和法律委員會的成員是全國人大代表。普通公民不能成為憲法和法律委員會的組成人員，只有全國人大代表才有資格。這是由我國國體和人民代表大會制度決定的?！稇椃ā返?條規(guī)定“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”，意味著只有代表人民意志和利益的人大代表才能組成最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。憲法和法律委員會的主任委員、副主任委員亦須是全國人大代表，并由主席團(tuán)在代表中提名，全國人民代表大會通過?！度珖舜蠼M織法》第35條規(guī)定，“各專門委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選由主席團(tuán)在代表中提名，大會通過”。在我國，人民是國家的主人，全國人大代表是人民的代表，代表全國人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力。無論是在立法過程中審議法律案，還是事后規(guī)范性文件的合憲性審查，憲法和法律委員會都是代表人民行使權(quán)力，并非普通公民組成的工作機(jī)構(gòu)所能比擬。

第四，憲法和法律委員會享有實(shí)質(zhì)權(quán)力。其一，審議議案。《全國人大組織法》第37條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，法律委員會“審議全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的議案”。其二，提出議案。《全國人大組織法》第37條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，法律委員會“向全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的議案”。其三，審議法律以下的規(guī)范性文件是否違反了憲法和法律?！度珖舜蠼M織法》第37條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，法律委員會“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報(bào)告”。其四，審議質(zhì)詢案?！度珖舜蠼M織法》第37條第1款第4項(xiàng)規(guī)定，法律委員會“審議全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的質(zhì)詢案，聽取受質(zhì)詢機(jī)關(guān)對質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時(shí)候向全國人民代表大會主席團(tuán)或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出報(bào)告”。其五，調(diào)查、研究、建議權(quán)?！度珖舜蠼M織法》第37條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，法律委員會“對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”。這些權(quán)力只有作為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分才能享有，更名后的憲法和法律委員會行使原法律委員會的職權(quán)。

第五，領(lǐng)導(dǎo)體制決定憲法和法律委員會屬于權(quán)力機(jī)關(guān)?！度珖舜蠼M織法》第35條規(guī)定，“各專門委員會受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)”。采取何種領(lǐng)導(dǎo)體制，是由特定機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定的。全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)憲法和法律委員會，既說明二者屬于同一個(gè)機(jī)構(gòu)，彼此之間是上下級關(guān)系，也說明各專門委員會是權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分。作為專門委員會，憲法和法律委員會是權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，而非工作機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)或者辦事機(jī)構(gòu)。

第六，從憲法解釋學(xué)上而言，《全國人大組織法》和《立法法》中的 “工作機(jī)構(gòu)”是有特指的，并非指專門委員會，而是指全國人大法制工作委員會?！读⒎ǚā返?00條規(guī)定：“制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)反饋。”“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。”“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定?！钡?00條中出現(xiàn)的三處“工作機(jī)構(gòu)”都與專門委員會、法律委員會相并列，說明工作機(jī)構(gòu)并非指專門委員會，更不是指法律委員會。

從比較法可以得知，專門委員會是各國議會掌握議案予奪生殺之機(jī)構(gòu)，被稱為“行動中的議會”。現(xiàn)代社會分工細(xì)密，專業(yè)化程度較高，由各專門委員會負(fù)責(zé)議案的審查更為科學(xué)。對比國外職業(yè)化的議會，我國專門委員會的職責(zé)更為繁重、艱巨。我國憲法要求所有的法律案和規(guī)范性文件在符合科學(xué)立法的同時(shí)，還須符合憲法的規(guī)定，因而無論是事前審議還是事后審查，憲法和法律委員會的工作都更具實(shí)質(zhì)性，一個(gè)工作機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)或者辦事機(jī)構(gòu)是斷然不能承擔(dān)這一莊嚴(yán)的憲法職責(zé)的。

三、法規(guī)備案審查之屬性

憲法和法律委員會法律案審查屬于立法過程中的合憲秩序維護(hù)，這是各國議會審議法律案的必經(jīng)程序，目的是維護(hù)憲法權(quán)威，確保法治統(tǒng)一，提高立法質(zhì)量。但是，事后備案審查性質(zhì)何為，尚有爭議。憲法和法律委員會在法規(guī)備案審查中之角色，亦需進(jìn)一步明確。

