政府會計的PPP項目資產(chǎn)確認問題與應(yīng)對

◎王一川

隨著我國經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展與完善，目前市場經(jīng)濟發(fā)展模式正在逐步向競爭有序的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。其中，PPP項目管理模式在政府會計工作中的應(yīng)用，為市場經(jīng)濟資源配置提供了更完善的平臺，為會計資產(chǎn)確認工作奠定了基礎(chǔ)，但在實際權(quán)屬關(guān)系劃分方面，卻仍舊存在較多問題，導(dǎo)致政府與項目公司的經(jīng)濟權(quán)益很難得到保障。因此如何落實PPP項目資產(chǎn)確認工作，便需要得到政府與項目公司管理層的著重關(guān)注。

一、PPP項目概述

PPP項目主體工作是政府將自身承擔(dān)的部分權(quán)責(zé)釋放給社會資本，形成政府與社會經(jīng)濟共享與風(fēng)險共同承擔(dān)的經(jīng)濟模式。此種PPP模式能夠有效降低政府工作的財務(wù)負擔(dān)，使社會資本的功能性得到充分發(fā)揮，持續(xù)推動城市經(jīng)濟與公共體系發(fā)展進程。但是從權(quán)屬關(guān)系角度來看，此種共同承擔(dān)項目風(fēng)險的模式也勢必會面臨諸多問題，對政府與社會資本合作良好關(guān)系的構(gòu)建帶來阻礙。

二、PPP項目資產(chǎn)確認存在問題

從我國土地公有制角度來看，土地終極所有權(quán)的擁有者是國家，這是毋庸置疑的，但對于所屬地域的公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)，卻不能基于土地公有制要求劃分，而是應(yīng)該根據(jù)PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬條件與產(chǎn)權(quán)形態(tài)進行管控的。土地產(chǎn)權(quán)具體形態(tài)表現(xiàn)為土地的使用權(quán)、租賃權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。與PPP項目權(quán)屬相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)具體形態(tài)只有土地使用權(quán)，PPP項目的用地保障可以采用劃撥、出讓、租賃、入股等方式。PPP項目到底采用何種方式獲取土地，取決于土地法律法規(guī)、招投標(biāo)規(guī)定、土地獲取與施工許可的關(guān)系等。由于土地劃撥和土地出讓的具體要求和操作方式不同，實際操作中會出現(xiàn)土地使用權(quán)在政府方、投資平臺方、項目公司方等不同情況。這樣會因為土地使用權(quán)的歸屬問題，造成土地使用權(quán)和公共基礎(chǔ)設(shè)施投資權(quán)一致或不一致兩種情況，即政府方擁有土地使用權(quán)、項目公司擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施投資權(quán)，造成土地使用權(quán)和地上（或地下）公共基礎(chǔ)設(shè)施投資權(quán)不一致的情況，或項目公司擁有土地使用權(quán)、并擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施投資權(quán)兩種情形。

三、PPP項目資產(chǎn)確認管理對策

1.土地產(chǎn)權(quán)的劃分。

首先，當(dāng)項目土地產(chǎn)權(quán)與公共設(shè)施投資權(quán)存在差異時，公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)需根據(jù)土地使用權(quán)進行劃分，即所有PPP項目運作模式下，公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)均歸為地方政府所有；其次，當(dāng)項目土地產(chǎn)權(quán)與公共設(shè)施投資權(quán)相同時，政府會計需根據(jù)PPP項目的運作模式與合同內(nèi)容判定公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸屬，如在BOO與BOOT環(huán)境下，項目公司將擁有公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，而在BOT、ROT等運作模式下，便需要按照公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)確定歸屬方向，以便使政府與項目公司雙方的經(jīng)濟權(quán)益得到保障。

2.公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。

常見固定資產(chǎn)投資模式都是按照所有權(quán)跟著資產(chǎn)從屬進行劃分的。但是從PPP項目投資角度來看，此種類型的項目主體是政府與社會企業(yè)合作創(chuàng)建公共產(chǎn)品，出于政府與社會企業(yè)權(quán)益考慮，便需要考慮到政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。其中，權(quán)限涵蓋了地方政府能否控制公共基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)類型、受眾以及價格，能否管控末期資產(chǎn)的剩余權(quán)益，并且是否有權(quán)利在工程建設(shè)階段，對公共基礎(chǔ)設(shè)施的施工質(zhì)量、工期、成本、服務(wù)與收費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進行調(diào)整與修改。其次，若PPP項目合同期滿，公共基礎(chǔ)設(shè)施在移交過程中的審核與評估等工作也需要落實，項目公司還需將公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)盡數(shù)轉(zhuǎn)交給地方政府。最后，當(dāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸屬于項目公司時，項目公司可將設(shè)施投資成本歸納入固定資產(chǎn)內(nèi)，而地方政府只具有運營權(quán)，當(dāng)產(chǎn)生支付關(guān)系后，隨著政府付費數(shù)額的增加，相應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)也將增加。

3.項目資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系管理。

PPP項目資產(chǎn)的權(quán)屬可歸納為四種情形：

第一種：地方政府具備公共資產(chǎn)所有權(quán)，不論在項目運營還是期滿移交等過程，都不會涉及到資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系變更等問題。在此種狀況下，政府可將公共資產(chǎn)暫時交給項目公司進行管理、運營與服務(wù)，過程中需按照合約向項目公司提供管理費用。

第二種：地方政府不具備項目資產(chǎn)所有權(quán)，在面臨項目期滿時的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更工作時，通常可通過政府有償轉(zhuǎn)讓給項目公司一定存量的公共資產(chǎn)，以及存量資產(chǎn)基礎(chǔ)上改擴建增加資產(chǎn)進行干預(yù)。過程中，項目公司需為資產(chǎn)提供運營、維護與服務(wù)工作。此種項目資金來源源于公共資產(chǎn)，因此在項目運營過程中，政府暫無資產(chǎn)的所有權(quán)，待合同期滿后，項目所有權(quán)及資產(chǎn)將會歸為政府管轄。

第三種：地方政府自始至終都不享有項目所有權(quán)，同樣不會參與到產(chǎn)權(quán)變更的過程中，政府應(yīng)履行自身監(jiān)督與協(xié)調(diào)職責(zé)，推動項目公司新建項目融資、運營、維護與服務(wù)工作，以便保障項目資源的公益性，并確定項目公司的資產(chǎn)所有權(quán)。

第四種：地方政府兼顧法定與約定權(quán)屬關(guān)系，此時項目公司應(yīng)按照合同要求承擔(dān)項目建設(shè)、運營、維護與服務(wù)等職責(zé)，待合同期滿后再將資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給地方政府。過程中，所有公共基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項目公司自有固定資產(chǎn)進行管理，而項目實施機構(gòu)應(yīng)按照法律法規(guī)與合同條款明確項目公司資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，并且對部分功能特殊的項目，還需將建筑物、土地附著物及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一歸于地方政府管理。

四、結(jié)語

PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬的有效劃分，既能夠通過社會合作的方式緩解地方政府財務(wù)壓力，使城市公共基礎(chǔ)體系建設(shè)工作的進程得到有效保障，同時憑借多元化的資產(chǎn)歸屬方案，也能夠有效控制資產(chǎn)權(quán)屬的階段性關(guān)系，使公共基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)質(zhì)量得到基本管控。故而，在論述政府會計的PPP項目資產(chǎn)確認要求期間，必須明確原有權(quán)屬管理存在的問題，并提供有效的管理方案，才能使資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的更合理。