推進(jìn)社會(huì)教育治理創(chuàng)新的理論思考

周延軍

（國家開放大學(xué)，北京，100039）

一、科學(xué)把握社會(huì)教育和社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（一）社會(huì)教育的內(nèi)涵

社會(huì)教育一度被定義為學(xué)校和家庭以外的社會(huì)文化機(jī)構(gòu)影響社會(huì)成員身心發(fā)展所進(jìn)行的教育。這個(gè)定義顯然無法反映我國當(dāng)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。隨著我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益深入，社會(huì)教育的內(nèi)涵也隨之拓展。概括起來，當(dāng)前我國的社會(huì)教育大致由四個(gè)方面構(gòu)成：一是社會(huì)文化機(jī)構(gòu)，如博物館、科技館、文化館等，面向社會(huì)成員開展的教育；二是各類社會(huì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展的教育。這些機(jī)構(gòu)既有民辦實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織和個(gè)人，也包括按照市場規(guī)律運(yùn)作的社會(huì)組織和企業(yè)單位；三是依托社區(qū)而建立的自治性教育機(jī)構(gòu)面向社區(qū)居民開展的青少年教育、社區(qū)教育和老年教育等；四是國家舉辦的教育機(jī)構(gòu)，包括小學(xué)、中學(xué)、普通高校和職業(yè)院校，利用自身師資、辦學(xué)設(shè)施等資源面向公眾實(shí)施的社會(huì)服務(wù)性教育。社會(huì)教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，和普通學(xué)歷教育構(gòu)成了一個(gè)完整的教育體系。

社會(huì)教育在我國近現(xiàn)代史上，無論是識(shí)字教育、通俗教育、平民教育，還是民眾教育和工農(nóng)教育，均對(duì)教育改革和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了獨(dú)特的、十分重要的作用。在現(xiàn)階段，社會(huì)教育的重要性、必要性更加凸顯。它既是優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)體系的需要，是滿足社會(huì)成員持續(xù)發(fā)展的需要，也是主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社會(huì)教育直面全體社會(huì)成員，其教育面之廣、內(nèi)容之豐富，對(duì)社會(huì)變革和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮著廣泛而深遠(yuǎn)的影響。在新時(shí)代，發(fā)展社會(huì)教育不僅有利于教育發(fā)展補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、以教育公平推進(jìn)社會(huì)公平，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的加油站和助推器，是加強(qiáng)精神文明建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要抓手。

但必須看到，由于我國教育結(jié)構(gòu)上發(fā)展不均衡，從目前和未來可預(yù)期的趨勢來看，最大的短板依然是社會(huì)教育。它面臨著完善制度體系、融入社會(huì)治理、形成有效的管理體制和提升治理能力等諸多重要課題?？梢哉f，社會(huì)教育成為構(gòu)建我國終身教育體系、實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的瓶頸所在。因此，從全民終身教育體系構(gòu)建的視角，研究社會(huì)教育治理體系和治理能力問題具有重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和歷史意義。

（二）社會(huì)教育和社會(huì)治理的辯證關(guān)系

社會(huì)教育既是終身教育體系的組成部分，它同時(shí)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也是社會(huì)治理的重要內(nèi)容[1]。社會(huì)教育和社會(huì)治理之間存在著互相依存、互補(bǔ)互促的辯證關(guān)系。一方面，社會(huì)治理影響著社會(huì)教育的方向。十九大指出，我國社會(huì)的的主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。習(xí)近平總書記指出，人民對(duì)美好生活的向往，就是我們黨的奮斗目標(biāo)。這也是社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。新時(shí)代社會(huì)治理的重點(diǎn)是全面提升人的綜合素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)；街鎮(zhèn)社區(qū)和諧有序，生活家園充滿活力，人民群眾獲得感和幸福感得到提升。社會(huì)教育工作也要隨社會(huì)治理的重點(diǎn)而發(fā)生轉(zhuǎn)變，其過程和方式要符合社區(qū)治理的基本要求。

另一方面，社會(huì)教育為社區(qū)治理提供服務(wù)支持。社會(huì)組織、學(xué)校、居民群眾性組織等各參與主體提供教育產(chǎn)品（服務(wù)），顯示出比政府為主體有更多的優(yōu)勢。比如，社團(tuán)的草根性，比正規(guī)教育更親民；課程資源內(nèi)容多樣化，可滿足居民多樣化、個(gè)性化需求；社會(huì)團(tuán)體和居民之間的關(guān)系密切，服務(wù)理念和質(zhì)量更容易被認(rèn)可。因此，從邏輯關(guān)系來看，社會(huì)教育要主動(dòng)融入社會(huì)治理，社會(huì)治理要與社會(huì)教育緊密結(jié)合，依托教育服務(wù)來提升治理效果和質(zhì)量。