關(guān)于法規(guī)備案審查的性質(zhì)，存在四種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案審查屬事后憲法監(jiān)督(13)許安標(biāo). 備案審查是一種很重要的憲法性制度[N/OL].[2018-03-12]. https：∥baijiahao.baidu.com/s?id=1594721922456119958&wfr=spider&for=pc.，是憲法長出的一顆“牙齒”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法和法律委員會僅為法制工作委員會的服務(wù)保障機(jī)構(gòu)，不具有權(quán)力屬性，其工作只是備案，屬于備而不審(14)蔡定劍.法規(guī)備案審查還不等同違憲審查[J].中國新聞周刊，2006(2)：84.；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案審查制度是一種立法監(jiān)督(15)陳建文.完善備案審查制度 加強(qiáng)人大立法監(jiān)督[J]. 人大工作通訊,1997(17)：26.；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案審查制度是一種人大監(jiān)督(16)秦文鋒. 部門規(guī)章審查機(jī)制的完善須發(fā)揮人大監(jiān)督作用——從全國人民代表大會法制工作委員會“第二份備案審查年度報(bào)告”談起[J].人大研究，2019(7)：21.。沈春耀指出，備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的憲法性制度(17)沈春耀. 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：327-332.。實(shí)踐中，全國人大法制工作委員會已分別于2017年、2018年和2019年向全國人大常委會作了報(bào)告，前兩種觀點(diǎn)都已塵埃落定，唯有第三種和第四種觀點(diǎn)尚需辯明。這兩種觀點(diǎn)將備案審查定位為“立法監(jiān)督”和“人大監(jiān)督”，混淆了立法監(jiān)督(人大監(jiān)督)與憲法監(jiān)督之間的差異，因此，這兩種觀點(diǎn)不能成立。

何為立法監(jiān)督？立法監(jiān)督是指權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院和檢察院制定的規(guī)范性文件是否符合法律進(jìn)行的監(jiān)督?！侗O(jiān)督法》第五章規(guī)定的“規(guī)范性文件的備案審查”，易使立法監(jiān)督與屬于憲法監(jiān)督下位概念的合憲性審查相混淆?！侗O(jiān)督法》第30條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏模袡?quán)予以撤銷：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。”立法監(jiān)督屬于人大監(jiān)督，在狹義上是各級人大常委會對各級政府的監(jiān)督，在廣義上是各級人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督。由于立法監(jiān)督的主體是縣級以上各級人大常委會，且其監(jiān)督的是法律、法規(guī)而非憲法，因而立法監(jiān)督不同于憲法監(jiān)督，二者的差別如下。

第一，理論基礎(chǔ)不同。立法監(jiān)督的理論依據(jù)是人民代表大會制和民主集中制。在我國，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。縣級以上的地方各級人民代表大會屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)(18)《憲法》第96條規(guī)定：地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會。，監(jiān)督同級“一府一委兩院”，并有權(quán)監(jiān)督下級人民代表大會及其常委會。憲法監(jiān)督的理論依據(jù)是：憲法是根本法，具有最高法律效力，其他下位規(guī)范性文件不得與之相抵觸。第二，規(guī)范依據(jù)不同。立法監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)是《憲法》第3條、第67條、第92條、第128條、第133條、第138條，以及《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《民族區(qū)域自治法》和《監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定；憲法監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)是《憲法》序言最后一個(gè)自然段，以及《憲法》第5條，第62條的第2項(xiàng)、第12項(xiàng)，第67條的第1項(xiàng)、第6項(xiàng)、第7項(xiàng)和第8項(xiàng)。第三，監(jiān)督目的不同。立法監(jiān)督是各級人大常委會基于自身的優(yōu)越地位，目的是為了檢查各種國家機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的情況；憲法監(jiān)督的目的是為了維護(hù)憲法的權(quán)威性?！侗O(jiān)督法》第32條、第33條明確規(guī)定兩高司法解釋接受各級人大常委會及法律委員會的審查，該審查并非是對司法解釋是否符合憲法進(jìn)行監(jiān)督，而是對其是否符合法律進(jìn)行監(jiān)督。第四，監(jiān)督主體不同。立法監(jiān)督的主體是縣級以上的各級人民代表大會常委會；憲法監(jiān)督的主體是全國人大及其常委會。第五，監(jiān)督對象不同。立法監(jiān)督的對象是行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件；憲法監(jiān)督的對象是法律之外的規(guī)范性文件，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、自治條例和單行條例。第六，監(jiān)督性質(zhì)不同。立法監(jiān)督的性質(zhì)是工作監(jiān)督，是縣級以上的各級人大常委會對同級“一府一委兩院”工作的監(jiān)督；廣義上的憲法監(jiān)督是全國人大及其常委會對“一府一委兩院”(包括省級人大及其常委會)制定的規(guī)范性文件、其他地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，以及香港、澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行合憲性審查，并不對地方國家機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行合憲性審查。

