論政府在生態(tài)治理中的主導地位

成曉曼

黨的十九大報告在提到加快生態(tài)文明體制機制改革，建設美麗中國任務時，指出“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，〔1〕明確了政府主導、多元主體參與生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)。2018年，生態(tài)環(huán)境部的組建和職責整合，強化了政府在生態(tài)治理中的主導地位。著力解決突出環(huán)境問題，加快生態(tài)治理進程，提升生態(tài)治理效率，需要科學把握政府在生態(tài)環(huán)境治理體系中主導地位的內(nèi)涵和要求。

一、生態(tài)治理的含義和政府主導地位的角色定位

1.生態(tài)治理的含義

傳統(tǒng)的公共行政理念將政府作為理所當然的公共責任承擔者，強調(diào)政府作為統(tǒng)治主體的單一性。20 世紀80 年代末90 年代初，“治理”理論逐漸在西方興起。進入21 世紀，西方治理理論已形成多個流派，但都主張去除或弱化政府權(quán)威，提倡治理主體多元化、治理參與民主化、治理方式制度化，在此基礎上，實現(xiàn)“善治”的目標，緩和政府與公民之間的矛盾。在西方話語語境中，“治理”一詞意味著政府的分權(quán)和社會自治。西方治理理論探求多元主體共同參與治理的主旨要義，對我們開展生態(tài)治理具有重要啟示。

反思我國政府在生態(tài)治理中的角色，就是要改變傳統(tǒng)的政府單一生態(tài)治理的局面，轉(zhuǎn)向多元共治。但西方治理理論有其特殊的社會背景，我們不能完全照搬。在我國生態(tài)文明語境下，生態(tài)治理是在中國特色社會主義生態(tài)文明觀指導下，在中國特色社會主義道路的既定方向下，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的意義上進行的。生態(tài)治理由政府單一治理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，并不是要否定黨的領導地位，不是要去除政府的作用或者否定政府的主導作用，也不等同于基于自由主義的“多元政治”。學者盧風指出“治理”是“在認可政府管理和法制的前提下，提倡多種類型的行動主體，提倡超出單一權(quán)威的多層次目標和責任”。〔2〕在社會主義生態(tài)文明語境下，生態(tài)治理是指以生態(tài)領域作為治理對象，以實現(xiàn)人與自然、人與人關系的和諧為治理目標，由政府主導、多元主體參與合作共建，來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的“共治”和“共享”的一種治理形式。在生態(tài)治理的領導和主體力量、生態(tài)治理方向和目的以及價值取向等方面，與西方生態(tài)治理理論有根本不同。

2.生態(tài)治理中政府主導地位的角色定位

生態(tài)治理中政府的主導地位，意味著政府是主體和主導作用的統(tǒng)一。政府必須認清自身角色定位，既要履行生態(tài)責任，也要利用市場機制激發(fā)市場主體參與生態(tài)治理。

（1）生態(tài)治理要由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變

“主導”不同于“主體”，強調(diào)的是在多元主體共同參與生態(tài)治理過程中，某一主體所發(fā)揮的作用。生態(tài)治理主體包含政府、企業(yè)、社會組織和公眾等三大力量，其中政府在生態(tài)治理三大主體中是起主導地位的主體力量，社會組織和公眾是重要的主體力量。世界銀行在1992 年的研究報吿《治理與發(fā)展》中指出，好的治理的基礎在于政府的職能從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，并通過建立制度化的政府——公眾互動平臺，增進公眾參與。政府主導地位的規(guī)定，改變了以往環(huán)境保護中政府單一主體的局面，形成了多元治理主體結(jié)構(gòu)。沒有責任劃分就等于沒有責任，在多元主體參與生態(tài)治理的過程中，只有三大主體各自明晰各自的地位，承擔各自的責任，才能完成生態(tài)文明建設的任務和目標，實現(xiàn)公共責任與個體責任、公共利益與私人利益的統(tǒng)一，政府主導作用才能真正、有效發(fā)揮出來。習近平總書記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業(yè)，要把建設美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動。每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設者、受益者，沒有哪個人是旁觀者、局外人、批評家，誰也不能只說不做、置身事外?！薄?〕

