城管執(zhí)法視域下證據(jù)先行登記保存制度的實(shí)施困境與出路

王笑西

（廣西大學(xué)，南寧 530000）

城管執(zhí)法中的證據(jù)先行登記保存，依據(jù)的是我國(guó)《行政處罰法》第37 條第2 款的規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定”。先行登記保存的立法初衷，是在《行政強(qiáng)制法》尚未出臺(tái)的背景下，限制行政強(qiáng)制權(quán)的濫用。然而，隨著《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，在強(qiáng)制權(quán)被嚴(yán)格限制的情況下，先行登記保存被當(dāng)成行政強(qiáng)制措施的一個(gè)“替身”，大量用于沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)的城管執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)中。而先行登記保存制度本身存在諸多弊端，不僅不利于當(dāng)前任務(wù)量巨大的執(zhí)法工作的開(kāi)展，更與當(dāng)前倡導(dǎo)的依法行政理念相悖。如現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的臨時(shí)性與法律規(guī)定的審批前置之間的矛盾；保存期限無(wú)法延長(zhǎng)導(dǎo)致案件無(wú)法審結(jié)等問(wèn)題。因此，在現(xiàn)有法律框架下，由立法機(jī)關(guān)利用地方性法規(guī)賦予城管部門(mén)相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)是解決證據(jù)先行登記保存實(shí)施困境的出路之一。

一、困境：執(zhí)法手段違背行政法治理念

證據(jù)先行登記保存出現(xiàn)的問(wèn)題主要為兩方面，一方面是實(shí)施程序違反法律規(guī)定，另一方面則是在其實(shí)施和權(quán)力來(lái)源上缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。

（一）實(shí)施程序違反法律規(guī)定

由城管執(zhí)法的特點(diǎn)所致，證據(jù)先行登記保存的實(shí)施與法律規(guī)定存在一些出入，如出現(xiàn)先登記而后審批、超期保存、濫用財(cái)政合并的現(xiàn)象。違反法定程序規(guī)定實(shí)施先行登記保存確實(shí)違背了行政法治理念，但這種現(xiàn)象的大量出現(xiàn)不能完全歸咎于執(zhí)法人員。制度與執(zhí)法實(shí)踐之間的矛盾才是應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。

1.先登記保存而事后審批

在城管日常執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法人員使用先行登記保存取證最多的就是查處占道經(jīng)營(yíng)的情況。根據(jù)執(zhí)法流程規(guī)定，執(zhí)法人員把相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)工具，如小推車(chē)、木板、電子秤、五菱汽車(chē)、手推冷凍柜等物品進(jìn)行證據(jù)登記保存時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)“證據(jù)登記保存通知書(shū)”，并交付相對(duì)人核對(duì)簽字。隨后，將登記過(guò)后的證據(jù)物品放置于倉(cāng)庫(kù)內(nèi)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，物品被保存后不會(huì)立即進(jìn)行處理。一般的做法是等待相對(duì)人到行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查筆錄，協(xié)助行政機(jī)關(guān)立案，再對(duì)保存的證據(jù)物品進(jìn)行處理。相對(duì)人到行政機(jī)關(guān)立案之后，行政機(jī)關(guān)才會(huì)做出處罰決定。交了罰款，相對(duì)人即可領(lǐng)回被登記保存的物品。

根據(jù)《行政處罰法》第37 條的規(guī)定，進(jìn)行證據(jù)先行登記保存的前提是經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。然而由于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的臨時(shí)性，執(zhí)法人員只能回到辦公地點(diǎn)后才補(bǔ)上審批流程。這就與現(xiàn)行的法律規(guī)定有所背離。沒(méi)有負(fù)責(zé)人及時(shí)進(jìn)行審批，執(zhí)法人員的主觀(guān)裁量性就很難得到控制。先行登記保存作為一項(xiàng)可以限制公民行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利的程序性職權(quán)，其啟動(dòng)程序不應(yīng)當(dāng)具有如此大的主觀(guān)裁量性，而是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，先審批后實(shí)施。否則即是“越權(quán)無(wú)效”。