關(guān)于縣級以上的地方各級人大常委會有無憲法監(jiān)督的權(quán)力，眾說紛紜。根據(jù)《憲法》第62條第2項(xiàng)、第67條第1項(xiàng)、第99條第1款的規(guī)定，以及一些憲法學(xué)者如許崇德、肖蔚云、胡錦光等(19)參見肖蔚云，蔣朝陽.關(guān)于全國人大和地方人大維護(hù)憲法實(shí)施的不同職責(zé)[J].中國人大，1995(17)：3；許崇德，胡錦光.關(guān)于地方人大是否有憲法監(jiān)督權(quán)問題[J].人大工作通訊，1996(2)：12；鄭賢君. 憲法解釋：監(jiān)督憲法實(shí)施之匙[J].人民法治，2015(Z1)：24；鄭賢君.作為政治審查的合憲性審查[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2018(5)：508.肖蔚云教授和許崇德教授都否定地方人大享有憲法監(jiān)督權(quán)，其理由都是憲法已明示全國人大及其常委會有專屬監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，并且監(jiān)督憲法實(shí)施是與憲法解釋聯(lián)系在一起的，而憲法解釋是全國人大常委會的權(quán)力。許崇德教授認(rèn)為，地方人大保證憲法遵守和執(zhí)行的職權(quán)受到制約的理由是：其一，憲法沒有進(jìn)入訴訟，更沒有建立憲法訴訟制度，省人大無法要求同級和所屬的縣、市、區(qū)的各級司法機(jī)關(guān)在辦案中適用憲法；其二，監(jiān)督憲法實(shí)施的專屬職權(quán)屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，解釋憲法的權(quán)力由全國人大常委會行使，憲法規(guī)定地方人大的“保證”顯然與最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有的憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)、解釋權(quán)不同。參見許崇德.淺談地方人大及其常委會保證憲法遵守執(zhí)行[M]∥許崇德自選集. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：442-443.人的觀點(diǎn)，地方人大及其常委會不享有憲法監(jiān)督權(quán)，理由有三。第一，憲法監(jiān)督權(quán)是憲法的明示規(guī)定，根據(jù)明示其一即排除其他的原則，既然憲法已經(jīng)將監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力明確授予全國人大及其常委會，就意味著排除了其他機(jī)關(guān)行使這一權(quán)力。第二，無解釋無審查。憲法監(jiān)督與憲法解釋是聯(lián)系在一起的，《憲法》第67條第1項(xiàng)明確規(guī)定憲法解釋權(quán)由全國人大常委會行使，意味著沒有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)就沒有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。地方人大常委會沒有憲法解釋的權(quán)力，則其沒有監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。第三，《憲法》第99條規(guī)定 “地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”，保證憲法遵守和執(zhí)行不屬于憲法實(shí)施監(jiān)督，而屬于立法監(jiān)督。

法規(guī)備案審查室梁鷹主任曾指出：“開展備案審查活動，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)中的一項(xiàng)重要工作。保證中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民合法權(quán)利，是設(shè)立備案審查制度的初衷所在，是開展備案審查工作的職責(zé)使命?！?20)梁鷹. 全國人大常委會2018年備案審查工作報(bào)告評述[J].中國法律評論，2019(1)：151-157.備案審查是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)，并非僅是工作機(jī)構(gòu)的登記備案。廣義上的備案是指各類規(guī)范性文件按照立法法的規(guī)定報(bào)特定機(jī)關(guān)登記；狹義上的備案是指行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、兩高司法解釋、自治條例和單行條例，以及香港、澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律向全國人大常委會登記。審查是指法律以下的各類規(guī)范性文件在向全國人大常委會登記備案時(shí)要接受其是否符合憲法的審查。雖然我國實(shí)行“多元審查”(21)李松鋒.“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式[J].法學(xué),2019(3)：18.，但是，鑒于縣級以上地方各級人大常委會的備案審查屬于立法監(jiān)督，各級政府的備案審查屬于履行法規(guī)制定程序，而梁鷹主任在報(bào)告中所指的備案審查是指全國人大常委會對法律以下的規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，具體由憲法和法律委員會依據(jù)《全國人大組織法》第37條和《立法法》第100條的規(guī)定對規(guī)范性文件是否合憲進(jìn)行審查。

前已述及，《全國人大組織法》已經(jīng)規(guī)定專門委員會負(fù)責(zé)審查規(guī)范性文件是否違憲違法，作為專門委員會之一的法律委員會，可據(jù)此行使規(guī)范性文件的合憲性審查權(quán)。根據(jù)《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，原法律委員會行使的權(quán)力移交給更名后的憲法和法律委員會，說明憲法和法律委員會享有規(guī)范性文件的事后合憲性審查權(quán)，這也是黨的十九大報(bào)告、《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》、《憲法》第70條增修條文和《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》的初衷所系，具體審查工作則由全國人大法制工作委員會和憲法室配合憲法和法律委員會開展。