（2）生態(tài)治理要由控制導向向治理導向轉(zhuǎn)變

工業(yè)文明的出發(fā)點是人類中心主義，人類中心主義高揚人的主體性，強調(diào)人對自然的征服和控制，自然界內(nèi)在價值被忽視。資本家為獲取利潤，不斷利用甚至征用自然資源強迫工人勞動，造成了人與自然關系的緊張以及資本家和廣大勞動工人的對立狀態(tài)。我國生態(tài)治理中政府主導地位的規(guī)定，意味著政府發(fā)揮職能的范式由控制導向向治理模式的轉(zhuǎn)變，意味著多元治理主體之間的平等合作，意味著政府角色由控制者向規(guī)范者、協(xié)調(diào)者、服務者的角色轉(zhuǎn)變。

（3）生態(tài)治理要由自上而下向上下聯(lián)動轉(zhuǎn)變

西方發(fā)達資本主義國家走的是一條“先污染、后治理”的道路，政府是在20 世紀50、60年代，伴隨著環(huán)境運動不斷爆發(fā)、綠黨紛紛建立并參與競選的壓力下的一種被迫選擇，政府對生態(tài)危機的治理是自下而上的，這導致其生態(tài)治理的動力先天不足，從而注定了生態(tài)資本主義的無解。而我國政府在1972年就派代表團參加全球首次人類環(huán)境會議，以積極姿態(tài)主動融入全球生態(tài)治理。我國政府開展生態(tài)治理，是在吸取西方國家環(huán)境治理教訓，環(huán)保意識逐漸覺醒下的一種主動選擇，是自上而下的。黨的十九大強調(diào)構(gòu)建多元主體的環(huán)境治理體系，強調(diào)政府自上而下的主導作用以及企業(yè)、社會組織和公眾自下而上的參與作用，上下聯(lián)動，形成了解決生態(tài)危機的強大內(nèi)生動力。

總之，在生態(tài)治理中，政府要發(fā)揮主導地位，就是政府行政系統(tǒng)作為主體在生態(tài)治理中，通過對自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進政府運行方式，全面履行生態(tài)職能，從而提高政府生態(tài)治理的科學性、民主性和有效性。具體而言，就是政府在生態(tài)治理中，既要從宏觀層面控制環(huán)境管理和保護事務，發(fā)揮在法治、規(guī)則、政策制定、制度創(chuàng)新和價值引領等方面的主導作用，避免政府“缺位”現(xiàn)象，又要發(fā)揮市場機制作用，引導企業(yè)、社會組織和公眾參與，避免政府“越位”和“錯位”現(xiàn)象。

二、生態(tài)治理中政府發(fā)揮主導作用取得的成效和存在的不足

政府主導下的生態(tài)治理成效是顯著的，主要體現(xiàn)在：一是促進了政府自身運行體制機制的優(yōu)化。生態(tài)治理涉及政府自身的機構(gòu)部門、人事財務、程序流程、倫理規(guī)范以及運行體制機制等方面的優(yōu)化，政府在生態(tài)治理中發(fā)揮主導作用時，政府自身的結(jié)構(gòu)性和體制機制運行也不斷優(yōu)化。二是生態(tài)環(huán)境趨于好轉(zhuǎn)。政府積極加強生態(tài)治理制度供給、政策激勵、教育宣傳等工作，全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強；生態(tài)文明制度體系加快形成，生態(tài)文明法律體系初步建立；主體功能區(qū)制度逐步健全，國家公園體制試點積極推進；重大生態(tài)保護和修復工程進展順利，污染防治得到加強，細顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降；積極應對氣候變化，環(huán)境外交不斷取得新進展。三是在引導市場力量參與治理方面的政策工具得以創(chuàng)新并運用。如資源有償使用制度逐步建立，排污費征收、排污權(quán)交易、生態(tài)補償試點走向深入，環(huán)境稅政策正在積極醞釀，環(huán)評審批驗收信息進入銀行征信管理系統(tǒng)，推動一些保險企業(yè)推出環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品等。但政府主導作用的發(fā)揮還有提升的空間，存在的不足主要體現(xiàn)在：

