貴州農(nóng)村合作社可持續(xù)發(fā)展主要約束因素及路徑選擇

邱中慧 魏世農(nóng) 王盛鑫

合作社經(jīng)濟(jì)也叫合作經(jīng)濟(jì)，是人們?yōu)榱烁纳粕a(chǎn)生活條件，謀取共同的經(jīng)濟(jì)利益和社會利益，通過資金、勞動、技術(shù)或生產(chǎn)資料入股的方式，在平等互助基礎(chǔ)上，自愿聯(lián)合建立的一種合作經(jīng)濟(jì)組織。合作社經(jīng)濟(jì)與股份制經(jīng)濟(jì)一樣，產(chǎn)生于現(xiàn)代工業(yè)文明初期，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。

改革開放后，貴州農(nóng)村合作社發(fā)展主要經(jīng)歷20世紀(jì)80年代至2003年自主發(fā)展和2003年至今引導(dǎo)發(fā)展兩個階段，取得了不俗成績。截至2019年6月底，貴州省農(nóng)村合作社68584個，合作社成員241.6萬戶，776.7萬人，其中貧困戶112.6萬戶，375.4萬人，輻射帶動非合作社農(nóng)戶100萬戶以上。合作社實有資產(chǎn)總額1364.1億元（其中固定資產(chǎn)261.6億元），流轉(zhuǎn)土地面積641.8萬畝，建在500畝以上壩區(qū)的合作社7040家。然而與先進(jìn)省市和試點省相比，貴州農(nóng)村合作社發(fā)展還顯得比較滯后，與農(nóng)民愿景和農(nóng)村發(fā)展需求相比有明顯差距。表現(xiàn)為：總量不少，但“空殼社”占比較高；聯(lián)結(jié)緊密的合作社少，聯(lián)結(jié)松散的協(xié)會多。政府部門扶持與引導(dǎo)發(fā)展的少，自我發(fā)展與組建的多；形成規(guī)模與規(guī)范運作的少，臨時合作、無序發(fā)展的多；生產(chǎn)、加工、銷售系統(tǒng)服務(wù)聯(lián)合的少，銷售、信息、技術(shù)服務(wù)聯(lián)合的多。如目前貴州農(nóng)村正常運轉(zhuǎn)的合作社37439家，占54.6%，“空殼社”31145家，占45.4%。有近一半的農(nóng)村合作社處于僵尸狀態(tài)。聯(lián)結(jié)松散專業(yè)協(xié)會占比69%，聯(lián)結(jié)緊密專業(yè)合作社占比僅為31%。龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶型合作社僅占16.94%，從事銷售、運輸和從事信息、技術(shù)服務(wù)，占比分別為58%和36%，而生產(chǎn)、加工、銷售綜合服務(wù)的占比僅為6%等。這些問題與我省農(nóng)村合作社可持續(xù)運作主要約束因素息息相關(guān)。

一、貴州農(nóng)村合作社可持續(xù)發(fā)展的主要約束因素

（一）人才匱乏，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，管理不規(guī)范

首先，懂經(jīng)營、會管理的專業(yè)人才匱乏，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，管理不規(guī)范，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)村合作社異化，出現(xiàn)很多沒有實際運行，只為套取國家扶持資金，然后分而食之的空殼社。在2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺實施后，我省農(nóng)民專業(yè)合作社井噴式增長，注冊數(shù)量暴增。受政策導(dǎo)向影響，很多農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會在沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的情況下，也注冊為農(nóng)民專業(yè)合作社。隨著政府對農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度加大，不斷出臺財政、稅收優(yōu)惠和資金、技術(shù)方面的扶持政策，一些從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)加工、經(jīng)銷、物流的純企業(yè)為套取各級政府針對農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)惠政策，也注冊成為農(nóng)民專業(yè)合作社。

