新中國成立以來農(nóng)村基層黨建與基層治理的發(fā)展變遷

丁 云，樊宸余

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

農(nóng)村基層黨建與基層治理均是我國農(nóng)村工作十分重要的方面，二者之間有著深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨建的指導(dǎo)理念、體制模式和工作方法以充分發(fā)揮黨對農(nóng)村基層治理的引領(lǐng)和服務(wù)作用、推進兩者間的協(xié)調(diào)互動為目標(biāo)，不斷依據(jù)黨在不同時期的執(zhí)政環(huán)境而調(diào)整變化。農(nóng)村基層黨建與基層治理的協(xié)同推進，不僅充分發(fā)揮了黨的基層組織在農(nóng)村建設(shè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，也扎實地保障了農(nóng)村社會的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的智慧。

一、農(nóng)村基層黨建與基層治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

新中國成立以來，農(nóng)村基層黨組織早已自覺將自身建設(shè)與提升農(nóng)村基層社會治理能力緊密結(jié)合起來。二者在政治追求、價值目標(biāo)和工作具體實施等方面存在著深刻且豐富的內(nèi)在聯(lián)系。

(一)農(nóng)村基層黨組織對基層治理工作的引領(lǐng)性

加強黨對農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動社會治理向基層下移的必然要求。早在19世紀40年代，馬克思、恩格斯在創(chuàng)立共產(chǎn)主義者同盟的過程中就已提出支部在黨的組織結(jié)構(gòu)中居于基礎(chǔ)地位的觀點。[1]558我國基層黨組織對基層治理工作的引領(lǐng)性也有深厚的歷史根源。井岡山根據(jù)地時期，黨便建立起“支部建在連上”的原則和制度，在部隊中構(gòu)建嚴整的基層黨組織體系。新中國成立后，黨的八大在《中國共產(chǎn)黨章程》中首次明確農(nóng)村基層黨組織“應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位的行政機構(gòu)和群眾組織”[2]234；2015年中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的意見》中指出，要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮村(社區(qū))黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)作用；黨的十九大報告再次確認了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的重要職能。在農(nóng)村基層治理的過程中，基層黨組織擔(dān)負著領(lǐng)導(dǎo)核心的責(zé)任，這是堅持“黨管一切”的必然要求。

歷史和實踐深刻表明，黨的基層組織作用的正向發(fā)揮是推進革命、建設(shè)和改革取得成功的重要動力來源。新中國成立以后的土地改革、土地合作化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等經(jīng)濟變革無一不是在黨的農(nóng)村基層黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下進行的。進入21世紀，農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)了與群眾切身利益密切相關(guān)的矛盾和問題，傳統(tǒng)的管理體制無法解決，引發(fā)了對社會管理創(chuàng)新的倒逼機制?；鶎狱h組織在創(chuàng)新民主協(xié)商治理中扮演著重要角色，如倡議和推動協(xié)商民主治理機制創(chuàng)新，擔(dān)任協(xié)商召集者和組織者，在征求群眾意見的基礎(chǔ)上確定協(xié)商議題，遏制農(nóng)村宗族和黑惡勢力對民主協(xié)商的破壞，協(xié)調(diào)各方利益，推動達成共識。在農(nóng)村社會的現(xiàn)實實踐中，合理、有序的基層治理也是實現(xiàn)農(nóng)村社會健康發(fā)展、提升群眾幸福感的重要保證，這與黨的工作目標(biāo)一致。正如恩格斯所言，無產(chǎn)階級政黨就是要“使社會的每一個成員都能完全自由地發(fā)展和發(fā)揮他的全部才能和力量”[3]130。切實、有效的社會治理是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨人的初心和使命的重要途徑，這也就決定了黨必然要參與農(nóng)村基層治理，決定了農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)基層治理的必然性。

(二)農(nóng)村基層黨建與基層治理工作的契合性

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，黨在農(nóng)村的各項方針政策都需要通過農(nóng)村基層黨組織來貫徹落實。在我國農(nóng)村工作的生動實踐中，基層黨建與基層治理工作密切相關(guān)，并在多方面存在共通點，這為農(nóng)村基層黨建發(fā)揮有力引領(lǐng)作用提供了重要先決條件。