1.政府自身生態(tài)責任履行不充分

政府在生態(tài)治理中的主導作用，首先體現(xiàn)在履行自身生態(tài)責任方面，即政府要在政策、規(guī)則和制度以及法治創(chuàng)新方面發(fā)揮作用?；谶@些要求，政府在發(fā)揮主導作用方面還存在明顯欠缺：一是環(huán)境政策的系統(tǒng)性和操作性有待加強。環(huán)境政策包括管制政策、經(jīng)濟政策、教育和信息政策，目前我國已初步形成一套完整的環(huán)境政策框架，但還存在環(huán)境政策制定落后于經(jīng)濟社會發(fā)展進程、各類環(huán)境政策相互協(xié)調(diào)性不強等問題，導致政府頂層設計能力打折扣。二是生態(tài)文明制度體系尚未健全。生態(tài)文明制度是指“一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度（原則、法律、規(guī)章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）”?！?〕習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出：“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。”〔5〕生態(tài)文明制度建設滯后，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的總目標就無法實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出“健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”“實行自然資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”“劃定生態(tài)保護紅線”“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”等四大改革任務，黨的十九屆四中全會在“十、堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，提出“要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”“全面建立資源高效利用制度”“健全生態(tài)保護和修復制度”“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”等生態(tài)文明制度，這些都關系到更深層次的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要發(fā)揮政府主導作用。三是生態(tài)法治法規(guī)建設不完善。迄今為止，德國已建立起一套當今世界較為完善的、大約有8000部法律構(gòu)成的國家環(huán)境法律體系。我國雖初步建立生態(tài)文明法律體系，但與德國等發(fā)達國家比較，還存在很大差距，影響人民群眾生態(tài)共建共享需要、生態(tài)安全需要以及環(huán)境權(quán)益公平分配需要等。習近平總書記提出用“最嚴密的法治”保護生態(tài)環(huán)境，是堅持問題導向提出的緊迫要求。

2.生態(tài)治理主體發(fā)揮作用平衡協(xié)調(diào)機制不健全

從各主體發(fā)揮作用的現(xiàn)狀看，全國環(huán)境治理和生態(tài)保護主要以政府投入為主，企業(yè)參與較少，公眾參與生態(tài)治理的渠道、方式較為單一，參與生態(tài)治理的制度不到位或不可行。具體表現(xiàn)：一是生態(tài)治理中企業(yè)主體的作用未有效發(fā)揮。企業(yè)生態(tài)建設積極性不高，創(chuàng)新驅(qū)動力不足，市場服務作用未有效釋放，推進生態(tài)建設和環(huán)保建設的局面尚未形成。部分傳統(tǒng)領域的技術和資源存在行業(yè)壟斷現(xiàn)象，規(guī)模小的企業(yè)難以進入和發(fā)展，惡性競爭不斷，需要政府在市場規(guī)則制定、誠信體系建設以及執(zhí)法監(jiān)督等方面加強規(guī)范和引導。二是生態(tài)文明領域的各類社會組織規(guī)模較小。與知名的國際性組織如“地球之友”“國際綠色和平組織”的影響相比，無論在數(shù)量上還是影響力上，還存在較大差距。三是公眾生態(tài)意識薄弱。公眾生態(tài)道德、生態(tài)法治、生態(tài)審美等生態(tài)意識有待加強，簡約適度、低碳節(jié)約消費的綠色生活方式還未形成習慣。正如我國著名生態(tài)學家和環(huán)境保住主義者梁從誡先生所說“環(huán)境保護不僅僅是政府的事情，僅靠政府和專家，任何國家都是不可能把環(huán)境治理好的”，〔6〕政府在履行生態(tài)職責的同時，還要積極發(fā)揮協(xié)調(diào)者、服務者作用，吸引、動員社會力量廣泛參與生態(tài)治理，更好提升生態(tài)治理效率。