四、法律案審查與法規(guī)備案審查之差異

憲法和法律委員會一身二任，同時(shí)承擔(dān)兩種不同性質(zhì)的合憲性審查，有必要對這兩種審查作出區(qū)分，以為其提供學(xué)理判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(一)理論基礎(chǔ)不同

法律案審查是憲法和法律委員會在立法過程中對各種法律草案進(jìn)行的合憲性審查，其理論基礎(chǔ)是立法自律。立法自律源自國會自律，是指基于議會至上原則，立法機(jī)關(guān)制定法律不受干擾，自主行使立法權(quán)。立法機(jī)關(guān)通過審查各種法律案是否符合憲法以提高立法質(zhì)量，進(jìn)行合憲秩序的維護(hù)。我國實(shí)行人民代表大會制度，全國人民代表大會及其常委會行使立法權(quán)，立法過程中一切事宜皆由立法機(jī)關(guān)自主行使，其他機(jī)關(guān)不得干預(yù)。

法規(guī)備案審查是憲法賦予全國人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)中的一項(xiàng)重要工作，該項(xiàng)工作行使的并非是立法權(quán)，而是憲法監(jiān)督權(quán)。其理論基礎(chǔ)并非基于立法自律，而是基于憲法的至上地位?！稇椃ā返?條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！比珖舜蟪Ｎ瘯Σ煌瑱C(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件的審查，并非自律而是他律，是行使憲法監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。

(二)審查對象不同

憲法和法律委員會法律案審查的對象是各種法律草案，法規(guī)備案審查的對象是規(guī)范性文件。狹義的法律案又稱法律草案，是指有提案權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人依據(jù)立法程序向全國人大及其常委會提出的含有草案原型的議案。

法律案的形式具有多樣性，既包括基本法律和法律，也包括法律修正案，還包括有關(guān)法律問題的決定以及法律解釋案，其共同之處是它們都尚未被批準(zhǔn)生效。法規(guī)備案審查是對生效后的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、政府規(guī)章和司法解釋進(jìn)行合憲性審查(22)根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，以及最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。參見沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：327.報(bào)告中的內(nèi)容表述與實(shí)際的審查范圍不完全相符，實(shí)際的審查范圍除前述規(guī)定外，還包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)、自治條例、單行條例等。，而國際條約、法律解釋、法律修正案、有關(guān)法律問題的決定、決議、黨內(nèi)法規(guī)則不在法規(guī)備案審查范圍之內(nèi)。至于法律是否包括在內(nèi)，則是一件耐人尋味的事情。

關(guān)于法規(guī)備案審查的對象是否包括法律，憲法、立法法、學(xué)界、實(shí)務(wù)界各持己見。從名稱上來看，“法規(guī)備案審查室”明顯不包括法律(23)筆者認(rèn)為，此處的法律包括基本法律和法律、法律修正案、法律解釋以及有關(guān)法律問題的決定。，但是，依據(jù)立法法，法律是包括在備案審查范圍內(nèi)的?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷……”第97條規(guī)定：“改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限……”

緣何認(rèn)為法規(guī)備案審查不包括法律，這是由我國人民代表大會制度決定的。全國人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，其所制定的法律具有至上性，故人民代表大會制度在理論上不將法律納入審查范圍。全國人大可奉行“后法優(yōu)于前法”原則自行廢止之前制定的法律，即立法機(jī)關(guān)只能憑借自身力量事后撤銷、修改或者廢止其所制定的法律。但是，《憲法》序言和第5條“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的規(guī)定提供了事后備案審查(包括法律在內(nèi))的規(guī)范依據(jù)(24)《立法法》第97條的規(guī)定與《憲法》第62條第12項(xiàng)的規(guī)定明顯不一致。《憲法》第62條第12項(xiàng)規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”，《立法法》第97條第1項(xiàng)規(guī)定“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?，“不適當(dāng)?shù)姆伞迸c憲法規(guī)定的“不適當(dāng)?shù)臎Q定”明顯不同。法律與決定不同，法律包括全國人大制定的基本法律、全國人大常委會制定的基本法律以外的法律，以及全國人大常委會通過的有關(guān)法律問題的決定。這意味著無論在文字上還是在文義上，用“不適當(dāng)?shù)姆伞贝妗安贿m當(dāng)?shù)臎Q定”都是不符合憲法的。如果法律成為被審查的對象，全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)即全國人大常委會可以審查它的上級機(jī)構(gòu)即全國人大制定的法律，這在法理上是否有“僭越”或者“以下犯上”之嫌？這就意味著如何協(xié)調(diào)我國憲法監(jiān)督體制雙重審查主體之關(guān)系依然是個(gè)問題?；蛘?，由于通說認(rèn)為法規(guī)備案審查是憲法賦予全國人大常委會的監(jiān)督職責(zé)，故法律沒有包括在審查范圍之內(nèi)，因?yàn)橹挥腥珖舜蟛庞袡?quán)審查法律。。