其次，在農(nóng)村合作社中，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善，管理規(guī)范的相對較少。不論是專業(yè)合作社，還是綜合合作社，都面臨著大量不按章程規(guī)范運作的現(xiàn)象。而很多地方領(lǐng)導(dǎo)出于追求政績的目的，在沒有充分作好人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)調(diào)研的前提下，過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村合作社數(shù)量，盲目發(fā)展，完全忽視了合作社經(jīng)濟(jì)是一種法制化經(jīng)濟(jì)組織。一些能人大戶領(lǐng)辦的農(nóng)村專業(yè)合作社，不遵守《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，不執(zhí)行相關(guān)制度，普通社員農(nóng)戶受到文化素質(zhì)與管理知識的限制，缺乏合作社意識與思想，參與不足，導(dǎo)致農(nóng)村合作社發(fā)生異質(zhì)性特征，結(jié)果是很多農(nóng)村合作社雖已建立，但運行卻難以為繼。

再次，在一個經(jīng)濟(jì)組織的管理中，最重要的是財務(wù)管理，財務(wù)出了問題，難以盈利，也就難以持續(xù)運作發(fā)展，而限制我省農(nóng)村合作社發(fā)展的最大難題是財務(wù)水平低下。從業(yè)人員素質(zhì)不高，財務(wù)管理制度不健全，落實規(guī)章制度不到位，很多財務(wù)人員未接受過專業(yè)培訓(xùn)，操作上混亂隨意，對財務(wù)監(jiān)管造成很大影響，亂做賬，做假賬，直至虧損停業(yè)。比如，按《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，分配盈余按成員出資額與合作社交易量實施返利，據(jù)貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳調(diào)查結(jié)果顯示，貴州省農(nóng)村合作社一半以上未規(guī)范建立社員賬戶，六成沒有根據(jù)法律要求對社員進(jìn)行盈余分配，七成未實施民主決策，三成以上尚未實施規(guī)范會計核算。

（二）服務(wù)層次低，帶動能力不強(qiáng)

合作社是農(nóng)戶自主生產(chǎn)，產(chǎn)品交售給合作社加工、銷售，產(chǎn)生的利潤按社員出售的量返還社員。合作社就是社員進(jìn)入市場的一個代表。無論是從事兩個經(jīng)營業(yè)務(wù)以上的綜合服務(wù)社，還是從事單個經(jīng)營業(yè)務(wù)的專業(yè)合作社，對農(nóng)產(chǎn)品的增值帶動能力，對農(nóng)民的增收致富帶動能力，都主要體現(xiàn)在加工和銷售過程中。

據(jù)貴州省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳對示范農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)查情況反饋分析，我省農(nóng)民專業(yè)合作社大多是銷售初級農(nóng)產(chǎn)品，很多綜合服務(wù)社規(guī)模小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的利潤在整個產(chǎn)業(yè)鏈條中僅僅只是農(nóng)產(chǎn)品加工銷售利潤的兩成左右，農(nóng)民增收幅度不高。小規(guī)模的農(nóng)民專業(yè)合作社在市場風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)實力限制下，主要是采購生產(chǎn)資料、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等初級合作內(nèi)容。對農(nóng)產(chǎn)品深加工嚴(yán)重不足，廣大農(nóng)民期盼的、提高經(jīng)濟(jì)效益更大作用的、提升農(nóng)產(chǎn)品附加值更明顯的合作內(nèi)容則相對較少。從農(nóng)村合作社的服務(wù)范圍來看，絕大多數(shù)還是集中在本村，跨區(qū)域聯(lián)合與合作不多，更大范圍銷售農(nóng)產(chǎn)品比率不高。而合作社帶動輻射功能要發(fā)揮作用，更需要的是跨區(qū)域的合作，擴(kuò)大供應(yīng)與銷售范圍，才能帶動更多的農(nóng)民增收，增收的幅度也才能更大，因此總體來看，我省農(nóng)村合作社的規(guī)模效益不顯著。

（三）起步資本少，融資發(fā)展受限

農(nóng)村合作社的資金構(gòu)成主要是社員股金、政府補貼以及組織營銷的盈余。農(nóng)村合作社的主體成員，是僅有少量資金甚至無資金的弱勢農(nóng)民。受到制度設(shè)計的影響，農(nóng)村合作社盈余分配高，積累比例相對較低，缺乏外部融資手段與面臨有限的融資渠道，難以擴(kuò)大再生產(chǎn)，使得農(nóng)村合作社存在著比較突出的融資難問題。就貴州省而言，農(nóng)村合作社融資難主要表現(xiàn)為：一是我省尚未建立起評價合作社資信的機(jī)制，而合作社發(fā)展在全國處于前列的浙江省，2013年就已出臺合作社信用評價機(jī)制。二是金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用有限。從相關(guān)調(diào)查反饋的結(jié)果來看，農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、農(nóng)信社等這些金融機(jī)構(gòu)在貴州省農(nóng)村合作社發(fā)展歷程中雖然發(fā)揮了一定積極作用，但相對農(nóng)村合作社來說顯得貸款門檻過高。三是我省農(nóng)村合作社普遍規(guī)模小，資本金量小而分散，尚未具備充分抵押物，難以獲得擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。