3.各級政府生態(tài)意識不統(tǒng)一

黨的十八大以來，中央政府不斷加強生態(tài)文明建設的頂層設計，生態(tài)文明作為中國特色社會主義“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，在國家戰(zhàn)略層面已經(jīng)取得了統(tǒng)一認識。但中央政府在生態(tài)文明綠色發(fā)展評價指標和部分政策法規(guī)制定方面，還存在未充分認識各地生態(tài)基礎的情況，沒有完全做到一切從實際出發(fā)。地方政府方面，對生態(tài)文明還缺乏認知高度，主要存在的問題：一是未能完整準確認識生態(tài)文明的歷史方位、戰(zhàn)略地位和內(nèi)涵，在一定程度上存在把生態(tài)文明建設與經(jīng)濟、政治、文化、社會建設等相互割裂的現(xiàn)象。生態(tài)治理要求地方政府將視角從環(huán)境保護向生態(tài)文明建設轉(zhuǎn)移，把具體的環(huán)保行為轉(zhuǎn)向更高層次的文明形態(tài)的追求；要求把生態(tài)文明建設滲透到經(jīng)濟、政治、文化和社會的全領域和全過程，突出生態(tài)文明建設的時空維度；要求把生態(tài)文明建設看作一個系統(tǒng)工程，加強能源、產(chǎn)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略的融合和對接，促進生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。但地方政府對生態(tài)文明的理解還存在狹隘主義傾向，未將生態(tài)文明建設與實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國和中華民族偉大復興聯(lián)系起來統(tǒng)一認識。二是個別地方政府依然沒有完全改變政績觀，仍然堅持“唯GDP 標準”，未能處理好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾。尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和邊遠地區(qū)的政府，這些問題更為突出。三是未樹立生態(tài)整體意識，沒有認識到生態(tài)文明體制機制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。比如大氣和水污染具有擴散性和流動性，其保護和污染治理在區(qū)域?qū)用嫱嬖诠δ?、目標、標準和管理等不協(xié)調(diào)問題，需要各地地方政府協(xié)同配合，聯(lián)合開展技術突破。但地方政府往往存在地方本位主義，忽視了生態(tài)治理的整體性、協(xié)同性。因此，在生態(tài)治理中，中央政府要繼續(xù)加強頂層設計，強化對地方政府的引導和環(huán)境問責，切實督促地方政府承擔生態(tài)文明建設職責。

4.區(qū)域、城鄉(xiāng)生態(tài)治理不協(xié)調(diào)

一是東西部區(qū)域生態(tài)治理不平衡。從相關數(shù)據(jù)看，我國東西部地區(qū)空氣環(huán)境均有所改善，從各個區(qū)域的趨勢值來看，基本上每一個地區(qū)的空氣環(huán)境指數(shù)都在穩(wěn)步增長。但限于東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，東西部地區(qū)的生態(tài)治理水平差距依然明顯可見?！渡鷳B(tài)治理藍皮書：中國生態(tài)治理發(fā)展報告（2019-2020）》指出，東部地區(qū)生態(tài)治理總指數(shù)遠高于其他區(qū)域，西部地區(qū)最低。東部地區(qū)生態(tài)文明建設資金投入較多，人民群眾的生態(tài)需求得到一定程度滿足，西部地區(qū)較多關注人民群眾經(jīng)濟發(fā)展需求，區(qū)域差異導致了東西部地區(qū)人民群眾的生態(tài)幸福感和獲得感的差異。二是城鄉(xiāng)生態(tài)治理不平衡。城市環(huán)境治理取得重大成效，地方政府在探索園林城市、生態(tài)城市、低碳城市、生態(tài)智慧城市、海綿城市建設方面逐漸走出了一條具有中國特色的發(fā)展道路。與之形成鮮明對比的是，農(nóng)村生態(tài)治理工作還不盡如人意。農(nóng)村環(huán)境整治工作是社會主義新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，但當前農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃滯后，環(huán)境保護投入不足，農(nóng)民環(huán)境整治意識和熱情不高，農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)面源污染嚴重，農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)制度建設不健全。這些問題的存在，影響人民群眾生態(tài)需求的滿足和環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn)，政府必須從維護公平正義、促進社會和諧穩(wěn)定的高度認識到解決這些問題的重要性。

三、生態(tài)治理政府發(fā)揮主導作用的對策

發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的主導地位，加快生態(tài)治理進程，提高生態(tài)治理的效率，要求我們堅持問題導向，推動生態(tài)治理措施落實到位。

1.堅持黨的領導，把握政府發(fā)揮主導作用的前提要求

黨的十八大修改并通過的黨章總綱規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”。黨始終堅持從執(zhí)政理念和國家戰(zhàn)略層面加強對生態(tài)文明建設的頂層設計，許多生態(tài)政策最初都是在黨的報告或文件中提出的。從“環(huán)境保護”“可持續(xù)發(fā)展觀戰(zhàn)略”“科學發(fā)展觀”到“生態(tài)文明”再到“美麗中國”，黨始終是生態(tài)文明建設的設計者和導引者，始終掌握著生態(tài)文明建設的政策話語，始終保持著生態(tài)文明建設政策的連貫性發(fā)展。黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，堅持黨的領導，生態(tài)文明建設就能始終保持正確的方向。黨堅持以全心全意為人民服務為宗旨，堅持黨的領導，生態(tài)文明建設就能始終贏得人民群眾的擁護和支持。黨是生態(tài)文明建設的監(jiān)督者，堅持黨的領導，生態(tài)文明建設就能始終保持高壓和動力。學者郇慶治甚至把中國共產(chǎn)黨看作是生態(tài)文明建設“整個領導體制或架構(gòu)中的‘第一主體’或‘絕對主體’”?！?〕總之，黨的領導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大的制度優(yōu)勢，是政府發(fā)揮生態(tài)治理主導作用的基本前提。黨要充分發(fā)揮思想政治教育工作優(yōu)勢，積極開展生態(tài)文明教育，強化黨政領導干部的生態(tài)文化意識，培養(yǎng)正確的生態(tài)價值觀、生態(tài)政績觀和綠色執(zhí)政理念，提升決策管理的科學性。