令人困惑的是，許崇德教授對立法法的評價(jià)是：“但立法法仍有不足之處，那就是該法沒有涉及對于政治行為的合憲性審查，而僅僅限于對規(guī)范性文件的審查，并且，即使對規(guī)范性文件的審查，亦只限于對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的審查，而沒有對法律的審查作出決定。盡管如此，它畢竟是一種進(jìn)步?！?25)許崇德.淺談地方人大及其常委會保證憲法遵守執(zhí)行[M]∥許崇德自選集. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：442.這就說明，許崇德教授希望法律能被審查，但同時(shí)他沒有看到立法法已經(jīng)規(guī)定了法律可以被審查。許崇德教授是負(fù)責(zé)起草八二憲法“國家機(jī)構(gòu)”一章的專家，以其對該部分的熟悉程度及其對憲法的透徹理解，不可能看不到立法法的規(guī)定。從媒體對法規(guī)備案審查的報(bào)道來看，審查范圍明顯不包括法律?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯ㄟ^的法律和作出的決定決議，都應(yīng)確保符合憲法規(guī)定、憲法精神。據(jù)透露，目前憲法室正在對有關(guān)問題進(jìn)行研究，以期建立健全合憲性審查的機(jī)制和程序。”(26)劉嫚，程姝雯. 揭秘全國人民代表大會新設(shè)的憲法室：它將讓憲法長出“牙齒”、走進(jìn)現(xiàn)實(shí)[N].南方都市報(bào)，2019-02-17(5).這一報(bào)道符合備案審查的實(shí)際情況，說明法律(包括法律修正案、法律解釋、有關(guān)法律問題的決定決議)還不是備案審查的對象。對比憲法，立法法、實(shí)務(wù)界、學(xué)界、媒體報(bào)道互為矛盾之處，可見一斑。以筆者之見，根據(jù)體系解釋與互文解釋，《憲法》第62條第12項(xiàng)應(yīng)與序言、第5條作一致解釋，立法法應(yīng)與憲法相一致，備案審查的對象應(yīng)包括法律在內(nèi)。

(三)審查程序不同

憲法和法律委員會對法律案的審查適用立法程序，對法規(guī)備案審查適用違憲審查程序，《立法法》對此分別做了規(guī)定：前者見于《立法法》第二章第三節(jié)“全國人民代表大會常務(wù)委員會立法程序”，后者見于《立法法》第五章“適用與備案審查”。

《立法法》第33 條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據(jù)常務(wù)委員會組成人員、有關(guān)的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出修改情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在匯報(bào)或者審議結(jié)果報(bào)告中予以說明。對有關(guān)的專門委員會的審議意見沒有采納的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的專門委員會反饋?！辈⑶疫€規(guī)定，“法律委員會審議法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見”。從實(shí)踐來看，憲法和法律委員會對法律案進(jìn)行的合憲性審查符合這一規(guī)定。首先，憲法和法律委員會依據(jù)立法程序綜合各方意見，包括常委會組成人員、有關(guān)的專門委員會和其他有關(guān)方面的意見；其次，審議時(shí)邀請有關(guān)的專門委員會成員、地方人大常委會成員、專家學(xué)者參加，舉行聽證；最后，對若干法律案進(jìn)行的合憲性審查分別向全國人大常委會提交修改情況的報(bào)告、審議情況的報(bào)告和法律草案修改稿。

憲法和法律委員會法規(guī)備案審查的程序不同于法律案審查。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法規(guī)備案審查的提起可分為兩類：一類是由五大主體(國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會，尚未包括國家監(jiān)察委員會在內(nèi))向全國人大常委會提起審查要求后，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見：一類是其他機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民向全國人大常委會提起審查要求，經(jīng)工作機(jī)構(gòu)研究，必要時(shí)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查(27)《立法法》第99條規(guī)定：其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。。

憲法和法律委員會在備案審查程序中的角色需進(jìn)一步明確?！读⒎ǚā返?9條僅提及“有關(guān)的專門委員會”，憲法和法律委員會是否必須參與對規(guī)范性文件的審查是不確定的。所幸的是，沈春耀同樣一身二任，既是全國人大法工委主任，又是憲法和法律委員會副主任委員，其向全國人大常委會提交的備案審查報(bào)告表明憲法和法律委員會對備案審查工作的參與。