（四）政策環(huán)境不到位，亟須優(yōu)化

第一，認(rèn)識不到位，政府角色不明。各級政府對合作社經(jīng)濟(jì)的特點、發(fā)展路徑、本質(zhì)與功能認(rèn)識模糊，不懂得合作社并不是合伙企業(yè)或者股份公司，對合作社不以盈利為唯一目的不理解，對合作社與股份公司的差別不理解。這對于我省農(nóng)村合作社的發(fā)展方向、政府制定扶持政策，確定農(nóng)村經(jīng)營組織的主要形式都造成很大影響。

第二，執(zhí)行政策不到位。國家及各級政府已出臺各種支持農(nóng)村合作社發(fā)展的政策，包括各級政府的聯(lián)席會議，財政支持，稅收減免，金融支持，工商登記手續(xù)的簡便，農(nóng)業(yè)政策的支撐等等，但各部門出于對其部門利益的維護(hù)，存在著落實相關(guān)政策不到位的問題。某些政府部門為農(nóng)村合作社設(shè)置登記注冊的前置條件，要求合作社在工商登記前必須到有關(guān)部門備案，否則得不到資金支持，把農(nóng)村合作社視為部門所屬企業(yè)與資產(chǎn)。一些地方執(zhí)行減稅政策不到位，甚至出現(xiàn)發(fā)票申領(lǐng)困難的現(xiàn)象等等不一而足。

雖然農(nóng)業(yè)部、國稅總局、國家市場監(jiān)督管理總局、商務(wù)部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合下發(fā)對發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作社提供支持的多個文件，然而具體執(zhí)行監(jiān)管環(huán)節(jié)劃分責(zé)任模糊，導(dǎo)致各個部門爭利推責(zé)，只管有錢項目，不管無錢項目。

第三，扶持力度不到位。從貴州農(nóng)村合作社發(fā)展資金需求來看，各級政府所提供的資金扶持顯得過少。貴州省每年省級財政專項資金只是600萬元，相對比2019年末，江蘇為8億元，云南將近1億元，山西為3000萬元，江西為2000萬元，湖南為1500萬元。另外，貴州省各市（州）、縣扶持資金納入財政預(yù)算的特別少。政府相關(guān)部門在對待農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)科技入戶、龍頭企業(yè)與農(nóng)村合作社的政策扶持與資金扶持方面的差距不盡合理。

二、貴州省農(nóng)村合作社可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

（一）正確定位農(nóng)村合作社的地位和功能，充分認(rèn)識合作社經(jīng)濟(jì)的社會平衡器功能

合作社經(jīng)濟(jì)從產(chǎn)生之始，就與股份制經(jīng)濟(jì)分別扮演著人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡器與加速器的角色。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，合作社不可或缺，但由于成員主體與制度設(shè)計，市場競爭能力弱于股份制經(jīng)濟(jì)，更多的是在調(diào)節(jié)社會各個階層的經(jīng)濟(jì)利益，減少社會矛盾，盡可能多地提供就業(yè)機(jī)會，穩(wěn)定社會秩序，共同發(fā)展的層面發(fā)揮作用，不能單純以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論成敗，更不能盲目追求合作社的數(shù)量。

領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)職能部門要提高對合作社德爾理論認(rèn)識，用理論指導(dǎo)實際工作。要立足于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的宣傳，廣泛普及合作社知識，把農(nóng)村合作社的發(fā)展納入法制化軌道。認(rèn)識到這項工作對于提升廣大農(nóng)民的綜合素質(zhì)能力，脫貧攻堅，平衡社會矛盾，完善穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)營體制，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的作用。