2.明確政府主導作用機理，避免政府失靈和市場失靈

生態(tài)治理中政府主導作用和多元主體作用是統(tǒng)一的。首先，要明確政府主導作用機理。生態(tài)治理是主體在一定生態(tài)價值觀支配下，通過作用于自然界——人——社會這個復合生態(tài)系統(tǒng)來實現(xiàn)的，政府的發(fā)展觀和政績觀、企業(yè)的生產(chǎn)觀和生態(tài)技術觀、公眾的消費觀等對生態(tài)治理具有重要影響。政府發(fā)揮主導作用，就要自覺樹立生態(tài)理性意識，并引導企業(yè)樹立生態(tài)倫理意識，引導社會組織和公眾樹立生態(tài)參與、監(jiān)督意識，積極發(fā)揮對生態(tài)治理的作用。其次，要避免政府失靈。三大主體中必須有一個“掌舵者”，負責發(fā)揮引導者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的作用，政府的角色功能定位和職責，決定了這個角色必然由政府承擔。因此，政府要構(gòu)建生態(tài)治理的主導作用機制，在生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)文化、生態(tài)民主、生態(tài)民生等領域，統(tǒng)籌建立健全利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾協(xié)調(diào)機制、權(quán)益保障機制以及公共安全機制等，不斷完善生態(tài)環(huán)境治理體系，切實履行自身生態(tài)職責。三是要避免市場失靈。政府要主動加強生態(tài)教育，培育全社會的生態(tài)文明意識，培育生態(tài)文明市場力量，發(fā)動企業(yè)和社會公眾有組織地參加生態(tài)治理。羅爾斯頓指出：“國家政治生活中的這些巨大變化，絕大部分不是由政治領導人來推動的，而是導源于基層公眾的價值觀的改變，是環(huán)境保護積極分子和公民組織積極倡導的結(jié)果?！薄?〕所以要積極發(fā)揮社會組織和公眾自下而上的力量，形成生態(tài)治理三大主體的良性互動?？傊谖覈鐣髁x生態(tài)文明建設中，要正確認識到生態(tài)文明建設是在黨領導下的有限多元主體結(jié)構(gòu)，要堅持黨政同心，各治理主體相互依存、相互聯(lián)系，消除政府“有限能力”和“無限責任”的悖論。

3.抓好生態(tài)治理重要環(huán)節(jié)，強化生態(tài)環(huán)保工作落實

一是加強生態(tài)城市建設。建好城市生態(tài)對生態(tài)文明發(fā)展至關重要，它是當代中國走向生態(tài)文明和綠色發(fā)展的綜合載體和生動實踐。當代中國生態(tài)城市創(chuàng)新的關鍵是共享和安全，要在遵循城市生態(tài)環(huán)境規(guī)律與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基礎上，運用一定的手段和方法，引導、協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，維護城市生態(tài)平衡，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮城市居民在生態(tài)城市建設中的主體作用，推動綠色城市建設。二是加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治。政府要積極落實生態(tài)責任，實現(xiàn)東西部聯(lián)動、城鄉(xiāng)聯(lián)動，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求，做好農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境設施的配套工作，嚴格依法管理，加大農(nóng)村環(huán)保資金投入，建立農(nóng)村環(huán)保整治長效機制，建設好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。三是重視氣候治理。氣候危機是當前人類社會面臨的最重大生態(tài)危機之一，但是全球在應對氣候危機的及時性、有效性以及制度供給方面存在嚴重的不足，中國政府要繼續(xù)發(fā)揮在全球氣候治理中的領跑作用，合理承擔國際責任和義務，加強氣候治理的制度創(chuàng)新和信息技術應用，積極推動產(chǎn)業(yè)、能源和消費領域的綠色低碳轉(zhuǎn)型，以實際行動積極實現(xiàn)減排目標。習近平總書記強調(diào)：“要實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國負責任大國形象，推動構(gòu)建人類命運共同體?！薄?〕要通過共建“一帶一路”，積極開展環(huán)境外交，不斷加強氣候變化領域的南南合作以及國際合作。通過氣候治理，增強我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權(quán)和影響力，破除“環(huán)境威脅論”不良影響，讓良好生態(tài)環(huán)境成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點。