（三）社會(huì)教育助力社會(huì)成員介入公共事務(wù)

社會(huì)教育倡導(dǎo)平等、公開、民主、協(xié)作等社會(huì)公共生活價(jià)值和準(zhǔn)則，塑造社會(huì)成員的公民基本品格，提高其參與社會(huì)治理的能力。通過參與社會(huì)教育，社會(huì)成員認(rèn)識(shí)到自身在社會(huì)治理多元主體結(jié)構(gòu)中的角色定位，認(rèn)同利益共享、權(quán)責(zé)共擔(dān)、協(xié)同共進(jìn)等價(jià)值理念。

（四）社會(huì)教育促進(jìn)基層社會(huì)治理體系的建構(gòu)和完善

社會(huì)教育作為社會(huì)公共服務(wù)體系組成部分，對(duì)基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)體系、治理制度體系、治理方法體系和治理運(yùn)行體系發(fā)生作用[2]。可促進(jìn)社會(huì)治理多元主體間互動(dòng)，搭建溝通協(xié)作的平臺(tái)，形成多種志愿服務(wù)、互惠互利的社會(huì)組織，結(jié)成各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本，提高社會(huì)治理效益。

由于手機(jī)、平板等一些高科技電子產(chǎn)品的興起，許多人成為了“低頭族”，隨時(shí)隨地玩手機(jī)。適量地玩并不是不可以，但是玩手機(jī)的時(shí)間不宜過久，這是對(duì)于時(shí)間的一種浪費(fèi)，尤其是教師，如果利用大量寶貴的時(shí)間閱讀學(xué)習(xí)、提升自己，而不是埋頭沉迷于高科技產(chǎn)品，那么對(duì)于學(xué)生來說，能夠擁有這樣的教師無疑是幸福的。

二、加強(qiáng)法制建設(shè)，健全社會(huì)教育政策制度

社會(huì)教育要規(guī)范發(fā)展，必須完善相關(guān)制度和政策，納入法制化治理的軌道，依法推進(jìn)社會(huì)教育健康發(fā)展。

我國曾以“規(guī)程”、“指示”、“規(guī)劃”、“意見”、“暫行規(guī)定”等形式，出臺(tái)了一些規(guī)范工農(nóng)教育、成人教育、繼續(xù)教育的文件。進(jìn)入21世紀(jì)之后，又制定了若干青少年教育、社區(qū)教育和老年教育發(fā)展的文件，但尚未形成規(guī)范的系列政策和實(shí)施辦法，實(shí)際效果有待提升。在立法方面，國家層面目前尚未形成《社會(huì)教育條例》，社會(huì)教育的性質(zhì)、地位、職能和體制等無法在法制體系中予以體現(xiàn)，長效運(yùn)行機(jī)制難以保障。福建、上海、河北、太原、寧波、成都、西安等地相繼出臺(tái)了終身教育（社區(qū)教育）促進(jìn)條例，對(duì)促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)教育發(fā)揮了一定的積極作用，但是大部分省市沒有形成完備的社會(huì)教育政策制度體系。

從國際上看，在社會(huì)教育或終身教育領(lǐng)域已有制度化、法制化的先行經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。1972年，法國通過了《終身教育法》。1976年，美國國會(huì)通過了《終身教育法》。1990年，日本頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》。韓國1999年頒布了《終身教育法》（2007年修正）。雖然終身教育法不等于社會(huì)教育法，但終身教育法中畢竟包含了社會(huì)教育的相關(guān)條款和關(guān)聯(lián)政策制度安排，對(duì)社會(huì)教育的健康持續(xù)發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。

從我國的實(shí)際情況出發(fā)，要以建立健全社會(huì)教育制度為著力點(diǎn)，把形成完備的制度體系作為提升社會(huì)教育體系和治理能力的突破口和重要內(nèi)容，做到有法可依、依法治教，同時(shí)發(fā)揮法規(guī)在引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范、保障社會(huì)教育可持續(xù)發(fā)展方面的作用。在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神的大好形勢下，抓緊有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)，盡快出臺(tái)《社會(huì)教育促進(jìn)條例》，建立縱向銜接、橫向溝通和多維整合的平臺(tái)與運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)、政府、教育等行政部門盡快出臺(tái)相關(guān)政策和配套措施，解決社會(huì)教育管理體制、運(yùn)行機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等緊迫問題。建立單位或行業(yè)內(nèi)部自我評(píng)價(jià)機(jī)制。建立社會(huì)教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任考核。建立社會(huì)評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，擴(kuò)大居民有效參與，提升滿意度。