(四)審查標(biāo)準(zhǔn)不同

作為合憲性審查之一種，由于法律案審查對象不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、司法解釋在內(nèi)，其審查標(biāo)準(zhǔn)僅針對尚未發(fā)生法律效力的各種法律草案，因此法律案審查與法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)并不相同。

法律案審查運(yùn)用的是不抵觸原則(28)鄭賢君.全國人大憲法和法律委員會的雙重屬性——作為立法審查的合憲性審查[J].中國法律評論,2018(4)：39.，其規(guī)范依據(jù)是《憲法》第 5 條第3 款的規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，以及《立法法》第99條的規(guī)定。具體而言，不抵觸原則包含的三項(xiàng)內(nèi)容即法律案的審查標(biāo)準(zhǔn)是：第一，遵守憲法即尊重和擁護(hù)憲法。例如，刑事訴訟法的修改須由全國人大還是全國人大常委會通過，憲法和法律委員會認(rèn)為根據(jù)《憲法》第67條由全國人大常委會通過即可，此即為尊重憲法(29)沈春耀.關(guān)于《中華人民共和國刑事訴訟法(修正草案)》的說明[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(6)：729.。第二，違反憲法之禁止。在《法官法》和《檢察官法》的修訂過程中，修訂草案將憲法規(guī)定的“審判人員”和“檢察人員”修改為“國家公職人員”，憲法和法律委員會在吸取地方人大常委會人員意見的基礎(chǔ)上將這一修改恢復(fù)為《憲法》《法院組織法》和《檢察院組織法》的規(guī)定，重新定名法官和檢察官為“審判員”(30)劉季幸.全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國法官法(修訂草案)》修改情況的匯報(bào)[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(3)：535.和“檢察員”(31)劉季幸.全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國檢察官法(修訂草案)》修改情況的匯報(bào)[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(3)：551.。第三，不得超越憲法授權(quán)，即法律制定主體必須在憲法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)依據(jù)憲法規(guī)定的程序行使權(quán)力，任何機(jī)關(guān)不得行使憲法未明確授予的權(quán)力。例如，關(guān)于在上海設(shè)立金融法院的決定，最高人民法院院長周強(qiáng)在報(bào)告中指出，金融法院應(yīng)由最高人民法院設(shè)立，而憲法和法律委員會認(rèn)為，由最高人民法院設(shè)立金融法院超越了憲法授權(quán)。我國實(shí)行人民代表大會制度，除最高人民法院由憲法設(shè)立外，所有下級法院和專門法院都由全國人民代表大會及其常委會設(shè)立(32)全國人民代表大會憲法和法律委員會對《關(guān)于在上海設(shè)立金融法院的決定(草案)》審議結(jié)果的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(3)：448.。

作為憲法監(jiān)督意義上的法規(guī)備案審查，其合憲性審查的依據(jù)是《憲法》序言的最后一個(gè)自然段、《憲法》第5條及《立法法》。除前述法律案合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)即尊重和擁護(hù)憲法、違反憲法之禁止、不得超越憲法授權(quán)適用于事后備案審查外，《立法法》第96條對事后備案審查規(guī)定了較為詳盡的審查標(biāo)準(zhǔn)，該條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的。”第96條各項(xiàng)具體含義如下文所述。

第一，超越權(quán)限是指規(guī)范性文件的制定主體超越了憲法規(guī)定的權(quán)限。2018年備案審查工作情況的報(bào)告中所述的擬廢止收容教育辦法就是一例(33)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：329-330.。收容教育的規(guī)范依據(jù)是國務(wù)院發(fā)布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，其上位法依據(jù)是全國人大常委會1991年制定的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，其中第4條第2款規(guī)定“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年”。第4款規(guī)定“對賣淫、嫖娼的，一律強(qiáng)制進(jìn)行性病檢查。對患有性病的，進(jìn)行強(qiáng)制治療”。

由于《立法法》第8條規(guī)定限制人身自由只能由法律加以規(guī)定，故《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》違反了法律保留原則。2019年12月28日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，廢止了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第4條第2款、第4款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度。由于2018年備案審查工作報(bào)告已經(jīng)建議有關(guān)方面提出議案以廢止收容教育制度(34)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：329.，而法律制定包括立、改、廢，故該廢止決定是全國人大常委會自行廢止其所制定的前法，既屬于立法行為亦屬于落實(shí)備案審查結(jié)果之舉措。