4.保持對西方生態(tài)治理理論的清醒認識，走中國特色生態(tài)文明道路

一是堅決反對生態(tài)無政府主義傾向。生態(tài)無政府主義主張人類社會參照自然這種自組織狀態(tài)來建立一種人與自然和諧共存的社會模式，實際上是否認政府在生態(tài)治理中的主導地位。20 世紀90 年代以前，很多生態(tài)社會主義者也堅持生態(tài)無政府主義傾向，強調(diào)解決生態(tài)危機必須走分散化道路，在實現(xiàn)生態(tài)社會主義的依靠力量和主體力量上，推崇生態(tài)無政府主義。如本·阿格爾強調(diào)要消除導致生態(tài)危機的過度生產(chǎn)和過度消費，必須實施“分散化和非官僚化”。安德列·高茲提出克服消費異化要加強自我管理，努力實現(xiàn)決策權(quán)力的非中心化，認為政府的使命就是放棄權(quán)力，把它交到人民的手中。布克金則公開表明無政府主義立場，“我的所有著述旨在提供一個關于我們時代生態(tài)危機的社會根源的、內(nèi)在一致的觀點，和一個理性重建我們社會的無政府主義計劃”?！?0〕與此同時，生態(tài)社會主義又幻想依靠主觀力量實現(xiàn)生態(tài)社會主義。這種傾向，缺乏馬克思主義的階級分析，嚴重削弱了生態(tài)社會主義的現(xiàn)實力量，必須堅決反對。二是辯證看待生態(tài)現(xiàn)代化理論。在生態(tài)資本主義的理論流派中，生態(tài)現(xiàn)代化理論影響是最大的。其核心機制是技術和制度創(chuàng)新，要求采用預防和創(chuàng)新原則，推動經(jīng)濟增長與環(huán)境退化的脫鉤，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏，其蘊含的生態(tài)制度建設思想和技術體系治理方案，對我國生態(tài)治理有重要啟示。但在生態(tài)現(xiàn)代化的理論假設中，其認為政府的干預作用是有限的，是“可協(xié)商規(guī)則制定者”，而發(fā)揮重要作用的是經(jīng)濟部門和企業(yè)家。生態(tài)無政府主義和生態(tài)現(xiàn)代化理論都過于強調(diào)環(huán)境民主參與，弱化了政府在生態(tài)治理中的作用。然而實踐證明，過多的民主參與可能會成為環(huán)境有效治理的障礙，甚至影響社會穩(wěn)定。所以要堅持辯證思維，理性看待生態(tài)社會主義和生態(tài)現(xiàn)代化理論，堅決反對環(huán)境民主論的觀點。同時也要堅決反對環(huán)境民主論的對立面，即環(huán)境威權(quán)主義。環(huán)境威權(quán)主義將環(huán)境治理的權(quán)力集中到政府，尤其是中央政府，認為只有通過集權(quán)、強制的方式才能實現(xiàn)環(huán)境的治理。這一理論又忽視了政府發(fā)揮作用的法律依據(jù)，未能理解政府在生態(tài)環(huán)境治理中承擔的是有限責任。因此，政府要發(fā)揮主導作用，就要超越環(huán)境民主論和環(huán)境威權(quán)主義，在吸收西方公共治理理論有益經(jīng)驗的基礎上，既要履行自身生態(tài)責任，又要賦予企業(yè)、公眾共同治理的主體權(quán)利。

綜上，政府要發(fā)揮在生態(tài)治理中的主導作用，一方面首先要履行自身生態(tài)責任。把生態(tài)治理放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，不斷加強制度創(chuàng)新，提供生態(tài)治理保障機制。要運用好大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技，不斷推進生態(tài)治理技術創(chuàng)新，破解生態(tài)治理難題。通過加強制度和技術創(chuàng)新，依靠資本機制和資本力量，走出“杰文斯悖論”。另一方面，要通過開展生態(tài)環(huán)境教育、創(chuàng)新環(huán)境經(jīng)濟政策、采取適當激勵機制等，培育企業(yè)和公眾參與生態(tài)治理的意識、熱情和能力，凝聚公眾合力，最終實現(xiàn)美麗中國的良好愿景。