在工作目標(biāo)上，兩者存在契合性。黨的十九大報告指出，新時代黨的建設(shè)的目標(biāo)是要把黨建設(shè)成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨。農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)目標(biāo)服從于黨的建設(shè)總目標(biāo)，即不斷增強農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政能力以及先進性和純潔性，從而更好地團結(jié)帶領(lǐng)農(nóng)村群眾不斷推進鄉(xiāng)村振興；社會治理的目標(biāo)是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建穩(wěn)定有序的農(nóng)村社會，提升農(nóng)村群眾的生活水平。因此，說到底農(nóng)村基層黨建與基層治理的最終目的都是為了服務(wù)最廣大人民的根本利益，“服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)”工作目標(biāo)的一致性為二者協(xié)調(diào)互動提供了前提和基礎(chǔ)。

在工作內(nèi)容上，兩者存在相交性。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提供公共事務(wù)及社會救助，維護和諧穩(wěn)定等是農(nóng)村基層治理的重要工作內(nèi)容。農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者，必須堅定貫徹落實黨中央關(guān)于農(nóng)村工作的方針與政策，因地制宜制定正確的發(fā)展規(guī)劃，為農(nóng)村基層治理工作提供道路指引；黨員干部踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨也必然要求基層黨組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提供公共服務(wù)等工作中真抓實干，務(wù)求實效。因此，農(nóng)村基層黨建與基層治理的工作內(nèi)容不是截然分離的，而是相交相融的。

在工作方法上，兩者存在互補性。黨的執(zhí)政能力的提升必然要求基層黨員干部深入群眾、深入農(nóng)村基層工作，做到“從實踐中來，到實踐中去”，在基層治理實踐中形成關(guān)于農(nóng)村工作的正確認識。政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)是農(nóng)村基層黨建的基本形式，這些工作方法可充分運用于提升農(nóng)民群眾的思想認識、調(diào)動生產(chǎn)積極性，推進基層治理制度化等。進入新世紀以來，各地農(nóng)村深入開展基層治理體制機制創(chuàng)新，把協(xié)商民主與基層治理相結(jié)合。農(nóng)村基層治理所運用的以政治學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)為基礎(chǔ)形成的工作方法，亦可為基層黨建工作提供借鑒。這二者間的契合性，也成為基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理的有效著力點。

(三)農(nóng)村基層黨建對基層治理的服務(wù)性

農(nóng)村基層黨建在引領(lǐng)基層治理工作的同時，也有著服務(wù)基層治理的功能，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建工作是推進基層治理良好運行的重要保證。

在中國革命、建設(shè)和改革中，黨“一心為民”的政黨形象贏得了人民群眾的充分認可。因此，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展基層治理工作，先天性地具有扎實的群眾基礎(chǔ)。通過黨員隊伍發(fā)動群眾，能更好地集中力量和資源推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是基層黨建服務(wù)基層治理的要義之一。

同時，農(nóng)村基層黨支部通過扎實推進自身建設(shè)，能為農(nóng)村基層治理的順利實施提供多層保障：加強組織建設(shè)，建立合理的以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級治理組織體系架構(gòu)，能提升農(nóng)村工作的科學(xué)性；加強政治建設(shè)，堅定貫徹落實黨中央關(guān)于農(nóng)村工作的方針與政策，因地制宜制定正確的路線與方針，能為農(nóng)村基層治理工作提供道路指引；宣傳馬克思列寧主義理論及中國特色社會主義理論成果，推廣社會主義核心價值觀，以黨風(fēng)引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，有助于構(gòu)建積極向上的農(nóng)村文化；加強隊伍建設(shè)，提升基層黨員干部的工作水平和能力，有助于為農(nóng)村基層治理提供卓越的領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)行力量；切實推進民主集中制建設(shè)，開展協(xié)商民主治理機制創(chuàng)新，黨員干部帶頭貫徹落實農(nóng)村基層自治，能推進農(nóng)村基層治理的民主化與制度化。此外，黨組織擁有整合資源的優(yōu)勢，可充分調(diào)動起農(nóng)村地區(qū)的土地、資金和技術(shù)等經(jīng)濟要素，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。