第二，下位法違反上位法規(guī)定的。在潘洪斌一案(35)2015年10月，杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州市交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留，潘洪斌認(rèn)為該條例增設(shè)了“扣留非機(jī)動車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制措施，違反了道路交通安全法有關(guān)規(guī)定，遂向杭州市拱墅區(qū)人民法院提起訴訟。隨后，潘洪斌向全國人大常委會提出審查建議。最終，全國人大常委會法制工作委員會對《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了監(jiān)督糾正。2017年6月，杭州市相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行了修改。參見沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：126.中，杭州市人大常委會制定的《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》，其中規(guī)定對機(jī)動車限行、限號，將外地車輛退回原籍并對當(dāng)事人進(jìn)行罰款。法規(guī)備案審查室認(rèn)為，《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》屬于地方性法規(guī)，其規(guī)定與全國人大常委會制定的《道路交通安全法》《行政處罰法》相沖突，屬于下位法違反了上位法。

第三，規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的，此即屬于規(guī)范沖突。

第四，規(guī)章的規(guī)定不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的，此即屬于規(guī)范失當(dāng)。全國人大法制工作委員會對于不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章進(jìn)行清理，“經(jīng)過一年多持續(xù)努力，各地清理的法規(guī)共1 029件，目前已總共修改514件、廢止83件，還有432件已列入立法工作計(jì)劃”(36)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：328.。

第五，違背法定程序的。程序不合法是指制定主體、權(quán)限、范圍不符合法律規(guī)定。2012年5月20日，浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，認(rèn)為非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為在一定條件下構(gòu)成非法行醫(yī)罪。全國人大法制工作委員會認(rèn)為，《若干意見》有關(guān)內(nèi)容是對刑法具體應(yīng)用問題所作的解釋，違背了 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，違反了《立法法》關(guān)于審判工作中的法律解釋應(yīng)當(dāng)由最高人民法院作出的規(guī)定，屬于應(yīng)當(dāng)清理的具有司法解釋性質(zhì)的文件(37)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：331.。由于制定主體不合法，因而屬于違背了法定程序。

(五)審查效力不同

憲法和法律委員會法律案合憲性審查的效力和法規(guī)備案審查的效力是不同的(38)《立法法》第 20 條規(guī)定：列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會的審議意見對法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應(yīng)當(dāng)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說明，經(jīng)主席團(tuán)會議審議通過后印發(fā)。。法律案審查的效力為全國人大和全國人大常委會有權(quán)決定刪除、修改重寫、不作變動、自行決定、擱置等。如果涉及基本法律，全國人大常委會將審議報(bào)告提交全國人大，由全國人大決定(39)鄭賢君.全國人大憲法和法律委員會的雙重屬性——作為立法審查的合憲性審查[J].中國法律評論,2018(4)：40.。法規(guī)備案審查的效力包括撤銷、修改、廢止、停止執(zhí)行、不予適用，全國人大常委會行使決定權(quán)。

撤銷的規(guī)范依據(jù)是《憲法》第62條第12項(xiàng)、第67條第7項(xiàng)和第8項(xiàng)?！稇椃ā返?2條第12項(xiàng)規(guī)定全國人大有權(quán)“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定”；《憲法》第67條第7項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；《憲法》第67條第8項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會有權(quán)“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。撤銷和修改是不同的，撤銷屬于監(jiān)督，修改屬于制定。根據(jù)民主集中制原則，全國人大對其常設(shè)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件既有權(quán)撤銷也有權(quán)修改；全國人大常委會對其他國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件僅有撤銷權(quán)而無修改權(quán)。

修改是指對包括法律在內(nèi)的規(guī)范性文件的改正和修訂，其規(guī)范依據(jù)是《憲法》第62條第12項(xiàng)。修改包括上級修改和自行修改。由于全國人大和全國人大常委會屬于同一機(jī)構(gòu)，二者是上下級關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，故全國人大既可撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)臎Q定，也可代替全國人大常委會徑行修改。但是，對于國務(wù)院、國家監(jiān)察委員會、地方人大及其常委會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及香港、澳門立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，由于全國人大常委會與這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同，故其只能撤銷而不能修改，修改權(quán)屬于原制定機(jī)關(guān)即自行修改。法制工作委員會受全國人大常委會部署已于2011年開始對司法解釋進(jìn)行清理，在不到兩年的時(shí)間里，修改司法解釋或者司法解釋性質(zhì)的文件共187件(40)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(1)：127.。

廢止與修改一樣，在廣義上屬于立法之一種，通常所指的法律的立、改、廢就是指規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)自行廢止其所制定的具有法律效力的文件。《立法法》第2條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。 國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睆U止通常是對已經(jīng)過時(shí)的、不適應(yīng)情勢變化的，以及與修改后的上位法不一致的規(guī)范性文件的終止。廢止的生效時(shí)間是廢止之日而非自始無效，并且沒有溯及既往的效力。經(jīng)過兩年的清理，最高法、最高檢分三批共廢止817件司法解釋(41)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(1)：127.。廢止與撤銷是有區(qū)別的，廢止是制定機(jī)關(guān)自行廢止，撤銷是上級機(jī)關(guān)予以撤銷。