（二）規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)

合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范與否，直接影響到合作社能否長久持續(xù)健康運作。根據(jù)現(xiàn)階段貴州省農(nóng)村合作社內(nèi)部治理規(guī)范性比較差這一約束因素，建議嚴(yán)格按照合作社法相關(guān)規(guī)定與各種類型產(chǎn)業(yè)水平指標(biāo)，由縣以上人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織相關(guān)部門積極引導(dǎo)與督促合作社規(guī)范內(nèi)部管理機(jī)制，按照合作社章程和相關(guān)法律法規(guī)加以健全完善，使農(nóng)村合作社的質(zhì)量得到提高，運行機(jī)制充滿活力，服務(wù)能力得到提升，為合作社的可持續(xù)與規(guī)范化發(fā)展提供內(nèi)部保障。

同時要加快合作社經(jīng)營管理的人才培養(yǎng)，可通過專項培訓(xùn)資金的設(shè)立，對合作社銷售人員、管理人員、財務(wù)人員、專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行專門培訓(xùn)。教育部門要督促相關(guān)行業(yè)學(xué)校，尤其是農(nóng)業(yè)，商貿(mào)，省供銷合作社主管的職業(yè)技術(shù)院校，盡快恢復(fù)設(shè)立合作社高級管理人才專業(yè)，開設(shè)相關(guān)課程，爭取在三到五年內(nèi)培養(yǎng)出一批懂得合作社經(jīng)濟(jì)的管理人才充實到農(nóng)村合作社第一線工作中去，既肩負(fù)起規(guī)范發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)的重任，又為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供人才支撐。

（三）規(guī)范市場行為，落實退出機(jī)制，凈化發(fā)展環(huán)境

作為市場主體的農(nóng)村合作社，內(nèi)部治理機(jī)制不健全，不完善，帶病運行，不僅不能健康持久，還形成不良影響。大量“空殼社”的存在，各種不規(guī)范農(nóng)村合作社活躍于農(nóng)村和市場，不僅消耗政府有限的扶持資金，喪失廣大農(nóng)戶對合作社的信任，還擾亂市場秩序。要健全工商、農(nóng)業(yè)、財政、稅務(wù)、發(fā)改、商務(wù)、供銷社、科協(xié)等相關(guān)職能部門聯(lián)合評價與重點扶持機(jī)制，對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的農(nóng)村合作社不予扶持，并督促其完善內(nèi)部治理機(jī)制?？捎墒袌霰O(jiān)管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村合作社的市場行為，嚴(yán)格按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的退出機(jī)制，對管理混亂的合作社實行清算合并，對資不抵債的虧損合作社實行破產(chǎn)處理，對沒有實際運行的“空殼社”不予年審。

（四）鼓勵金融企業(yè)向合作社貸款，暢通融資渠道

針對起步資本少，融資發(fā)展受限，做好農(nóng)村合作社信用擔(dān)保體系的建立與完善，積極鼓勵發(fā)展農(nóng)村資金互助組織。政府可實施財政貼息方式，積極鼓勵各類金融企業(yè)向合作社貸款，以緩解合作社融資難問題。

（五）提高合作層次，加強(qiáng)行業(yè)聯(lián)合

農(nóng)村合作社的合作，不能僅僅停留在社員之間的合作這個層次。僅有社員之間聯(lián)合起來是不夠的，還必須加強(qiáng)合作社之間的合作，鼓勵建立更高層次的合作。幾個、幾十個、幾百個有業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的合作社聯(lián)合起來建立聯(lián)合社，能在更高層次上加強(qiáng)合作，獲得更多的技術(shù)、信息、資金和市場。