二、建國以來農(nóng)村基層黨建與基層治理互動關(guān)系的演進

農(nóng)村基層黨建是筑牢黨在農(nóng)村工作的戰(zhàn)斗堡壘的必然要求。新中國成立以來，黨的農(nóng)村基層組織以不同模式和工作方法深深嵌入農(nóng)村社會，實現(xiàn)了與基層治理的協(xié)調(diào)互動與共同發(fā)展，勾勒出一條社會主義特色鮮明、階段性特征明顯的農(nóng)村工作道路。

(一)計劃經(jīng)濟時期的“政社合一”體制

新中國成立初期，伴隨著國家政權(quán)和國家制度的重構(gòu)，明確農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為逐步理順農(nóng)村工作的前提。土改運動為黨和國家以更加柔和的方式介入農(nóng)村秩序變革奠定了基礎(chǔ)。為重構(gòu)鄉(xiāng)村權(quán)力秩序，黨和人民政府通過廢除保甲制度、頒布《婚姻法》等治理舉措，崩解了農(nóng)村社會原有的“政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)”的舊政治權(quán)威。[4]31與此同時，各地逐步建立大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政層級，并依托各級政權(quán)建立了黨組織及配套組織體系，初步構(gòu)建起黨政緊密結(jié)合的政治體制。1954年，第一次全國農(nóng)村黨的基層組織工作會議指出，“沒有堅強的黨的基層組織……要團結(jié)和組織農(nóng)村人民群眾，勝利地實現(xiàn)社會主義改造的偉大任務(wù)，是不可能的”[5]268，著重強調(diào)了農(nóng)村基層黨建在基層治理過程中的重要性。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政黨組織、群眾組織等逐漸占據(jù)了農(nóng)村管理的主導(dǎo)地位，為其后的人民公社體制奠定了基礎(chǔ)。

人民公社化運動是農(nóng)村工作發(fā)展進程中的一個重大事件。1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》正式發(fā)布，明確人民公社實行“政社合一”體制，即“鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會就是社務(wù)委員會”[6]5657。在此基礎(chǔ)上，形成以生產(chǎn)大隊集體所有制為基礎(chǔ)的“人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊”的三級集體所有制，并在依托人民公社設(shè)黨委的基礎(chǔ)上，于生產(chǎn)大隊設(shè)黨支部、生產(chǎn)小隊設(shè)黨小組。由此，層級分明、政社合一的人民公社體制，構(gòu)成了我國農(nóng)村基層政權(quán)組織系統(tǒng)。人民公社體制通過建立系統(tǒng)的農(nóng)村政權(quán)組織，尤其是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的農(nóng)村基層黨組織，使人民公社實際上支配了農(nóng)村秩序。因此，人民公社的“政社合一”實質(zhì)上是以黨政合一為基礎(chǔ)的，農(nóng)村基層黨建由此與基層治理實現(xiàn)了緊密結(jié)合。同時也必須看到，這一時期“人民公社”的“政社合一”的體制由于政治經(jīng)濟權(quán)力的高度集中，加之民主制度、分配制度、監(jiān)督制度的不完善，使得農(nóng)民群眾的積極性受到了極大的打擊。

(二)改革開放后的“黨建引領(lǐng)”與“村民自治”

1978年改革開放催生著國家和農(nóng)村關(guān)系的歷史性重構(gòu)，也為農(nóng)村基層黨建與基層治理的變革提供了契機。馬克思主義認為，“在這些現(xiàn)實關(guān)系中，經(jīng)濟關(guān)系……歸根到底還是具有決定意義的?！盵7]668隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，我國農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了根本性變化，人民公社制度逐漸成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性束縛。這一時期，以鄧小平同志為核心的黨中央開始以“黨政分開”為突破口開展體制改革。1982年《憲法》明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”[8]207，同時人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社劃分為社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟?！罢绾弦弧钡娜嗣窆缯?quán)管理體制正式終結(jié)，全新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)體系逐步建立起來。1983年，《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出在建立鄉(xiāng)政府的同時要建立鄉(xiāng)黨委，現(xiàn)代化意義上的農(nóng)村基層黨支部也逐步設(shè)立。同時，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟活力的充分調(diào)動，多元利益主體紛紛出現(xiàn)。農(nóng)民群眾民主意識逐漸增強，為充分表達自身利益，他們?nèi)找孀杂X地活躍在農(nóng)村治理的政治舞臺上，中國農(nóng)村治理模式開始步入“群眾自治”階段。