2.保存期限過(guò)短以至無(wú)法結(jié)案

法律規(guī)定了先行登記保存的期限只有7日，不能申請(qǐng)延長(zhǎng)。但是在實(shí)際執(zhí)法當(dāng)中，超期保存是常態(tài)。在前述的“先登記后審批”的情況下，如果相對(duì)人不前往行政機(jī)關(guān)配合立案調(diào)查，那么證據(jù)便會(huì)存在超期保存的現(xiàn)象。例如，在柳州市針對(duì)市區(qū)河道民用船只停放的問(wèn)題，開(kāi)展的漁業(yè)生產(chǎn)船只規(guī)范停泊整治工作當(dāng)中，2018 年12 月，柳州市城管執(zhí)法局對(duì)166條非法停泊的船只進(jìn)行了證據(jù)登記保存。隨后，執(zhí)法局于2019 年1 月14 日在報(bào)紙上刊登公告，告知當(dāng)事人前來(lái)領(lǐng)回登記保存的物品。截止到2019年2月3日，沒(méi)有當(dāng)事人到城管局領(lǐng)回物品。[1]從這個(gè)案例中可以看出，在法律規(guī)定的7日保存期限內(nèi)，由于客觀(guān)條件的局限，行政機(jī)關(guān)根本無(wú)法完成規(guī)定的程序，也無(wú)法快速處理這些大量的被登記保存的證據(jù)物品。

3.濫用財(cái)政合并處理無(wú)主物

根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于期限屆滿(mǎn)時(shí)，對(duì)證據(jù)解除先行登記保存，將其返還相對(duì)人。但實(shí)際上，在超期保存、無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的情況下，有的城管部門(mén)便會(huì)用財(cái)政合并的方式處理掉這些無(wú)主物。[2]

然而，城管部門(mén)這樣的處理辦法并不符合法律規(guī)定，但又迫不得已。因?yàn)橄刃械怯洷４娴奈锲肥亲C據(jù)，而不是查封扣押的物資。與查封扣押的物品處置流程不同的是，現(xiàn)行法律并未授權(quán)行政機(jī)關(guān)可將先行登記保存的物品拍賣(mài)折抵罰款。在相對(duì)人擁有物權(quán)的情況下，這些物品對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就像“燙手山芋”，不僅擠占行政空間，也拉低了行政效率。

（二）實(shí)施和權(quán)力來(lái)源上缺乏監(jiān)督

證據(jù)先行登記保存的另一個(gè)問(wèn)題，即在其實(shí)施和權(quán)力來(lái)源上都缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。在實(shí)際執(zhí)法當(dāng)中，不少執(zhí)法人員以及普通民眾，都習(xí)慣性地認(rèn)為實(shí)施先行登記保存就是實(shí)施查封扣押。但是，《行政處罰法》對(duì)于先行登記保存的規(guī)定，相比于嚴(yán)格的《行政強(qiáng)制法》則顯得過(guò)于簡(jiǎn)單。法律對(duì)于先行登記保存的啟動(dòng)、結(jié)果、責(zé)任歸屬等都沒(méi)有明確，導(dǎo)致對(duì)于先行登記保存的監(jiān)督處于一個(gè)空白地帶。很多相對(duì)人在被城管部門(mén)收走東西之后，認(rèn)為只要不到行政機(jī)關(guān)去登記立案，放棄財(cái)物，便能“逃過(guò)一劫”。所以才會(huì)出現(xiàn)前面所提及的物品到期無(wú)人認(rèn)領(lǐng)的情況。這種默不做聲的態(tài)度，不僅是對(duì)自己權(quán)利的忽視，也是對(duì)行政機(jī)關(guān)隨意執(zhí)法的一種縱容。

其次，在進(jìn)行證據(jù)登記保存之時(shí)，所保存的物品價(jià)值有時(shí)會(huì)超過(guò)最終處罰的數(shù)額，如保存的五菱汽車(chē)、船只這些動(dòng)產(chǎn)。這也違背了行政法基本原則當(dāng)中的比例原則，即對(duì)相對(duì)人的損害不能大于或等于行政行為所達(dá)到的目標(biāo)價(jià)值[3]。