停止執(zhí)行是對包括法律在內(nèi)的規(guī)范性文件的一種處理方式，是在不廢止的情況下停止其效力，使其不再適用。例如，經(jīng)全國人大法制工作委員會審查，已停止執(zhí)行的浙江省《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》，以及某些省“超生即辭退”的地方性法規(guī)。停止執(zhí)行與廢止不同，停止執(zhí)行并不導(dǎo)致該文件在國家法律公告上消失，但廢止則導(dǎo)致該文件在法律公告上消失。停止執(zhí)行的效力既可從決定停止執(zhí)行之日起，也可由發(fā)布機(jī)關(guān)決定從將來的某一日期起。

不予適用特指包括法律在內(nèi)的規(guī)范性文件不被法院作為裁決糾紛的依據(jù)。不予適用的生效日期既可是有權(quán)機(jī)關(guān)作出不予適用之日，也可是由有權(quán)機(jī)關(guān)決定的將來的某一日期。原則上，不予適用并不導(dǎo)致該規(guī)范性文件在國家法律公告上消失。不予適用有兩層含義：一是指該規(guī)范性文件失去普遍效力，二是指在特定案件中不予適用。從全國人大法制工作委員會的審查情況來看，不予適用是指前者，即對所有案件不具有約束力。例如，2004年4月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第24條關(guān)于夫妻共同債務(wù)的規(guī)定,經(jīng)全國人大法制工作委員會審查決定不予適用，于是，2018年1月最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》，以此解釋作為審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件的法律依據(jù)。

需要明確的是，所有被撤銷、修改、廢止、停止執(zhí)行、不予適用的規(guī)范性文件失去普遍效力。國家機(jī)關(guān)不得援引、執(zhí)行、適用，公民也不得依其提起訴訟。對于前述規(guī)范性文件，法制工作委員會還會采取督促、移交、送達(dá)以及共同研討和調(diào)研等方式與制定機(jī)關(guān)合作，共同解決問題(42)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2019(1)：329.。

(六)審查目的不同

憲法和法律委員會法律案審查的目的是為了維護(hù)憲法權(quán)威，確保法治統(tǒng)一，提升立法質(zhì)量，促進(jìn)民主立法科學(xué)立法，從根本上是為了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)良法善治，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。憲法監(jiān)督意義上的法規(guī)備案審查之目的與法律案的合憲性審查雖有重疊，但在根本上都是為了保持中央政令暢通，維護(hù)黨的權(quán)威。正如沈春耀在2018年工作報(bào)告中所指出的那樣，法規(guī)備案審查“為確保黨中央決策部署貫徹落實(shí)、推動和保障憲法法律實(shí)施、完善中國特色社會主義法律體系、維護(hù)國家法制統(tǒng)一發(fā)揮了重要作用”(43)沈春耀.全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2017年備案審查工作情況的報(bào)告[J]. 全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)，2018(1)：124-130.。

五、結(jié) 語

憲法和法律委員會法律案審查和法規(guī)備案審查都旨在維護(hù)憲法權(quán)威。立法審查和憲法監(jiān)督具有本質(zhì)上的差異，雖然二者主體同一，但理論基礎(chǔ)、審查對象、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查效力、審查目的均有不同。由于全國人大法制工作委員會憲法室的成立，憲法和法律委員會法律案合憲秩序維護(hù)效果立竿見影，但其于事后備案審查中的合憲秩序維護(hù)卻頗有“空山不見人，但聞人語響”之虞?；蛟S，《關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》僅及于立法過程中法律案的合憲性審查，又或許，合憲性審查對于兼兩責(zé)于一身的憲法和法律委員會而言過于繁重。由于事后審查涉及憲法解釋(44)全國人大法制工作委員會憲法室成員透露，正在研究建立健全合憲性審查機(jī)制和程序.參見劉嫚，程姝雯.揭秘全國人民代表大會新設(shè)的憲法室：它將讓憲法長出“牙齒”、走進(jìn)現(xiàn)實(shí)[J].南方都市報(bào)，2019-02-17(5).，期待以立法方式規(guī)范憲法解釋程序，及時(shí)修改和完善涉及憲法和法律委員會職責(zé)的五大法律，以使憲法和法律委員會的事后合憲審查之責(zé)不負(fù)眾望，實(shí)至名歸。