此后，以江澤民同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體，緊密圍繞“建設(shè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”的問題，首次提出了實施“黨的建設(shè)的偉大工程”。這一時期，在總結(jié)蘇聯(lián)和東歐劇變原因的基礎(chǔ)上，黨的建設(shè)更加注重強調(diào)基層的黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1989年8月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》對農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用作出了明確規(guī)定。[9]491994年11月，《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》指出，“我國農(nóng)業(yè)要登上新臺階，農(nóng)村改革要有新進展，農(nóng)村社會面貌要有新變化……其中最重要的一項基礎(chǔ)工作，就是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)”，再次強調(diào)了農(nóng)村基層黨建在農(nóng)村社會發(fā)展中的關(guān)鍵作用。與此同時，伴隨“依法治國”的提出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的優(yōu)秀實踐成果被以法律、決策文件的形式確定下來，社會主義市場經(jīng)濟也正式確立。

步入21世紀，“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”成為黨的頂層治理理念。面對黨內(nèi)出現(xiàn)的種種問題，黨中央以“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”為主線，把基層黨建擺在黨的建設(shè)基礎(chǔ)性工程的高度。胡錦濤同志指出，“發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，……，要靠以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織團結(jié)和帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾去落實”[10]，這不僅對新時期農(nóng)村基層組織的重要地位予以了肯定，更對其執(zhí)政能力水平提出了要求。隨后，《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求農(nóng)村基層黨組織加強陣地建設(shè)、開展“三級聯(lián)創(chuàng)”活動等，[11]140為基層黨組織執(zhí)政能力建設(shè)指明了具體方向。在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村群眾自治也開啟了新的篇章。黨的十七大報告把基層群眾自治作為中國特色社會主義政治制度之一，推動農(nóng)村治理朝著更加規(guī)范、有序的方向不斷發(fā)展。

(三)十八大以來農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)下的基層治理創(chuàng)新

黨的十八大以來，隨著中國社會發(fā)展進入新時代，農(nóng)村基層黨建與基層治理也呈現(xiàn)出新的歷史特點。這一時期，黨中央圍繞農(nóng)村基層黨建與基層治理提出了一系列新論斷新要求。

黨的十八大報告指出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制”[12]25，明確規(guī)定了基層黨組織引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的作用。2018年2月，《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)列為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體制的一個重要組成部分。[13]在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的指引下，這一時期農(nóng)村基層黨建積極創(chuàng)新服務(wù)載體，派駐“第一書記”，實施區(qū)域化黨建、開放式黨建和智慧黨建等形式新穎的農(nóng)村基層黨建工作；積極推廣機關(guān)干部下基層、結(jié)對幫扶、黨員承諾踐諾等活動，鼓勵黨員干部以實際行動為農(nóng)村基層治理奉獻力量。同時，全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸。習(xí)近平總書記強調(diào)：“抓作風(fēng)建設(shè)，尤其要重視基層風(fēng)氣問題?！盵14]76他在批評一些農(nóng)村基層組織和基層干部中存在著種種不良風(fēng)氣時指出：“從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村、社區(qū)等其他基層組織看，有的不關(guān)心群眾冷暖，責(zé)任心不強……有的落實惠民政策縮水走樣，機械執(zhí)行……”[15]。為此，黨的農(nóng)村基層組織廣泛開展了整治貪腐的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，著力突破“小村大腐”、“小官大貪”案件，將農(nóng)村基層黨員干部違法違規(guī)情況納入違反中央八項規(guī)定精神和“四風(fēng)”問題。通過在農(nóng)村地區(qū)開展全面從嚴治黨工作，肅清了農(nóng)村基層黨組織中存在的不良現(xiàn)象，為基層治理創(chuàng)造了風(fēng)清氣正的良好氛圍。