三、轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、多元協(xié)同的治理格局

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了“政府治理”和“社會(huì)治理”的新理念。治理強(qiáng)調(diào)的是公共事務(wù)治理主體的多元性，社會(huì)參與度高，關(guān)注度也高；各個(gè)治理主體之間是一種平等的法人關(guān)系；在治理方式上，采用的是復(fù)合、包容和協(xié)商協(xié)作。黨的十九大提出要實(shí)現(xiàn)共建共治共享的治理格局。完善社會(huì)教育治理體系也必須以共建共治共享為目標(biāo)。共建即具有公共品德的多元主體參與，包括政府部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，部隊(duì)以及公民個(gè)人等。共治即各類主體在社會(huì)教育這一公共事務(wù)中，平等協(xié)商、協(xié)同合作，行動(dòng)一致。共享是將多元主體的需求意愿通過共同協(xié)商轉(zhuǎn)化為有效的政策選擇，以公共服務(wù)或產(chǎn)品的供給保障和改善民生，化解社會(huì)矛盾沖突，達(dá)到社會(huì)安定有序[3]。

黨的十九大報(bào)告同時(shí)也提出了 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。社會(huì)教育屬于大教育范疇，涉及多個(gè)主管部門，與社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理緊密相連。因此，必須以黨建引領(lǐng)為根本，政府統(tǒng)籌為主導(dǎo)。政府部門要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣傳導(dǎo)向功能。各級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確定社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，明確目標(biāo)任務(wù)，搞好指導(dǎo)協(xié)調(diào)，解決重點(diǎn)問題，提供政策保障，實(shí)現(xiàn)居民滿意[4]。政府部門、各類學(xué)校、社會(huì)組織、社區(qū)和家庭個(gè)人都是社會(huì)教育參與主體，因此政府部門要協(xié)同推進(jìn)，其他主體廣泛參與。在平等基礎(chǔ)上互相配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，辦好人民滿意的社會(huì)教育。

（二）整合共享教育資源，搭建公共服務(wù)平臺(tái)

社會(huì)教育資源是指可用于社會(huì)教育的一切物力、人力、財(cái)力等有形資源，還有一系列具有社會(huì)教育意義的政策制度、文化理念等無形資源。要加大整合社會(huì)教育資源力度，增加優(yōu)質(zhì)資源供給，并且要和與社區(qū)治理意義上的社區(qū)生活、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治理、社會(huì)發(fā)展接軌。

1.廣泛發(fā)動(dòng)，積極支持社會(huì)各界、各行各業(yè)投資辦學(xué)。確立政府投入為主的全社會(huì)分擔(dān)的社會(huì)教育投入機(jī)制,廣泛開拓各種教育投資渠道,因地制宜地建立多元化教育投資機(jī)制。出臺(tái)相關(guān)政策，建立一支以專職人員為骨干，兼職人員和志愿者為主體的適應(yīng)社會(huì)教育需要的管理隊(duì)伍和師資隊(duì)伍；建立健全評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制，并使其職業(yè)化、專業(yè)化。

2.各社會(huì)教育主體要最大限度地向社會(huì)開放。社區(qū)學(xué)校、中小學(xué)、高校等都是教學(xué)資源提供者，教育資源都應(yīng)開放，企事業(yè)單位和非政府組織也都有義務(wù)進(jìn)行資源共享?？砷_放各街區(qū)學(xué)校資源，如場地設(shè)施、課程資源、師資力量、教學(xué)設(shè)備等參與社會(huì)教育。將圖書館、博物館、科技館、文化中心等已有教育文化場所納入社會(huì)教育資源范疇。

3.加強(qiáng)資源有效供給。要從年齡、職業(yè)、文化、學(xué)習(xí)能力等維度分析居民的多元化需求，加快課程建設(shè)，充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育技術(shù)，搭建數(shù)學(xué)化社區(qū)教育服務(wù)平臺(tái)和支持體系，為居民提供多種形式的教育服務(wù)。

（三）培育社會(huì)組織，探索市場化機(jī)制

社會(huì)組織是在現(xiàn)代社會(huì)中，為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)組合起來的社會(huì)群體。它是推進(jìn)社會(huì)教育的一支重要力量。它不但可以豐富社會(huì)教育的供給，提升社會(huì)教育的吸引力，并且可以緩解師資缺乏、場地不足、經(jīng)費(fèi)緊張等諸多問題。