此外，在先行登記保存的設(shè)定上，存在“權(quán)力權(quán)定”的現(xiàn)象。先行登記保存在《行政處罰法》中是一項(xiàng)行政程序，即具有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)都有權(quán)采取先行登記保存措施?；诖?，一些行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定“在證據(jù)難以取得或滅失的時(shí)候，可以使用先行登記保存”，以達(dá)到對(duì)違法物品“短期扣押”的目的。但是，先行登記保存作為一項(xiàng)能夠限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政行為，其權(quán)力的來(lái)源與實(shí)施應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，遵循行政法定原則。因此，規(guī)章和規(guī)范性文件都不能成為證據(jù)先行登記保存的法律淵源。

二、問(wèn)題的核心：城管執(zhí)法缺乏行政強(qiáng)制權(quán)

從先行登記保存制度存在的上述問(wèn)題可以看到，該制度不僅不能滿(mǎn)足當(dāng)前的城管執(zhí)法需求，還成為了規(guī)范執(zhí)法道路上的“絆腳石”。盡管弊端頗多，但其在城管執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用仍有增無(wú)減。問(wèn)題的核心即在于：城管執(zhí)法部門(mén)缺乏相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)。

隨著城市化的發(fā)展，城市管理執(zhí)法工作可以說(shuō)是國(guó)家行政管理中覆蓋面最廣，執(zhí)法需求量最大的行政管理活動(dòng)。但是，我國(guó)現(xiàn)代化的城市管理體制起步較晚。最早的城管執(zhí)法體制是建立在“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的制度基礎(chǔ)之上[4]，而城管部門(mén)則是由地方政府各個(gè)行政部門(mén)整合而來(lái)。這樣的部門(mén)組成，讓城管執(zhí)法體制長(zhǎng)期處于一種十分尷尬的環(huán)境。城管執(zhí)法部門(mén)不僅“沒(méi)爹沒(méi)娘”，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)作為執(zhí)法保障。在查處一些需要其他部門(mén)配合的案件時(shí)，城管部門(mén)往往由于沒(méi)有法律法規(guī)的依據(jù)，無(wú)法對(duì)其他部門(mén)形成約束力，導(dǎo)致一些案件難以處理。例如，在車(chē)輛違法運(yùn)輸渣土污染城市道路的案件中，城管部門(mén)苦于無(wú)權(quán)扣車(chē)，只能利用先行登記保存扣押相對(duì)人的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證后，再請(qǐng)求交警部門(mén)的協(xié)助配合。

直到2015 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于城市執(zhí)法體制改革的《指導(dǎo)意見(jiàn)》后，城管部門(mén)才被劃歸到國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住建部”）的領(lǐng)導(dǎo)之下。即便如此，我國(guó)專(zhuān)門(mén)的城市管理法律法規(guī)也十分匱乏。僅憑住建部出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》這一部門(mén)規(guī)章，無(wú)法給予城管部門(mén)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，更無(wú)法滿(mǎn)足城管執(zhí)法保障的需要。

艱巨的工作量與制度的弊端所產(chǎn)生的矛盾，致使城管部門(mén)陷入到一個(gè)困境當(dāng)中。要破除這一困境，從短期來(lái)看，我們可以通過(guò)地方立法的方式，利用地方性法規(guī)賦予城管部門(mén)相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，立即有效地解決城管執(zhí)法保障問(wèn)題。

從法條上來(lái)看，地方立法賦予城管部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)是有據(jù)可循的。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第10條的規(guī)定，在地方管理事務(wù)上，地方性法規(guī)在一些城市管理領(lǐng)域可以設(shè)定城管部門(mén)具有查封扣押的權(quán)力。又根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第17 條的規(guī)定，依法行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以依法實(shí)施與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施。而且，《行政強(qiáng)制法》第2 條也明確了，行政強(qiáng)制措施具有防止證據(jù)毀損的功能。在這個(gè)功能的基礎(chǔ)上，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第19 條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施還具有緊急實(shí)施性。綜上所述，行政強(qiáng)制措施不僅完全包含先行登記保存的功能和特征[5]，而且比先行登記保存更能適應(yīng)城管執(zhí)法的靈活性，也是目前城管部門(mén)最需要的執(zhí)法保障。