總體而言，這一時期我國農(nóng)村社會基層黨建與基層治理間的互動關(guān)系實現(xiàn)了更大程度上的有效創(chuàng)新，在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村治理工作正在不斷向好發(fā)展。

三、農(nóng)村基層黨建與基層治理發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯

新中國成立以來，我國農(nóng)村基層黨建與基層治理的互動與變遷模式有著深刻的政治、經(jīng)濟、文化和社會依據(jù)，體現(xiàn)出了鮮明的、內(nèi)涵豐富的發(fā)展變化邏輯。

(一)實質(zhì)為“黨治農(nóng)村”模式的實踐變遷

新中國成立以來，“黨建國家”和“黨治國家”的實踐，在農(nóng)村基層治理的過程中集中體現(xiàn)為“黨治農(nóng)村”，這是理解我國農(nóng)村基層黨建與基層治理互動關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。

新中國成立后，為鞏固新生政權(quán)、推進社會建設(shè)，在全國范圍內(nèi)廣泛建立黨的基層組織成為重要舉措。在農(nóng)村地區(qū)，這一目標(biāo)首先是通過打破傳統(tǒng)政治權(quán)威、重構(gòu)農(nóng)村社會秩序來實現(xiàn)的。隨后，伴隨著集體化進程，“政社合一”的人民公社制度建立。農(nóng)村一切工作都由農(nóng)村基層黨支部在公社黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下組織開展，高度一體化的社會管理模式逐步建構(gòu)起來。盡管這一制度很大程度上束縛了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但它發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，從農(nóng)村為我國的工業(yè)化建設(shè)積累資金，為建立獨立自主的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系做出了重要貢獻。

十一屆三中全會后，人民公社“政社合一”高度集中的權(quán)力運行體制的弊端日益凸顯，我國農(nóng)村基層開始著手實施“黨政分開”管理體制改革。隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟的開放性、人員的流動性和利益群體的多元化等特征顯現(xiàn)。為尋求利益的整合，農(nóng)村基層治理中群眾政治參與的自主性不斷萌發(fā)，村民自治制度也隨之確立。農(nóng)村社會自主性的增強要求基層黨組織深入群眾，了解群眾訴求；同時，農(nóng)村基層黨組織也需要通過有效工作來贏得農(nóng)村社會的認可。

十八大以來，伴隨著新時代社會主要矛盾的變化，農(nóng)村基層黨建與基層治理理念不斷升華，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理的方式和手段成為農(nóng)村工作的重中之重，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民生活的改善和對農(nóng)村基層社會的有效治理成為農(nóng)村基層黨組織的重要目標(biāo)追求?？傊?，從新中國成立以來我國農(nóng)村基層黨建與基層治理間的互動變化可充分窺探出黨治理農(nóng)村的智慧。

(二)“土地產(chǎn)權(quán)”是二者互動關(guān)系變化中的關(guān)鍵影響因素

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，黨對農(nóng)村基層黨建與基層治理的認識，從根本上看是由農(nóng)村社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的。其中，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村社會關(guān)系中最為關(guān)鍵的因素。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更，成為了決定基層黨建與基層治理關(guān)系變遷的最深層次的經(jīng)濟根源。

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨通過土地改革等一系列手段，在農(nóng)村社會建立起嶄新的政治權(quán)威。由于土地改革和社會主義改造仍未全面完成，農(nóng)村社會的政治權(quán)力仍然處于黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與的狀態(tài)。隨后，土地集體所有制和計劃體制徹底取代了“一家一戶”的小土地所有制，農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)模式也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨冉y(tǒng)一的“政社合一”的人民公社體制。