1.積極培育支持社會(huì)組織。各級(jí)政府部門出臺(tái)培育和支持社會(huì)組織的制度和文件，切實(shí)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，釋放其自治效能。對(duì)社會(huì)組織統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)，建立孵化培育基地，引入專業(yè)督導(dǎo)服務(wù)，建立科學(xué)評(píng)估機(jī)制。在基層，要尊重、支持居民群眾實(shí)踐創(chuàng)新，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展各種學(xué)習(xí)共同體等居民學(xué)習(xí)型社團(tuán)。在穩(wěn)步發(fā)展健康健身、文化娛樂、生活休閑類社會(huì)組織的基礎(chǔ)上，積極有序地發(fā)展志愿服務(wù)類、咨詢服務(wù)類、專業(yè)服務(wù)類社會(huì)組織。

2.社會(huì)組織根據(jù)居民需求，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、主動(dòng)承接社會(huì)教育服務(wù)項(xiàng)目。社會(huì)組織必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新理念，提高組織化與規(guī)范化程度；提升服務(wù)能力、領(lǐng)域和水平，根據(jù)居民需求主動(dòng)承接社會(huì)教育服務(wù)項(xiàng)目，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)滿意度。

3.采取多種方式引入市場化運(yùn)作機(jī)制。一是通過委托、政府購買服務(wù)等方式，優(yōu)先扶持一批專業(yè)化程度高的企業(yè)和社會(huì)組織。二是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和監(jiān)管，讓更多的社會(huì)資本注入社會(huì)教育。三是借鑒市場經(jīng)濟(jì)的效率效益觀念，提升社會(huì)教育工作者的能力水平，增強(qiáng)社會(huì)教育機(jī)構(gòu)的生機(jī)與活力，不斷提升社會(huì)教育的效率和質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新內(nèi)容形式，加強(qiáng)社會(huì)教育產(chǎn)品供給

1.回應(yīng)學(xué)習(xí)訴求。社會(huì)教育是一項(xiàng)公共事務(wù)和公共服務(wù)，應(yīng)通過多種渠道最大限度地實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育的全員性、多群體覆蓋，為他們提供充分的機(jī)會(huì)、足夠的通道，反映他們的學(xué)習(xí)權(quán)益訴求，體現(xiàn)在教育活動(dòng)中的自主、自治。

2.創(chuàng)新教育內(nèi)容。在社會(huì)教育內(nèi)容方面，應(yīng)區(qū)分兩類資源供給，盡可能滿足成員需求。一是一般教育需求意義的課程，滿足大眾要求，如醫(yī)療保健，琴棋書畫、閑暇生活等。二是可作用于社區(qū)建設(shè)和社會(huì)治理意義上的課程資源，如公民素養(yǎng)、誠信教育、職業(yè)技能提升、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、人文科學(xué)、民主法制、倫理道德、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全、社區(qū)文化提升等。

3.拓展教育形式。在社會(huì)教育的形式方面，可積極拓展才藝展示、參觀、游學(xué)等教學(xué)形式，探索體驗(yàn)式學(xué)習(xí)方式。利用“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)教育”模式，大力推進(jìn)遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)。鼓勵(lì)支持社會(huì)成員依據(jù)共同的興趣、愛好、需求，自覺、自愿地組成學(xué)習(xí)型組織。

（五）科學(xué)規(guī)劃，推動(dòng)社會(huì)教育均衡發(fā)展

教育均衡可抽象理解為“包括需求、供給在內(nèi)教育系統(tǒng)運(yùn)行所需要的各要素均等分布、共同發(fā)展”。社會(huì)教育要均衡發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)管理運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)資助、資源配置、隊(duì)伍培育等各方面統(tǒng)一規(guī)劃，居民學(xué)習(xí)需求和服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。

1.區(qū)域均衡化?？茖W(xué)規(guī)劃社會(huì)教育總體格局，統(tǒng)籌東中西部地區(qū)、區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)地區(qū)、社區(qū)城鄉(xiāng)之間社會(huì)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。制定精準(zhǔn)支持中西部工程，推動(dòng)“東西部社會(huì)教育對(duì)接”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)政策和資金的傾斜。

2.對(duì)象均衡化。有教無類，為全體社會(huì)成員提供教育服務(wù)。構(gòu)建貫串于人一生的終身化教育。特別是重視殘疾人、貧困者、失足者等特殊人群的教育需求。

3.城鄉(xiāng)均衡化。從城鄉(xiāng)社會(huì)教育的配套銜接工作抓起，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)互動(dòng)。通過建立城鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)習(xí)鏈以及對(duì)口反哺農(nóng)村社會(huì)教育，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)教育的重點(diǎn)是為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，利用遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)技術(shù)農(nóng)民。同時(shí)要面向農(nóng)村“三留守”，即兒童、老人、婦女，體現(xiàn)教育公平。