同行業(yè)相互合作，可以擴(kuò)大規(guī)模，擴(kuò)大市場，也可以避免同行是冤家的惡性競爭，將一些單個合作社的同質(zhì)化產(chǎn)品整合起來，改變合作社規(guī)模小，相互間競爭激烈的格局，可以提升市場談判能力。不同行業(yè)之間的合作，可以取長補短，相互支撐，相互獲取資源，節(jié)約成本，得到更大的收益。如生產(chǎn)合作社與運輸合作社和銷售合作社之間的合作，可以直接形成產(chǎn)供銷一條龍，達(dá)到相互節(jié)約成本，保持長期固定的業(yè)務(wù)，共同抵抗市場風(fēng)險。因此，鼓勵建立聯(lián)合社，提高合作層次，也是解決我省農(nóng)村合作社當(dāng)前數(shù)量多、質(zhì)量低的一個重要措施。同時，還要加強(qiáng)合作社與外部企業(yè)、社團(tuán)之間的合作，強(qiáng)化農(nóng)超對接、農(nóng)校對接等，開展多層次、全方位的合作，解決現(xiàn)階段貴州省農(nóng)村合作社科技創(chuàng)新難、銷售難、加工難等問題。

（六）完善地方性法規(guī)，優(yōu)化政策環(huán)境

我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已實施十多年，并加以修訂適應(yīng)農(nóng)村合作社的發(fā)展。國務(wù)院及國家各個部委也相繼出臺相關(guān)的必要的配套法規(guī)和條例，為農(nóng)村合作社的規(guī)范可持續(xù)運作發(fā)展?fàn)I造了良好的大環(huán)境。由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，許多省份都根據(jù)自身狀況和特點，制定了鼓勵和規(guī)范當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作社發(fā)展的地方性法規(guī)，優(yōu)化地方性政策環(huán)境。而我省迄今為止沒有制定出一部適應(yīng)我省具體情況的地方性法規(guī)和條例來鼓勵并規(guī)范農(nóng)村合作社發(fā)展，規(guī)范農(nóng)村合作社行為。建議盡快由省人大牽頭，組織相關(guān)部門和各市州，集中力量調(diào)研，抓緊制定《貴州省農(nóng)村合作社治理條例》，并完善適應(yīng)我省實際的相關(guān)地方性法規(guī)和政策，政府也要完善與農(nóng)村合作社相適應(yīng)的諸如財政、金融、貿(mào)易、稅收等各個領(lǐng)域的法規(guī)和條例，優(yōu)化政策環(huán)境。

（七） 根據(jù)貴州省情，明確發(fā)展方向，鼓勵多元發(fā)展

合作社經(jīng)濟(jì)模式和發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)的途徑因各個地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然條件等諸多因素的不同而有所不同。我省地處山區(qū)，區(qū)域特征強(qiáng)，十里不同天，自然特點造成我省農(nóng)副土特產(chǎn)品種類多、規(guī)模小、總量少，生產(chǎn)分散，資源不易優(yōu)化配置，交易成本成倍增長。因而不能囿于某一類合作社的建設(shè)，比較可行的途徑是要以鼓勵發(fā)展綜合性多功能綜合服務(wù)合作社經(jīng)濟(jì)為依托，孕育和發(fā)展出大型的有獨特品牌的專業(yè)合作社。在業(yè)態(tài)上要鼓勵那些有著良好發(fā)展態(tài)勢的合作社實施信用合作，提供農(nóng)業(yè)保險，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，在突出主要農(nóng)產(chǎn)品的同時，建設(shè)好倉儲物流服務(wù)體系，鼓勵綜合性、多元化發(fā)展。

（八）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，合力引導(dǎo)示范

農(nóng)村合作社建設(shè)和可持續(xù)運作發(fā)展，牽涉到方方面面，取決于多種因素，要充分發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，各級政府的部門聯(lián)席會議制度要切實做好各個部門之間的溝通協(xié)調(diào)。黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，親自抓，既可體現(xiàn)力度和決心，又可迅速科學(xué)果斷決策，解決單個部門解決不好也解決不了的問題。這樣才能真正建立起農(nóng)村合作社建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動農(nóng)村合作社規(guī)范和可持續(xù)運作發(fā)展。

各涉農(nóng)部門要合力引導(dǎo)農(nóng)村合作社示范社建設(shè)，建立起層次不同的農(nóng)村合作社示范社評價體系，積極引導(dǎo)與促進(jìn)農(nóng)村合作社規(guī)范化發(fā)展。要進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)項目的整合，強(qiáng)化發(fā)改、財政、工商、金融、稅務(wù)等部門和農(nóng)業(yè)行政與各涉農(nóng)部門之間緊密協(xié)作，不斷增強(qiáng)農(nóng)村合作社發(fā)展的生命力與競爭力。