1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開創(chuàng)了中國土地制度的新紀元。它通過使廣大農(nóng)民獲得生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。同時，農(nóng)民群眾參與農(nóng)村事務(wù)的積極性也不斷提升，村民自治作為一種新的農(nóng)村治理模式應(yīng)運而生。在村民自治背景下，為有效保障農(nóng)村地區(qū)土地等自然資源的分配秩序，黨的農(nóng)村基層黨建也經(jīng)歷了從由改革開放初期強調(diào)“黨政分開”，到90年代后更加注重黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，再到21世紀以來注重加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

十八大以后，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民群眾的思想愈發(fā)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)。農(nóng)村基層黨建也更加注重在加強領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上對農(nóng)村基層治理進行創(chuàng)新。既堅持“票決制”在村級民主中的主導(dǎo)作用，又重視發(fā)揮“協(xié)商制”的重要作用，促進常態(tài)化、制度化協(xié)商議事、權(quán)益協(xié)調(diào)、獻計獻策、監(jiān)督參與，實現(xiàn)農(nóng)民對涉及切身利益特別是土地權(quán)益問題的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，不斷完善農(nóng)村基層治理。

(三)體現(xiàn)了從農(nóng)村“管理”到“治理”的工作理念的轉(zhuǎn)變

從黨的農(nóng)村工作理念轉(zhuǎn)變的角度來看，新中國成立以來農(nóng)村基層黨組織與基層治理的關(guān)系是實現(xiàn)從對農(nóng)村社會的“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變的歷史過程。這個變化的產(chǎn)生有其內(nèi)在的社會根源，它是配合不同時期黨和國家推進政治權(quán)力建構(gòu)的需要而發(fā)生變化的。

新中國成立初期，黨基于錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，在社會主義改造基本完成后，實施了趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略。在探索社會主義道路的過程中，權(quán)力運行高度集中的“政社合一”的人民公社體制建立起來，生產(chǎn)資料實行單一的公社所有制，在分配上實行工資制和供給制相結(jié)合，并取消了自留地，壓縮了社員家庭副業(yè)，存在著管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一和分配上的平均主義等缺點。同時，人民公社一直實行“政社合一”的制度，即把基層政權(quán)機構(gòu)(鄉(xiāng)人民委員會)和集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(社管理委員會)合為一體，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社的各項事務(wù)，黨的組織兼社的機構(gòu)掌握了對農(nóng)村社會的絕對管理權(quán)。與之相對應(yīng)，農(nóng)民群眾的自主權(quán)被相對弱化。

改革開放后，面對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的利益分化、群眾政治自主性增強的時代特點，黨的十三大正式提出了政治體制改革的工作任務(wù)，中國共產(chǎn)黨的社會治理思想進入到了“黨政分開”的社會管理階段。在進一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，更加注重發(fā)揮人民當(dāng)家作主的基層自治的管理特色，在農(nóng)村地區(qū)廣泛建立了農(nóng)村自治組織——村民委員會。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，利益分化加劇和社會矛盾愈發(fā)突出，這對社會管理模式提出了更高的要求。2013年，中共十八屆三中全會第一次明確提出了“社會治理”的論斷，這標(biāo)志著中國“社會管理”向“社會治理”的正式轉(zhuǎn)型。農(nóng)村基層黨組織與基層治理間的關(guān)系也由側(cè)重于實現(xiàn)黨組織的單向引領(lǐng)功能，轉(zhuǎn)變?yōu)檫_成“黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層治理并與村民自治實現(xiàn)良性互動”的管理與服務(wù)相結(jié)合的雙向功能，二者間的協(xié)調(diào)互動關(guān)系得到了質(zhì)的飛躍。

四、結(jié)語

新中國成立以來，中國農(nóng)村基層黨建與基層治理的變化有著鮮明的時代特色與內(nèi)在邏輯。黨的十九大明確提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村各項事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)村振興必然離不開基層黨組織的發(fā)展。充分借鑒新中國成立以來農(nóng)村基層黨建與基層治理的歷史經(jīng)驗，夯實基層黨建，不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理格局，扎實提高治理成效，讓人民群眾享有更多獲得感、幸福感、安全感，應(yīng)當(dāng)是新時代農(nóng)村工作的重要內(nèi)容。