三、出路：地方立法賦予城管部門(mén)相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)

為解決先行登記保存的局限性，部分早已獲得地方立法權(quán)的省會(huì)城市，已經(jīng)通過(guò)地方性法規(guī)賦予了城管執(zhí)法部門(mén)相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)。如南寧市人大常委會(huì)出臺(tái)的《南寧市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第22條、第26條分別規(guī)定了城管部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)的相對(duì)人經(jīng)勸阻無(wú)效后，可以扣押其經(jīng)營(yíng)工具。該條例的第32 條也規(guī)定了，對(duì)于違反規(guī)定污染城市道路的工程車(chē)、運(yùn)輸車(chē)，城管部門(mén)可以扣押車(chē)輛并責(zé)令其代為清理道路。

自2015 年《立法法》修改后，一些獲得地方立法權(quán)限的設(shè)區(qū)市也試圖通過(guò)地方性法規(guī)賦權(quán)的方式，為城管執(zhí)法提供法制保障。如玉林市人大常委會(huì)出臺(tái)的《玉林市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第58 條規(guī)定了，對(duì)于占道經(jīng)營(yíng)的情況，執(zhí)法人員可以對(duì)經(jīng)營(yíng)工具實(shí)施扣押。條例的第62 條也規(guī)定了對(duì)于遺撒車(chē)輛、泥頭車(chē)等，城管部門(mén)可以對(duì)車(chē)輛實(shí)施扣押。

因此，在現(xiàn)行法律未能修改的情況下，利用地方性法規(guī)賦予相關(guān)執(zhí)法部門(mén)一定行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，是解決先行登記保存制度實(shí)施困境的較為有效的途徑。

不過(guò)，從上面的法條中也可以看到，地方立法機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)邁出了用地方性法規(guī)賦權(quán)的步子，但大多數(shù)還局限于占道經(jīng)營(yíng)和城市道路污染這兩個(gè)領(lǐng)域。在其他執(zhí)法領(lǐng)域，如水行政執(zhí)法，還處于使用先行登記保存對(duì)違法停泊的船只進(jìn)行“短期扣押”的情況[6]。在大多數(shù)設(shè)區(qū)市的地方立法上，地方性法規(guī)賦權(quán)的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。利用先行登記保存實(shí)施“變相扣押”的現(xiàn)狀仍然不容忽視。

四、結(jié)語(yǔ)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城管執(zhí)法中證據(jù)先行登記保存的實(shí)施困境所暴露的，不僅僅是目前城管執(zhí)法缺乏行政強(qiáng)制權(quán)的問(wèn)題，更反映出我國(guó)城市管理法律體系的缺失以及城市管理體制自身的矛盾問(wèn)題。短期內(nèi)可以通過(guò)地方性法規(guī)賦權(quán)的方式破解困境。但是，隨著行政執(zhí)法體制改革的深入，我國(guó)未來(lái)必然要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序規(guī)范，以及配套的城市管理法律體系。此外，利用地方性法規(guī)賦予行政強(qiáng)制權(quán)也只能是“解燃眉之急”，該舉措的實(shí)施仍需考慮法制的統(tǒng)一問(wèn)題。先行登記保存制度本身的弊端也反映出，作為城管執(zhí)法中依據(jù)最多的兩部基本法律——《行政處罰法》與《行政強(qiáng)制法》之間存在一定的制度脫節(jié)?！缎姓幜P法》已經(jīng)頒行23 年，在時(shí)代的發(fā)展中已然會(huì)出現(xiàn)很多的不適。如何對(duì)前后出臺(tái)的這兩部法律進(jìn)行修改，做好制度銜接，在高位階立法上實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一，也是未來(lái)需要思考的議題。